伊海燕

食品安全監(jiān)管中第三方力量的培育

伊海燕

指出食品安全的癥結(jié)是食品標(biāo)準(zhǔn)偏低，食品監(jiān)管方式、權(quán)限設(shè)置不合理。此外，食品行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體和消費(fèi)者作為第三種力量作用沒有充分發(fā)揮也是一個(gè)重要的因素。當(dāng)前，政府可以對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)適當(dāng)放權(quán)，對(duì)新聞媒體增加保護(hù)，對(duì)消費(fèi)者增加知情權(quán)方面等對(duì)第三方力量予以培育，共同構(gòu)建食品安全的防線。

食品安全；第三方力量；放權(quán)；保護(hù)

食品安全狀況目前在我國依然表現(xiàn)得令人擔(dān)憂，比如，2010年西安的“五常米”事件，湖南的金浩茶油事件，以及層出不窮的毒韭菜、毒大米、毒饅頭等事件，食品安全問題不斷發(fā)生。這些問題產(chǎn)生的癥結(jié)主要在于我國目前的立法不科學(xué)，食品標(biāo)準(zhǔn)偏低，食品監(jiān)管方式設(shè)置不合理，政府職能交叉。筆者認(rèn)為，第三方力量不能充分發(fā)揮作用也是其中的一個(gè)重要因素。從社會(huì)管理創(chuàng)新的角度看，政府有必要培育食品安全中的第三方力量。

制約食品安全的環(huán)節(jié)主要有三個(gè)方面：第一是生產(chǎn)環(huán)節(jié)。保證食品安全生產(chǎn)的責(zé)任主體是生產(chǎn)者。對(duì)這一環(huán)節(jié)的監(jiān)管或監(jiān)督可以通過嚴(yán)格的立法使生產(chǎn)者不敢在生產(chǎn)過程中摻雜摻假，加入非法添加劑；第二個(gè)環(huán)節(jié)是流通環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)的主體是銷售者，銷售者執(zhí)行嚴(yán)格的進(jìn)貨驗(yàn)收制度將會(huì)大大減少有安全隱患的食品流入市場。當(dāng)然，銷售者在銷售的過程中不當(dāng)保存，或摻雜摻假，以假充真也會(huì)導(dǎo)致食品安全問題的出現(xiàn)。第三個(gè)環(huán)節(jié)是消費(fèi)環(huán)節(jié)，消費(fèi)者如果在購買到假冒偽劣商品時(shí)能夠積極維權(quán)，會(huì)產(chǎn)生倒逼生產(chǎn)者保證商品質(zhì)量的效果。

政府在食品安全生產(chǎn)監(jiān)管中起主導(dǎo)作用，但僅僅依靠政府的力量來監(jiān)督食品安全顯然是不足的。政府要主動(dòng)地培育第三方力量，充分調(diào)動(dòng)第三方力量的積極性，共同保證食品行業(yè)的安全。所謂第三方力量，是相對(duì)于政府和生產(chǎn)者而言的，在食品安全領(lǐng)域主要是指行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體和消費(fèi)者。

一、第三方力量監(jiān)管的可行性分析

（一）食品行業(yè)協(xié)會(huì)

食品行業(yè)協(xié)會(huì)是介于政府、食品生產(chǎn)企業(yè)之間的社會(huì)中介組織，它是一種民間性的行業(yè)自律組織，不屬于政府管理機(jī)構(gòu)系列，國際上稱為非政府機(jī)構(gòu)（又稱NGO），屬非營利性機(jī)構(gòu)。我國大中城市基本上都建立了自己的食品行業(yè)協(xié)會(huì)，例如廣東省食品行業(yè)協(xié)會(huì) 、深圳食品行業(yè)協(xié)會(huì)、廈門市食品行業(yè)協(xié)會(huì)、重慶食品行業(yè)協(xié)會(huì)，等等。

食品行業(yè)協(xié)會(huì)的組成人員是本行業(yè)的相關(guān)經(jīng)營者，例如，廣東省食品行業(yè)協(xié)會(huì)章程第二條規(guī)定：本會(huì)由廣東省行政區(qū)域內(nèi)的食品行業(yè)企業(yè)（含餐飲服務(wù)企業(yè)）及食品機(jī)械、包裝等相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織自愿組成，具有法人資格的非營利性、地方性社會(huì)組織和自律性行業(yè)管理組織［1］。行業(yè)協(xié)會(huì)的成員對(duì)于所在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)食品的生產(chǎn)技術(shù)、材料來源及配方、工藝流程、成本及銷售管理、產(chǎn)品品質(zhì)等方面信息的獲取和掌握更容易，更豐富。這種內(nèi)部人士構(gòu)建的行業(yè)協(xié)會(huì)相較于政府監(jiān)管部門和廣大的消費(fèi)者，更具有專業(yè)性、針對(duì)性和預(yù)見性。

食品行業(yè)協(xié)會(huì)的組織宗旨主要是制定行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則和行規(guī)、行約，建立行業(yè)自律性機(jī)制，規(guī)范行業(yè)的自我管理，提高行業(yè)的整體素質(zhì)，維護(hù)行業(yè)的整體利益，并監(jiān)督會(huì)員執(zhí)行［1］。由于假冒偽劣食品、有毒有害食品不僅會(huì)損害消費(fèi)者的利益，也會(huì)損害老實(shí)本分、合法經(jīng)營者的利益，對(duì)本行業(yè)的長期發(fā)展是有害而無利的，因此，行業(yè)協(xié)會(huì)為了捍衛(wèi)正當(dāng)經(jīng)營者的合法利益，為了本行業(yè)的長期利益，避免整個(gè)行業(yè)聲譽(yù)受損，會(huì)利用自己的專業(yè)優(yōu)勢和團(tuán)體優(yōu)勢，制定行業(yè)規(guī)則來防范和制止假冒偽劣及有毒有害食品，加大違法行為的機(jī)會(huì)成本。專業(yè)性和技術(shù)優(yōu)勢以及和消費(fèi)者的利益相關(guān)度較高，使得食品行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管的權(quán)威性、科學(xué)性、有效性能夠得到切實(shí)的保證，行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管可以發(fā)揮政府監(jiān)管所無法發(fā)揮的作用。這其實(shí)是成本較小的一種監(jiān)督方式。食品安全監(jiān)管與政府各職能部門的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)本著有利于發(fā)揮監(jiān)管效益的原則進(jìn)行分工，互相配合，各展所長，相得益彰。

（二）新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體

新聞媒體主要是指報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體，傳統(tǒng)媒體具有傳播范圍比較大、傳播速度比較快等特點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下，信息的傳播速度更快、傳播范圍更大、傳播方式更加多樣。因此，在當(dāng)今食品安全的形勢下，我們要重視發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)作用?！妒称钒踩ā返诎藯l規(guī)定：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)違反本法的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?！庇纱丝梢?，我國政府對(duì)新聞媒體在食品安全中作用的界定是公益宣傳和輿論監(jiān)督。這是新聞媒體的責(zé)任也是權(quán)力。但由此也可以看出，我國政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督方面重視不夠。事實(shí)上，第一時(shí)間發(fā)布食品安全信息的往往是網(wǎng)絡(luò)。相對(duì)于傳統(tǒng)媒體而言，網(wǎng)絡(luò)的速度快、交互性強(qiáng)，任何人都可以成為網(wǎng)絡(luò)信息的發(fā)布者和參與者，因此其影響更廣。我們要充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的優(yōu)點(diǎn)，把食品安全的信息及時(shí)地通過網(wǎng)絡(luò)或新聞媒體傳播給消費(fèi)者，用正確的食品安全知識(shí)引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)行為。在美國，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布食品安全信息十分普遍，美國聯(lián)邦政府專門設(shè)立了一個(gè)“政府食品安全信息門戶網(wǎng)站”，人們可以通過該網(wǎng)站，鏈接到與食品安全相關(guān)的各個(gè)站點(diǎn)，查找到準(zhǔn)確、權(quán)威并更新及時(shí)的食品安全信息［2］。目前我國民間網(wǎng)站發(fā)布的食品安全信息也不少，但是由于缺少政府或者專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，其真實(shí)性、權(quán)威性受到較大的質(zhì)疑。

（三）保證消費(fèi)者的知情權(quán)

根據(jù)弗里曼的“利益相關(guān)者”理論，食品生產(chǎn)企業(yè)的生存和發(fā)展離不開對(duì)各種利益相關(guān)者要求的積極回應(yīng)。在食品領(lǐng)域里，利益的相關(guān)者不僅包括上級(jí)主管部門、企業(yè)股東、供應(yīng)商等，還包括消費(fèi)者。食品質(zhì)量的好壞最終要通過消費(fèi)者才能體現(xiàn)出來。生產(chǎn)者生產(chǎn)的最終目的是通過消費(fèi)者的購買行為實(shí)現(xiàn)自身的利潤。消費(fèi)者群體是龐大的，通過他們的選擇，那些經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的好產(chǎn)品能夠擁有市場，而那些質(zhì)量不好的食品則被逐出市場。這一市場機(jī)制作用的發(fā)揮，使市場資源得以合理配置。然而在食品安全領(lǐng)域里，還存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱的情況。消費(fèi)者對(duì)商品的了解很多情況下僅限于商品的外觀，在對(duì)商品缺乏充分知情權(quán)的前提下，消費(fèi)者選擇權(quán)的行使是盲目的，有的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象又會(huì)反過來刺激一部分商品生產(chǎn)者投機(jī)取巧、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品。在德國，如果消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)食品在保質(zhì)期間變質(zhì)，發(fā)現(xiàn)食品企業(yè)衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)，或發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)者的食品標(biāo)簽不真實(shí)，都可以向當(dāng)?shù)厥称繁O(jiān)管部門檢舉揭發(fā)。消費(fèi)者在食品安全中的監(jiān)督作用是重大的。在我國目前沒有公益訴訟的法制環(huán)境下，我們應(yīng)多多鼓勵(lì)“王海式”的打假，調(diào)動(dòng)廣大消費(fèi)者和劣質(zhì)食品做斗爭的積極性，進(jìn)一步完善“假一罰十”的懲罰性賠償，增加和落實(shí)對(duì)于消費(fèi)者舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)性辦法。規(guī)定商品生產(chǎn)者提供商品的完整信息，組建政府或行業(yè)組織的官方網(wǎng)站，保證消費(fèi)者能夠充分了解商品的詳細(xì)信息。

二、政府對(duì)第三方力量權(quán)力的釋放

培育第三方力量需要政府權(quán)力的釋放，消除對(duì)第三方力量的懷疑，制定科學(xué)合理的制度，保障第三方監(jiān)管的權(quán)威。

（一）行業(yè)組織協(xié)會(huì)

我國目前實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)第二十四、二十五條規(guī)定：“沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，可以制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門組織制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)參照?qǐng)?zhí)行本法有關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定的規(guī)定，并報(bào)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門備案。企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案，在本企業(yè)內(nèi)部適用?！边@意味著我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，排除行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，突出國家標(biāo)準(zhǔn)，照顧地方標(biāo)準(zhǔn)，保留企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。此體系中，政府規(guī)制在食品安全規(guī)制中起著決定性的作用，行業(yè)組織和企業(yè)的作用或者被排除，或者被大大弱化。食品安全領(lǐng)域信息不對(duì)稱的特征比較明顯，這就導(dǎo)致政府監(jiān)管部門和普通的消費(fèi)者等外部主體往往難以完全充分掌握某一特定行業(yè)領(lǐng)域與特定品種有關(guān)的食品質(zhì)量安全的相關(guān)信息［3］。此時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)性便得以體現(xiàn)。但是在目前情況下，食品行業(yè)協(xié)會(huì)的作用是受限的。例如《食品安全法》第七條對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的職能定位是：食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識(shí)。這種立法規(guī)定，漠視了食品行業(yè)的作用，強(qiáng)化了食品監(jiān)管領(lǐng)域里的行政監(jiān)管色彩。食品行業(yè)協(xié)會(huì)在組織制定食品類相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，組織食品類標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹實(shí)施，參與行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營許可證的資質(zhì)審查工作，參與行業(yè)內(nèi)重大技術(shù)改造技術(shù)創(chuàng)新技術(shù)引進(jìn)和投資與開發(fā)項(xiàng)目的前期論證，開展行業(yè)科技成果、新產(chǎn)品鑒定，推廣優(yōu)秀科技成果，推動(dòng)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面，都需要接受法律法規(guī)的授權(quán)或政府有關(guān)部門的委托。食品行業(yè)協(xié)會(huì)工作的積極性被降低。筆者認(rèn)為，在食品監(jiān)管領(lǐng)域里，政府可以從以下幾個(gè)方面放權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)。

第一，培育真正由企業(yè)自發(fā)形成的組織。這類協(xié)會(huì)組織對(duì)企業(yè)有很強(qiáng)的吸引力，政府要善于發(fā)現(xiàn)并培植他們。要放寬對(duì)協(xié)會(huì)的審批登記制度，施行行業(yè)協(xié)會(huì)備案制度；降低行業(yè)協(xié)會(huì)的成立門檻，制定一個(gè)比較寬松的政策法規(guī)環(huán)境，為行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展提供適宜的環(huán)境。

第二，對(duì)于一些存在必要、已經(jīng)有一定影響的既存“協(xié)會(huì)”給予一定的支持,投入必需的資金或給予優(yōu)惠政策等解決其發(fā)展動(dòng)力不足的問題。

第三，弱化行業(yè)協(xié)會(huì)的行政色彩。行業(yè)協(xié)會(huì)的本質(zhì)屬性是自治性，如果行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏其應(yīng)有的自治性，而只是政府機(jī)關(guān)的附庸，那么它就難以在行業(yè)中樹立自己應(yīng)有的威信，獲得整個(gè)行業(yè)的認(rèn)同，對(duì)食品行業(yè)的監(jiān)管也會(huì)力不從心。

第四，強(qiáng)化食品行業(yè)協(xié)會(huì)的懲罰權(quán)。借鑒《律師法》的規(guī)定，規(guī)定每個(gè)食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加入當(dāng)?shù)氐氖称沸袠I(yè)協(xié)會(huì)，入會(huì)不是自愿而是一種義務(wù)，要自覺接受行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督和管理。整個(gè)食品行業(yè)都納入食品行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，從而避免監(jiān)管的漏洞。

第五，對(duì)于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等的參與權(quán)制度化。改變目前行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)于國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定需要授權(quán)或接受委托的被動(dòng)局面，這種授權(quán)和委托要制度化、規(guī)范化、長期化，使之成為一種制度性的規(guī)定，有利于行業(yè)協(xié)會(huì)增加社會(huì)責(zé)任感，有利于行業(yè)協(xié)會(huì)工作積極性的調(diào)動(dòng)。

（二）新聞媒體網(wǎng)絡(luò)

政府首先要放松對(duì)新聞媒體的審查力度。對(duì)于食品安全中出現(xiàn)的問題，政府要讓新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體敢說，敢于通過調(diào)查還原事情的真相。第二，加大對(duì)新聞媒體工作者的保護(hù)力度。對(duì)媒體工作者的保護(hù)，要從刑法的角度加大保護(hù)。

（三）消費(fèi)者協(xié)會(huì)

要進(jìn)一步探索消費(fèi)者協(xié)會(huì)等進(jìn)行公益訴訟的相關(guān)具體制度。解決消費(fèi)者小額訴訟的困擾，嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)生產(chǎn)者“假一罰十”的懲罰性賠償制度，落實(shí)消費(fèi)者舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,充分調(diào)動(dòng)消費(fèi)者維權(quán)的積極性。

三、第三方監(jiān)管權(quán)威的保證

當(dāng)然，食品行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管容易產(chǎn)生“自遮家丑”的疑慮，新聞媒體的監(jiān)督容易出現(xiàn)“自造新聞”的虛假，消費(fèi)者的監(jiān)督容易落入“無權(quán)監(jiān)督”的尷尬。保證第三方監(jiān)督的權(quán)威性是發(fā)揮第三方監(jiān)管力量的前提。

對(duì)于食品行業(yè)協(xié)會(huì)而言，政府對(duì)其有一種監(jiān)督和引導(dǎo)的職責(zé)。當(dāng)前，政府要盡快為食品行業(yè)建立信息平臺(tái)，與各地工商部門建立定期的溝通機(jī)制，雙方信息暢通。其次，建立一個(gè)獨(dú)立的是檢測平臺(tái)，建立食品檢測中心。工商、食品行業(yè)協(xié)會(huì)和檢測平臺(tái)三者相互關(guān)聯(lián)而又獨(dú)立的運(yùn)作，為社會(huì)提供真實(shí)的食品安全信息。

對(duì)于新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體而言，政府需要強(qiáng)化對(duì)新聞行業(yè)從業(yè)操守紀(jì)律的規(guī)定，在社會(huì)中廣泛宣傳媒體從業(yè)人員的職業(yè)道德，杜絕不公正、不客觀的惡意炒作。

四、結(jié)論

民以食為天,食以安為先。食品安全監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工作，在科學(xué)立法、權(quán)力合理設(shè)置的社會(huì)大環(huán)境下，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，賦權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體和消費(fèi)者等第三方力量，引導(dǎo)其主動(dòng)參與食品安全監(jiān)管，同時(shí)保證其監(jiān)督管理的權(quán)威性，一起為食品安全構(gòu)筑堅(jiān)固的防線。

[1]http://baike.baidu.com/view/6738346.htm

[2]張守文.發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體制的主要模式及對(duì)我國的啟示[J].中國食品學(xué)報(bào)，2008(6).

[3]鄭小偉,王艷林.食品安全監(jiān)管中的第三方力量[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2011(5-6).

R155

A

1673-1999（2012）12-0098-03

伊海燕（1977-），女，河南永城人，碩士，安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院（安徽合肥230059）公共管理系講師。

2012-04-03

安徽省教育廳高等學(xué)校省級(jí)優(yōu)秀青年人才基金（2012SQRW252）。