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        新時(shí)期基層信訪工作的困境及其化解路徑分析

        2012-08-15 00:49:04楊騰飛
        關(guān)鍵詞:信訪工作監(jiān)督群眾

        楊騰飛

        信訪工作是黨委政府聯(lián)系群眾的紐帶,是預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和消除不和諧因素的重要途徑,是展示黨委、政府形象的重要窗口,擔(dān)負(fù)著民意表達(dá)、矛盾疏導(dǎo)、決策參考、群眾監(jiān)督、社會(huì)協(xié)調(diào)等多重任務(wù)[1]。改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就,近年來隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),我國(guó)的人均GDP進(jìn)入了3000美元的關(guān)口,既是黃金發(fā)展期,又是矛盾凸顯期。在這個(gè)重大轉(zhuǎn)型期,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快,城鄉(xiāng)發(fā)展,區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡,導(dǎo)致社會(huì)矛盾增加,熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題很多,這些矛盾和問題沒有得到及時(shí)有效的解決,上訪的人數(shù)和規(guī)模有所增加。這些情況暗示了信訪的一部分原因,還說明了新時(shí)期信訪工作的重要性和緊迫性。

        一、新時(shí)期基層信訪的原因分析

        (一)信訪成本低

        信訪大多牽涉到利益糾紛,成本是比較低的。與其他渠道相比較而信訪往往只需要一封信和少許車旅費(fèi),如果去法院打官司卻要律師費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、訴訟費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用,少則幾百元,多者上千元乃至上萬元。昂貴的訴訟費(fèi)用是普通基層百姓承擔(dān)不起的。兩位老人就是因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難,沒有尋求法律手段,從而使得應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)解決的案件也只有通過信訪的途徑來解決。群眾普遍的文化水平不高,司法程序的復(fù)雜和嚴(yán)謹(jǐn),對(duì)他們而言無異于又多設(shè)一道障礙[2]。農(nóng)村居民特別是年齡大的老人,本身文化水平不高,司法程序不是很了解,在我國(guó)目前的體制下,司法解決的公平和效率是飽受質(zhì)疑的。而且他們的“清官”情節(jié)嚴(yán)重,寄希望于信訪在領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下得到解決,比較其他方式這樣只需幾個(gè)人來街道辦向領(lǐng)導(dǎo)反映,方便快捷、花費(fèi)少、程序簡(jiǎn)單。

        (二)基層監(jiān)督體制不完善

        我們的基層自治單位的監(jiān)督人員不能有效行使自己的權(quán)力,恰恰相反,在一定程度上這個(gè)監(jiān)督權(quán)力還被“剝奪”,而且他們自己的權(quán)利還受到非法侵害,監(jiān)督的權(quán)力不到位,形同虛設(shè),監(jiān)督員自身權(quán)益還得不到保障。其次我們的監(jiān)督員不潔身自好,把集體存款當(dāng)作自家的一樣去所謂的為夫“看病”。在基層信訪調(diào)查中,某社的保管員貪污本社集體存款1萬元,在本社的社員發(fā)現(xiàn)之后辯稱是為生急病的丈夫墊做醫(yī)療費(fèi),是挪用不算是貪污,并表示退還此項(xiàng)存款及一年的利息,她要求集體支付她近幾年來為本社保管錢的相關(guān)報(bào)酬,為此社員、集體和她發(fā)生糾紛,最后村里群眾選了幾個(gè)代表來到政府要求處理此事。這說明監(jiān)督人員自身的素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高,監(jiān)督形成虛設(shè),更確切的講是沒有發(fā)現(xiàn)有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在,其他也大抵如此,所以必須完善基層監(jiān)督體制,使監(jiān)督人員也處于被監(jiān)督狀態(tài),權(quán)利的相互制衡更利于監(jiān)督。最后還要保護(hù)監(jiān)督員的正當(dāng)合法權(quán)益和權(quán)力,提高監(jiān)督人員自身的素質(zhì)和水平,讓監(jiān)督在陽光下運(yùn)行。

        (三)基層信息反饋渠道不夠暢通

        基層沒有建立信訪的防范和聯(lián)動(dòng)機(jī)制,沒有配備專職信訪干部,縱向到底,橫向到邊的工作網(wǎng)沒有形成,信訪信息系統(tǒng)沒有建立起來。各地基本上是被動(dòng)坐等接訪,沒有主動(dòng)下訪。專門的部門和信訪電話也是無從談起,民意表達(dá)渠道沒有建立起來。筆者遇到一個(gè)老婆婆在泥水中爬行抗議對(duì)自己房屋的拆遷,理由是補(bǔ)償金額不符合國(guó)家及本市的標(biāo)準(zhǔn),有關(guān)部門不受理她的問題,只好采用這樣極端的方式抗議。這雖然為個(gè)案,但是在基層是非常有典型性和代表性的,類似事件發(fā)生后群眾沒有渠道去申訴。2010年6月9日大渝網(wǎng)報(bào)道的一件事更是發(fā)人深?。汉币晦r(nóng)民自制“土炮”抗議強(qiáng)制拆遷,據(jù)稱該農(nóng)民多次就賠償標(biāo)準(zhǔn)不符合湖北省武漢市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議,A公司就強(qiáng)制進(jìn)行機(jī)器開路,糾集一批人員強(qiáng)制執(zhí)行拆遷,該農(nóng)民多次去向有關(guān)部門和單位反映情況,但是沒有得到回應(yīng)。此后的一個(gè)時(shí)期內(nèi),該公司多次動(dòng)用人力和機(jī)器進(jìn)行暴力拆遷,這個(gè)農(nóng)民迫不得已進(jìn)行自衛(wèi)行動(dòng),有一次因準(zhǔn)備不當(dāng)遭到毆打。說明信息反饋渠道不夠暢通,人民群眾的利益受到非法侵害時(shí)得不到有效的保護(hù),沒有良好的渠道進(jìn)行伸張正義。在一個(gè)法治和人人平等的社會(huì)很多看似可行的方式都關(guān)上大門,沒有信息反饋渠道可供選擇。

        (四)個(gè)別信訪的成功夸大信訪的效率

        現(xiàn)實(shí)生活中群眾的利益經(jīng)常得不到有效保護(hù),上訪作為權(quán)利救濟(jì)的一種方式往往能夠引起上級(jí)的重視很快得到解決。所以有的人上訪成功致使某些群眾形成一種喜歡上訪的情結(jié),上訪甚至演變成為我國(guó)一種獨(dú)特的政治文化。在當(dāng)前的信訪當(dāng)事人中,普遍存在著“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”“會(huì)哭的孩子多吃奶”的這樣一種心態(tài),于是集體信訪不斷增多[3]。這些筆者在單位調(diào)查期間確實(shí)得到了驗(yàn)證,有的人在拆遷和征地中夸大自己損失,去上訪,就比沒有上訪的多不少補(bǔ)償金額。由于經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),慢慢的信訪的作用被夸大,人數(shù)和規(guī)模增加。

        二、新時(shí)期基層解決信訪的困境分析

        (一)信訪部門無決策權(quán)限

        信訪機(jī)構(gòu)只是一個(gè)起中介或橋梁作用的機(jī)構(gòu),沒有解決問題的權(quán)力。成千上萬的上訪案件也僅僅是在信訪部門登記一下而已,信訪部門卻無力解決,只能轉(zhuǎn)送、告知、交辦、上報(bào)信訪事件,至于辦理的結(jié)果如何,信訪部門無權(quán)給予信訪案件以處理性的意見和建議,因?yàn)樗麄儧]有獨(dú)立處理問題的權(quán)限。2005年1月5日國(guó)務(wù)院通過了新修訂的 《信訪條例》,5月1日開始施行。對(duì)照新舊信訪條例我們?nèi)匀徊磺宄旁L工作機(jī)構(gòu)的任務(wù)到底是什么,看起來什么都能管,但實(shí)際上什么都管不了,根本沒有必要的決策權(quán)限?!缎旁L條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的六項(xiàng)職責(zé),但對(duì)于何種問題必須通過信訪解決并沒有明確[4]。同時(shí)現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)較為龐雜和分散,歸口不一,處理協(xié)調(diào)案件能力十分有限,缺乏強(qiáng)制約束力。我國(guó)憲法規(guī)定受理信訪是所有國(guó)家機(jī)關(guān)包括各級(jí)人大及其常委會(huì),人民政府,人民法院和人民檢察院的義務(wù),但是《信訪條例》所指的信訪僅限于行政機(jī)關(guān),這造成了各部門又有自己的信訪機(jī)構(gòu),沒有隸屬關(guān)系,主導(dǎo)部門也難以發(fā)揮應(yīng)有的效用[5]。而在我國(guó)的現(xiàn)行體制下直接找行政領(lǐng)導(dǎo)引起他們的重視,這樣才是信訪人員的最終目的所在。

        (二)信訪人員法制觀念淡漠

        有的案件已經(jīng)過了法律的溯及期限,但是他要求補(bǔ)償,這不是基層能夠解決的,需要國(guó)家修訂法律時(shí)進(jìn)行考慮。有的社保問題不符合地方的條件,要求過高,地方政府當(dāng)然無權(quán)解決,這樣產(chǎn)生矛盾,有的老人就上訪要求政府解決。長(zhǎng)時(shí)間缺少法制的傳統(tǒng)在今天造成社會(huì)的人情親情觀念深厚,百姓心目中“清官情結(jié)”有些濃厚,很多人渴望出現(xiàn)一位清官來為民請(qǐng)命,為民做主,法制并沒有深入人心。符合事理的不一定合法,造成信訪解決的難度,給工作人員帶來相當(dāng)大的壓力。

        (三)信訪部門職能不清

        經(jīng)過分析筆者認(rèn)為信訪案件的過程是:人民群眾上訪→信訪處或領(lǐng)導(dǎo)接待→分到相關(guān)部門→部門提交解決方案或處理結(jié)果。信訪的第一個(gè)環(huán)節(jié)就是人民群眾由于利益糾紛來到當(dāng)?shù)卣M(jìn)行上訪,這個(gè)環(huán)節(jié)比較容易理解,在第二個(gè)環(huán)節(jié)中問題就出現(xiàn)了。在單位的調(diào)查期間筆者得到這樣一個(gè)信息,信訪辦一個(gè)月的時(shí)間里很少遇到信訪案件,原來信訪人員的第一選擇往往是本地的行政領(lǐng)導(dǎo),還有的會(huì)去人大,紀(jì)委等部門上訪。那么接待之后是如何解決的呢?信訪部門沒有解決問題的權(quán)力,只是擔(dān)任一個(gè)“記錄員”的角色,之后還是向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)和請(qǐng)示如何處理,一般信訪案件會(huì)牽涉到幾個(gè)部門的協(xié)調(diào),所以領(lǐng)導(dǎo)看過之后會(huì)批示聯(lián)合或協(xié)調(diào)解決,會(huì)有一個(gè)主導(dǎo)的部門。黨委,人大,政府和信訪辦都有信訪機(jī)構(gòu)或相關(guān)人員,雖然增加了民眾表達(dá)意見的渠道,但是也造成了職責(zé)交叉,互相推諉,遇到“敏感問題”和“老大難問題”時(shí),信訪辦成了名副其實(shí)的“信轉(zhuǎn)辦”,各種問題和矛盾得不到有效解決。

        三、對(duì)基層信訪工作的建議

        (一)加快法治進(jìn)程,制定《信訪法》

        很多信訪問題與公權(quán)力過大,人民利益得不到有效保障有關(guān)。制度層面,應(yīng)該確定信訪的功能,重構(gòu)信訪機(jī)構(gòu)職能,完善司法救濟(jì)系統(tǒng),建立多元化的社會(huì)糾紛調(diào)解和處理體系。隨著自身利益的保障,解決問題方法的增多,人民群眾會(huì)選擇合適的解決問題的途徑,而不是局限于信訪這個(gè)路徑,可以減少基層信訪量,促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。白宮為此專門設(shè)有信訪辦公室,處理來信和接待來訪。日本從1953年起建立了“行政交談制度”,接受公民來訪和處理公民來信,了解和研究國(guó)民的情緒、意見和要求,幫助解決國(guó)民提出的各類問題[6]。學(xué)者李俊認(rèn)為歐洲的監(jiān)察員制度地位顯著,職責(zé)明晰[7],應(yīng)該是我們學(xué)習(xí)的榜樣。

        (二)加大基層普法宣傳

        我們這里有很多上訪事件不符合相關(guān)法律規(guī)定,比如城市邊沿拆遷過程中,居民可以選擇房屋補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償,但是有的人簽訂協(xié)議一年以后反悔了,就上訪要求增加補(bǔ)償錢數(shù),還有的是社保問題不符合相關(guān)政策而得不到希望的結(jié)果。所以筆者認(rèn)為我們應(yīng)該抓好基層普法工作,面向農(nóng)村開展多種形式的法制宣傳活動(dòng),解決各種因廣大群眾法律知識(shí)缺乏,法制觀念淡薄而造成的矛盾和問題。變被動(dòng)為主動(dòng),定期舉辦信訪干部培訓(xùn)班,加強(qiáng)政策學(xué)習(xí),不斷增強(qiáng)信訪干部的“思民、信民、愛民”觀念和全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)。

        (三)發(fā)展經(jīng)濟(jì)切實(shí)為人民群眾帶來實(shí)惠

        科學(xué)發(fā)展是穩(wěn)定之源,改善民生是穩(wěn)定之本。經(jīng)濟(jì)問題是基礎(chǔ),是一切問題產(chǎn)生的根源,把經(jīng)濟(jì)問題解決,其他的問題一般也會(huì)得到相應(yīng)的解決。當(dāng)前我國(guó)很多信訪問題的產(chǎn)生都或多或少與經(jīng)濟(jì)有關(guān)。近些年的“釘子戶”事件,就是對(duì)群眾補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿意。各級(jí)政府又有自己的標(biāo)準(zhǔn),真正到了拆遷戶手中的數(shù)額已經(jīng)被無形中消減了,普通百姓肯定會(huì)不滿,采取信訪的方式,解決不好的話會(huì)有極端案件的發(fā)生。所以我們的政府必須兼顧人民的利益,讓人民群眾普遍享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。使問題在萌芽狀態(tài)不能成長(zhǎng)起來,從本源上遏制信訪問題的發(fā)生。收入增加,人們安居樂業(yè),就有了保穩(wěn)定、促和諧的能力和基礎(chǔ)[8]。

        (四)公開處理結(jié)果,接受人民群眾的監(jiān)督

        切實(shí)做到“為民所用,情為民所系,利為民所謀”,在兼顧各方利益的前提下,照顧弱勢(shì)群體的利益,多向他們傾斜一點(diǎn),設(shè)身處地為人民群眾著想。把信訪案件的解決結(jié)果公示出來,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,提高群眾對(duì)政府的滿意度和信任度,把問題解決在過程中。把“三個(gè)假如”貫穿到信訪工作中去:假如信訪群眾是選舉人,假如信訪群眾是我們的親屬,假如信訪群眾的困難是我們的困難,我們會(huì)怎么辦[4]?牢記群眾利益無小事,維護(hù)公平正義,帶著深厚的感情認(rèn)真處理人民群眾的信訪工作,不推不拖,把不能解決的問題要說明情況,盡可能做到信訪人員滿意,讓他們抱希望而來,懷希望而歸。

        (五)提高或整合信訪部門的權(quán)力

        建立直接有行政領(lǐng)導(dǎo)下屬或又高于其他部門的權(quán)力,只有這樣才能更好解決信訪問題。2004年5月至10月,于建嶸和他的六人課題組一起對(duì)中國(guó)的信訪制度進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查研究,這一調(diào)查是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最大規(guī)模的針對(duì)上訪人群的調(diào)查,結(jié)果顯示,公民通過上訪解決問題的比率只有千分之二[9]。這其實(shí)說明了信訪問題解決較少與信訪部門權(quán)力不足有很大關(guān)系,其他部門往往由于上面提到的各種原因解決的效果不理想,信訪部門去解決肯定會(huì)更好更有效率。由于目前信訪部門沒有相應(yīng)的權(quán)力,造成解決問題的難度。筆者認(rèn)為,我們可以把信訪部門獨(dú)立起來,成為人大下的一個(gè)職能部門。人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān),同時(shí)又是一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān),領(lǐng)導(dǎo)信訪部門以后可以更好的開展工作,不受其他部門的干擾,提高信訪案件的執(zhí)行力,減少推諉和扯皮。

        (六)提高信訪干部的素質(zhì)

        信訪工作者首先要提升心理素質(zhì),既要講“理”,又要講“情”把人民群眾的事情當(dāng)成自己的家人和朋友的事情,始終給予關(guān)心和關(guān)注,遇到信訪案件設(shè)身處地進(jìn)行心理互換,努力幫助人民群眾處理較為急迫的問題。最后外在表現(xiàn)要熱情開朗,平易近人,做事充滿激情,始終保持樂觀情緒,還要及時(shí)調(diào)節(jié)自己心態(tài),盡力擺脫煩躁、焦慮、悲憤等不良狀態(tài),避免把不良的情緒帶到工作中來。

        [1]孟新軍.發(fā)揮信訪工作在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2006(23).

        [2]康璐.基層信訪——和諧社會(huì)的“晴雨表”和“減壓閥”[J].世紀(jì)橋,2009(1).

        [3]謝雪.基層信訪工作的困境及其成因分析[J].焦作師范高等??茖W(xué)校學(xué)報(bào),2010(3).

        [4]李俊.從公民權(quán)利救濟(jì)角度看我國(guó)信訪制度改革[J].求索,2007(6).

        [5]梁超.制度性缺陷:現(xiàn)階段我國(guó)信訪的突出問題[J].中國(guó)黨政論壇,2009(11).

        [6]黃智勇等.信訪——發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要渠道[J].探索與爭(zhēng)鳴,1998(5).

        [7]李俊.歐洲監(jiān)察專員制度對(duì)我國(guó)信訪制度改革的啟示[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(6).

        [8]霍高原.標(biāo)本兼治促穩(wěn)定[J].求是,2010(2).

        [9]陳兆森.大力解決信訪突出問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2007(6).

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