段庚成，張憲鋒

進入2012年，美伊關系日趨緊張，在美國大選之年回顧并比較過去12年間兩位美國總統(tǒng)的對伊政策，無疑有助于分析長久以來美國對于伊朗戰(zhàn)略目標的定位，以及具體存在的美國對伊朗政策的實施和目標實現(xiàn)的影響因素。

一、布什政府的對伊朗政策

“9·11”事件發(fā)生以后，小布什政府開始確立并實施有別于克林頓政府時期的對伊朗強硬遏制政策。雖然在“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后不久伊朗表示支持美國的反恐行動，并支持美國對塔利班的戰(zhàn)爭，但在2002年1月的國情咨文中美國仍將伊朗列為“邪惡軸心”國，指出伊朗不斷追求大規(guī)模殺傷性武器和鎮(zhèn)壓國內(nèi)人民的自由民主運動是美國所不愿意看到的［1］。布什政府對伊朗政策主要集中在以下幾個方面：

首先，積極打壓伊朗發(fā)展核武器。在美國看來，伊朗的核計劃構成了對美國的反恐政策和防止中東地區(qū)核武器擴散的挑戰(zhàn)與威脅，除了尋求對伊朗的單邊制裁以外，還積極鼓動國際原子能機構將伊朗核問題提交安理會，試圖通過聯(lián)合國框架下的國際壓力迫使伊朗放棄其核進程。

其次，在拒絕同伊朗進行直接對話的同時，又不斷通過謀求外部壓力對伊朗政權進行施壓。由于美國與伊朗本身的互信程度很低，而且雙方對于直接對話都有先決條件：伊朗要求美國對其國家安全作出承諾，美國則要求伊朗先行停止有關的核開發(fā)進程，在整個進程中雙方互不讓步，始終沒有打開僵局［2］。與此同時，美國還不斷利用伊朗周邊國家的力量對其進行施壓。

第三，支持伊朗國內(nèi)的“民主改革運動”，加大對伊朗的政治滲透，力圖改變伊朗政權的性質，從而有利于改變中東的地緣政治格局。伊拉克戰(zhàn)爭以后，伊朗利用與伊拉克什葉派的聯(lián)系、通過加強與敘利亞和黎巴嫩真主黨的協(xié)調與合作，形成了“什葉派弧形地帶”［3］，威脅到了美國在該地區(qū)的主導地位，成為美國控制海灣地區(qū)的最大障礙［4］。

但布什政府對伊朗奉行的“大棒政策”，沒有收到效果：首先，在發(fā)展核計劃方面，伊朗的態(tài)度表現(xiàn)得愈加難以琢磨，其核計劃進程不斷加速。其次，美國對伊朗國內(nèi)“民主運動”的支持，反而增強了伊朗國內(nèi)民眾的普遍反美情緒?？梢姡詥芜呏髁x和先發(fā)制人為核心的布什主義在伊朗以至整個中東是失敗的，美國的外交政策已經(jīng)部分考慮回歸多邊主義，為奧巴馬政府對伊政策的改變埋下了伏筆。

二、奧巴馬政府的對伊朗政策

與布什政府立場不同的是，在伊朗仍堅持推行核計劃、并繼續(xù)鈾濃縮活動的情況下，奧巴馬政府避談同伊朗進行談判的先決條件。從排斥與伊朗直接接觸，到愿意與伊朗舉行面對面談判，這不能不說明美國新政府對伊朗的政策出現(xiàn)了一些調整。

首先，奧巴馬政府頻頻向伊朗示好。2009年3月20日，奧巴馬在伊朗新年到來之際，向伊朗人民和領導人強調，“美國愿意解決美伊兩國存在的分歧，并尋求與伊朗建立建設性的關系。”［5］

其次，重新回到與伊朗進行接觸和談判的軌道上來。除了表示希望通過雙邊對話等形式的外交手段來解決伊朗核問題的立場以外，美國還積極參與六國與伊朗間展開的多邊核談判，期望利用國際組織和會議等多邊外交途徑來尋求伊朗問題的解決。

第三，向伊朗表示美國不謀求推翻伊朗現(xiàn)政權。針對伊朗國內(nèi)發(fā)生的運動，奧巴馬政府有意保持低調，強調“伊朗領導人應當由伊朗人民自己決定”［6］。美國政府一改對伊朗國內(nèi)政治問題持批評態(tài)度的常態(tài)，表現(xiàn)出異常的冷靜。

但是，實際的情況卻是由于雙方的誠意都沒有得到有效的證實和回應，海灣地區(qū)的美伊關系依然緊張，頻繁進行的兵力調動和軍事演習成了一種常態(tài)。奧巴馬在2012年3月2日再次重申：伊朗擁有核武器是“不可接受的”。他強調美國有可能對伊朗核設施進行軍事打擊的警告“不是虛張聲勢”［7］。

三、布什、奧巴馬政府對伊政策比較分析

串聯(lián)起兩屆政府12年對伊政策的變化可以清晰的呈現(xiàn)出一個上揚弧形態(tài)勢：從強硬政策到對話與接觸再到日趨回歸強硬。導致政策變化主要有以下幾點原因：

（一）核問題是關鍵

美伊關系實質上就是伊朗的核問題。由于伊朗現(xiàn)行政權的非親美性，美國不能夠容忍伊朗擁有核武器，這是美國的底線，也是美國對伊朗政策的主要出發(fā)點。根據(jù)目前美國政策的實行來看，對于一國發(fā)展核能力，往往是采用不同的態(tài)度和標準的：對于伊朗這類國家，美國奉行的是堅決不允許其擁有核武器以及核武投放能力的政策。因為美國認為讓伊朗這樣本身就對美國及其盟友具有深刻敵視態(tài)度的 “非民主”國家擁有核武器或者是大規(guī)模殺傷性武器會危及美國的安全與利益。所以，無論是布什政府還是奧巴馬政府，其底線都是不能允許伊朗成為一個擁有核武器的國家，布什政府自始至終力爭的就是伊朗放棄核武器的研發(fā)，奧巴馬上臺后的緩和其實是寄希望于通過對話或者是以和平的方式促進伊朗核問題的解決，在努力失敗后，轉而開始回歸強硬的態(tài)度。

（二）有關以色列的因素

伊朗核問題的最大關注方其實是以色列，如果說伊朗未來的威脅對于美國來說更多的是中東戰(zhàn)略利益的考量，那么對于以色列則有可能是生存攸關的威脅。無論是內(nèi)賈德要把以色列抹去的說法，還是伊朗當權什葉派長期以來對反以武裝的支持和對于以色列存在的反對，都令以色列更為關注伊朗核計劃。除了自身積極備戰(zhàn)以應對不時之需外，甚至揚言自己要先發(fā)制人打擊伊朗核設施，以色列還對美國的外交政策進行游說和施加影響，無論是布什政府還是奧巴馬政府，都要面對以色列和親以色列力量的巨大壓力。此外，對于奧巴馬上任伊始力爭與伊朗接觸的態(tài)度，美國親以組織就積極游說推動國會施壓美國政府對伊朗采取強硬措施［8］。正是由于伊朗問題對于以色列自身的敏感性與重要性，使得以色列因素反而在一定程度上成了美國對于伊朗問題展開的掣肘：在布什政府期間以色列是對伊朗強硬態(tài)度的支持者和推動者，而在奧巴馬政府其間，其則成了對伊接觸的剎車板與阻礙，甚至奧巴馬政府一直都擔心以色列貿(mào)然選擇直接對伊朗進行軍事打擊，以謀求將美國拖入其所不能掌控的中東局勢，這也導致奧巴馬政府并不能完全推動其對伊朗的緩和路線，而要不時與以色列的對伊政策進行協(xié)調和溝通。

（三）美國自身的考慮

布什上任之時，接受的是克林頓總統(tǒng)時期美國經(jīng)濟的持續(xù)高漲所帶來的巨大福利，可以四處擴張，而奧巴馬上臺后的美國剛剛經(jīng)歷了金融危機的沖擊，國內(nèi)經(jīng)濟振興、刺激就業(yè)等問題嚴重，同時選民對于阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭的久拖不下感到厭倦，也是為了實現(xiàn)其自身的競選宣言，奧巴馬需要對其的中東伊朗政策進行調整，以將更多的注意力集中于國內(nèi)問題和兩場戰(zhàn)爭的收局問題。而他所奉行的非單邊主義政策理念也決定了其有別于布什政府的激進政策。

同時，美國的大中東戰(zhàn)略需要伊朗的配合。在中東地區(qū)，伊拉克將伊朗視為除西方國家以外在中東地區(qū)最重要的伙伴，奧巴馬上臺后，宣布美國將限期撤出伊拉克，所以美國希望利用伊朗與伊拉克什葉派的密切關系，在伊拉克穩(wěn)定與重建方面發(fā)揮作用。由于伊朗與塔利班素來不和，所以奧巴馬政府希望伊朗能夠全力配合清剿阿富汗塔利班殘余勢力的行動。在巴以問題上，如果美國要推進巴以和談，就必須期望伊朗能夠承認以色列，減少美國在實現(xiàn)中東和平路線圖計劃中的障礙。

（四）伊朗的自身因素

與伊拉克和阿富汗不同，伊朗本身具有不容忽視的實力和國內(nèi)的團結凝聚力，美國對伊朗的政策不得不考慮到武力行動的巨大成本和成功的可行性，布什政府無力在中東開辟第三戰(zhàn)場，而奧巴馬政府的主要目標是完成中東的戰(zhàn)略收縮，面對伊朗自身的實力，貿(mào)然開戰(zhàn)也絕非明智之舉，奧巴馬上臺后，開辟出與伊朗溝通和談判的新途徑，也同樣是基于伊朗本身所具有的實力考慮。另外，布什政府對伊拉克和阿富汗的動武給予了伊朗做大的機會。首先，阿富汗和伊拉克兩國原政權的倒塌意味著伊朗在中東地區(qū)的兩大對手的消失；其次，大量的美國中東力量被牽制在兩國戰(zhàn)場上，使得伊朗可以有機會加強對于巴勒斯坦哈馬斯和黎巴嫩真主黨的支持，這些又迫使奧巴馬政府不可能完全放棄對伊朗的孤立與制裁。

四、美伊關系的走勢

今后，美國依舊會將中東地區(qū)視為其外交的重點地區(qū)，對伊朗的敵視態(tài)度也不會出現(xiàn)實質性的轉變，以下因素依舊影響未來美伊關系的走勢：

首先，美國和伊朗相互沖突的國家利益是導致兩國敵視的根本原因。美國借助其“大中東計劃”希望實現(xiàn)對大中東政治、經(jīng)濟和軍事的全面改造。美國在該地區(qū)的根本利益是根除恐怖主義、防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散、保護以色列和盟友的安全、掌控石油等重要戰(zhàn)略物資、推動中東地區(qū)建立“民主”的親美政府。這與伊朗的國家利益產(chǎn)生了沖突。伊朗的國家利益體現(xiàn)了其宗教、民族和國家意識。需要不斷提升在中東地區(qū)乃至世界舞臺上的地位；堅持輸出伊斯蘭意識形態(tài)；反對阿以和談；主張海灣地區(qū)的和平與安全應由地區(qū)各國通過諒解和合作實現(xiàn)，反對外來干涉和駐軍，伊朗希望成為地區(qū)的穩(wěn)定因素［9］。伊朗的這些利益要求在一定程度上排斥了美國在該地區(qū)的存在，這是美國所不能容忍的。國家利益的實現(xiàn)，除了要有實現(xiàn)利益的意愿以外，還必須要有實施意愿的能力。目前，伊朗在中東地區(qū)有較強的政治影響力，既有政治上的盟友，還有較強的軍事實力。最后，伊朗握有石油武器，可以通過減少石油供應，引起油價波動，或以武力封鎖霍爾木茲海峽的航行自由和石油出口。除宗教信仰、價值觀念和政治制度完全不同以外，伊朗的國家利益與實現(xiàn)國家利益的能力必然會被美國視為其在中東地區(qū)推行霸權政策的障礙。

其次，正如前文分析指出，伊朗核問題是美伊關系的關鍵所在。通常情況下美國對于中東的主要目標集中在以下方面：“限制該地區(qū)的國家或非國家力量危及美國利益的能力；與盟國共同防止任何國家建立地區(qū)霸權；減少地區(qū)沖突，防止恐怖主義勢力的增長；從長遠角度，通過提供援助、加強外交、推動政治和經(jīng)濟發(fā)展等手段，增強這個地區(qū)的持久穩(wěn)定?！保?0］而伊朗是否擁有核武器其實是上述目標的關鍵轉折點。但要伊朗停止其核計劃已不可能，未來美國必須要在承認伊朗是一個核國家的基礎上，學會處理同伊朗的關系；引導伊朗正確和理性地發(fā)展、使用核技術與核能；加強監(jiān)管和控制，防止伊朗成為一個擁有核武器的國家。

伊朗核問題不僅涉及到伊朗、美國與國際核不擴散機制的關系，也涉及到國際原子能機構自身的問題。比如，在現(xiàn)有核不擴散機制下，發(fā)展中國家和發(fā)達國家如何平等地利用核能；國際原子能機構如何增強自身的獨立性與權威性；美國是否應當尊重國際原子能機構對伊朗核問題的處理，使其不受干擾；伊朗是否會選擇與國際原子能機構合作等都會影響到伊朗核問題的解決，進而影響美國與伊朗的關系和美國對伊朗的政策。

最后，美國國內(nèi)因素深刻影響美國對伊朗的政策。在美國，總統(tǒng)、國務院和國家安全部門是美國外交政策的主要制定者。總統(tǒng)個人的意愿和偏好能夠深刻影響美國外交政策的制定。其次，政策的有效制定和實施，也取決于總統(tǒng)、國務院和國家安全部門三者的有效配合。在奧巴馬調整對伊朗政策的初期，從美國副總統(tǒng)拜登、國務院，到軍方高層，如參謀長聯(lián)席會議主席邁克·馬倫等都對新政策是否會讓伊朗轉變態(tài)度抱有相當?shù)囊蓱]，認為當前美國的重點依然是遏制、改造、更迭伊朗的現(xiàn)政權，不曾設想與伊朗建立正常的國家間關系［11］。他們的這些判斷，自然會影響到奧巴馬對伊朗政策的有效實施。此外，美國的外交政策還會受到國會的掣肘，2010年7月，奧巴馬最嚴厲的制裁就是在國會的支持下才能夠通過并批準。

總之，隱藏在美伊關系背后的是美伊兩國深刻的結構性矛盾，只要美國和伊朗之間的不信任繼續(xù)存在下去，只要彼此繼續(xù)維持相互敵視政策，美國與伊朗的關系就難以出現(xiàn)實質性的改善。只有讓伊朗重新回到國際大家庭、在影響中東的更廣泛問題上參與到地區(qū)的討論中來，支持其成為國際組織的成員，才是唯一正確的解決方案。

[1]The President Bush’s State of the Union Address,Office of the Press Secretary,January 29,2002.

[2]Kenneth Katzman,“Iran：U.S.Concerns and Policy Responses,”CRS Report for Congress,RL32048,March 11,2010：41.引自沈鵬.奧巴馬政府對伊朗政策的調整 [J].美國研究，2011（1）.

[3]王京烈.解讀中東：理論構建與實證研究[M].北京：世界圖書出版公司，2011：270-272.

[4]陶文釗.布什政府的中東政策研究[J].美國研究，2008（4）.

[5]http：//news.xinhuanet.com/world/2009-04/09/content_11157515.htm.2012-05-10.

[6]沈鵬.奧巴馬政府對伊朗政策的研究[J].美國研究，2011（1）.

[7]奧巴馬：美或軍事打擊伊核設施的警告非虛張聲勢[EB/OL].新華網(wǎng)，2012-03-03.

[8]趙建明.美國猶太組織與奧巴馬政府對伊朗的政策[J].美國研究，2011（1）.

[9]楊興禮，冀開運.伊朗與美國關系研究[M].北京：時事出版社，2006：221.

[10]Joseph McMillan,“U.S.Interests and Objectives”,in The U-nited States and the Persian Gulf,edited by Richard D.Sokolsky,National Defense University Press,2003.pp.9-27.

[11]李榮.奧巴馬政府中東戰(zhàn)略中的伊朗政策調整[J].阿拉伯世界研究，2009（3）.