吳小建

（安徽廣播電視大學文法部，安徽合肥，230022）

多中心治理：城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給均衡的新范式

吳小建

（安徽廣播電視大學文法部，安徽合肥，230022）

城市社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給是構建和諧社區(qū)的基本條件，傳統(tǒng)由政府提供社區(qū)公共產(chǎn)品的單中心治理模式已不能滿足社區(qū)居民多樣化的需求偏好，基于多中心治理理論，提出了通過變革政府職能、創(chuàng)建居民的利益表達機制、形成多中心治理的協(xié)調機制和引導社區(qū)居民參與社區(qū)治理等措施，規(guī)避供給不足或供給過度，構建一條城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給均衡的路徑。

城市社區(qū)；公共產(chǎn)品供給；多中心治理；支撐條件

伴隨著我國城市化進程的加快、城市社會結構和城市基層行政管理體制的變遷，城市社區(qū)已成為城市發(fā)展的基本單元，社區(qū)中各種矛盾和利益相互交織，社區(qū)已成為承載著社會變革帶來的巨大壓力的一個場域，社區(qū)的健康發(fā)展是建設和諧城市的基礎，社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給對提高城市品味和創(chuàng)造穩(wěn)定和舒適的社區(qū)居住環(huán)境具有重要的作用。城市社區(qū)公共產(chǎn)品涵蓋了社區(qū)公共設施、社區(qū)教育、社區(qū)服務、社會治安、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)環(huán)境等等，具有多樣性與復雜性的特征，客觀要求不同主體參與不同類型的公共產(chǎn)品供給和治理活動。傳統(tǒng)自上而下完全以政府為主導的單邊公共產(chǎn)品供給體系使各主體的參與策略受政府偏好的約束，導致城市社區(qū)公共產(chǎn)品治理效率不足。因此，需要建立以社區(qū)居民的需求為導向、自上而下和自下而上相結合的公共產(chǎn)品供給的決策體系，形成有利于多中心治理的城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給與治理的利益關系結構，“社區(qū)居民、企業(yè)及其他組織與基層政府、上級政府共同建立起分工協(xié)調的多中心治理機制，從而提高城市社區(qū)公共產(chǎn)品的治理效率成為城市社區(qū)治理中的關鍵所在”［1］。因此，以多中心治理理論為引領，形成多形式、多樣化的城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給路徑，滿足社區(qū)居民多重的消費偏好，具有重要意義。

一、邁向多中心治理：城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給的理論邏輯

多中心治理是指在公共事務治理中，有多個權力中心共同行動提供公共產(chǎn)品和公共服務。奧斯特羅姆將“多中心治理”定義為：“把有局限的但獨立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權分給無數(shù)的管轄單位。所有的公共當局具有有限但獨立的官方的地位，沒有任何個人和群體作為最終的和全能的權力凌駕于法律之上?！保?］波蘭尼在《自由的邏輯》一書中將組織社會任務區(qū)分為兩種秩序，第一種是一元的秩序，這種秩序的施行依賴權威進行控制，在這種秩序中存在上下級關系；第二種秩序是多中心的秩序，“在這種秩序中，許多行為單位既相互獨立，自由地追求自己的利益，但又能相互調適，受特定規(guī)則的制約，并在社會的一般規(guī)則體系中找到各自的定位以實現(xiàn)相互關系的整合”。［3］現(xiàn)代公共事務的治理是一個“國家、社會、市場”上下互動的管理過程，而非僅僅運用政府的政治權威對社會公共事務實行單一向度的管理，就多中心城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給機制與單中心城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給機制來看，單中心就意味著只有政府一個主體提供社區(qū)公共產(chǎn)品，多中心則意味著在公共產(chǎn)品的供給中存在著包括政府、各種非營利組織（NGO）、各種市場主體及個人在內的多個供給主體，這些主體在規(guī)則、制度的約束下，以多種形式共同行使權力?！岸嘀行闹卫眢w制為公共產(chǎn)品提出了不同于官僚行政理論的供給邏輯，主張公共產(chǎn)品的供給是一個多元主體的合作、協(xié)同過程，改變了政府作為單一公共服務的供給主體的模式，構建起了政府、市場和社會三維框架下的多中心供給模式”。［4］這也構成了城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給中多中心治理的邏輯起點。

二、多元化：城市社區(qū)公共產(chǎn)品供求均衡的路徑

多中心的治理模式消解了傳統(tǒng)科層制的縱向權力鏈條，打破了壓力型行政體制得以存在的基礎，城市社區(qū)治理的主體真正獲得了城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給的主動權，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“上下結合”的轉變。最大限度地避免社區(qū)公共產(chǎn)品供給不足和供給過度的問題。居民在本社區(qū)內的公共產(chǎn)品供給中贏得了“話語權”，通過實行多元的供給主體和多樣化的供給機制，可以有效保證社區(qū)公共產(chǎn)品供給中公共選擇機制的形成和完善。

（一）社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體的多元化

依據(jù)城市社區(qū)公共產(chǎn)品的層次和特性，構建政府、私人部門、社區(qū)合作和第三部門四位一體的城市社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主體結構。首先是政府供給主體，多中心供給的建立，并不意味著政府在社區(qū)公共產(chǎn)品供給領域的退出和責任的讓渡，更不意味政府放棄承擔社區(qū)公共產(chǎn)品供給的法定職責。而是盡可能地從繁雜、具體的公共事物中解脫出來，也就是除了扮演社區(qū)公共產(chǎn)品提供者和生產(chǎn)者的角色外，也應是引導者、組織者、監(jiān)督者、保護者。在公共物品供給的形式方面，可以采用市場化的手段，如招標拍賣、審批、合同承包、代理等供給形式來提高公共產(chǎn)品供給的效率和質量。

其次，是市場上的私人部門供給主體，主要是指私人根據(jù)市場化的原則，運用市場機制自愿提供公共產(chǎn)品的情形，這種供給模式是市場供給的典型形式。政府應制定一些鼓勵企業(yè)或私人出資參與公共產(chǎn)品供給的政策，吸引私人或企業(yè)投資參與社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，提高他們對社區(qū)公共產(chǎn)品供給的積極性。

同時，社區(qū)合作提供公共產(chǎn)品也是不錯的選擇，這種模式也可以稱為俱樂部供給模式，社區(qū)可以是一個組織，對社區(qū)內部的部分公共產(chǎn)品，如社區(qū)游泳館、社區(qū)圖書館、社區(qū)活動中心等準公共產(chǎn)品，可以按照平等的原則向社區(qū)內成員收取費用，所收的費用用于社區(qū)內公共產(chǎn)品或勞務的供給。這些產(chǎn)品和勞務是社區(qū)內的公共產(chǎn)品，社區(qū)內的成員既是消費者，又是投資者，這種供給方式起到資金聚集效應，滿足社區(qū)居民對公共產(chǎn)品的要求，這一制度安排，“不僅可以將融資的收益與風險較好地結合起來，克服了外部性，也降低了交易費用”［5］。

最后，第三部門供給主體，第三部門通過社會捐贈、自愿服務和社會援助等多種供給形式，對多樣、快速變化的社區(qū)需求做出及時的反應，從而滿足有特殊需求的人群，能夠提供政府和市場都無法有效提供的社區(qū)公共產(chǎn)品。在社區(qū)公共產(chǎn)品供給的分擔上，政府與其他供給主體的關系是在合理分工基礎上的伙伴式的合作關系，共同分擔社會公共事務，在多主體合作的基礎上實現(xiàn)有效的公共產(chǎn)品供給。

（二）社區(qū)公共產(chǎn)品供給機制的多元化

政府的行政機制主要提供社區(qū)的純公共產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品是一種具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，只有采用行政機制無償供給，才能使該社區(qū)內全體居民無償消費。政府機制需為社區(qū)公共產(chǎn)品的供給提供良好的外部環(huán)境，對市場競爭機制和第三部門自治機制對社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給應起到監(jiān)督、引導與調控的作用。

市場的競爭機制是多中心治理秩序下公共產(chǎn)品供給的必然要求，通過引入社區(qū)公共產(chǎn)品供給的市場機制，有利于節(jié)省開支，降低成本，提高效率，有利于轉變政府職能和精簡政府機構，“競爭最明顯的好處是提高效率，即投入少產(chǎn)出多”。允許公共部門之間、私人部門之間以及公共部門與私人部門之間展開競爭，從而構建起政府、私營部門和第三部門相互合作的社區(qū)公共產(chǎn)品供給體系，以改善公共服務供給的績效和質量，滿足社區(qū)居民的多樣化需求。

最后，第三部門的自治機制可以作為政府與市場的有益補充，個人志愿供給以及大量的企事業(yè)單位、社會團體的自愿供給等是社區(qū)公共產(chǎn)品的志愿供給的基本形式，多中心治理設計的關鍵因素是“自發(fā)性”，“自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質，基于自主治理和自發(fā)性的第三部門有利于公民參與意愿的表達和參與途徑的實現(xiàn)，由第三部門的自治機制來提供公共服務，也是出于對‘政府失靈’和‘市場失靈’的回應”［4］。自治機制的靈活性和適應性和更好地貼近社區(qū)居民的需求偏好，是社區(qū)公共產(chǎn)品供給中實現(xiàn)公平與效率相結合的良好契機。多元主體供給多樣化的社區(qū)公共產(chǎn)品，復合運用多種供給機制勢在必行，多種供給機制的架構其實規(guī)設了公共產(chǎn)品供給中的三方相互有所分工同時又各相互協(xié)調的伙伴關系，力求通過多種機制中的多種供給方式、通過多元主體的積極參與和協(xié)同合作，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的高效率和高質量。

與多元供給主體和多元競爭機制相適應的社區(qū)公共產(chǎn)品供給中籌資模式的多元化，政府在一些純公共產(chǎn)品如：基礎設施、義務教育、開設公共市場和一些法律法規(guī)規(guī)章制度性建設中，利用公共財政資金購買公共產(chǎn)品提供給社區(qū)以及社區(qū)居民；完全按照市場原則提供社區(qū)公共產(chǎn)品的市場供給主體資金主要根據(jù)市場化的原則進行籌集；俱樂部產(chǎn)品由俱樂部成員實現(xiàn)資金公擔，利益共享。而對于遵循自愿原則的第三部門供給主體，一般被理解為慈善行為，但各級政府可以提供補貼、獎勵、直接委托或各種優(yōu)惠政策等多種方式，引導、支持、鼓勵、吸引第三部門對社區(qū)公共產(chǎn)品的供給。

三、城市社區(qū)公共產(chǎn)品多中心治理的支撐條件

城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體多元化和多重供給機制的引入有利于滿足作為消費者的社區(qū)居民對公共產(chǎn)品的多樣化需求，“大大擴展了社區(qū)居民公共產(chǎn)品消費的選擇集合，賦予社區(qū)居民極大的自由，張揚了居民作為公共產(chǎn)品消費者應有的權利”［6］。但如何在社區(qū)公共產(chǎn)品中實現(xiàn)多中心治理，需要一定的支撐條件。

（一）以多中心體制為導向，構建服務型政府

多中心體制意味著供給途徑與供給主體的多元化，政府要從過去“大包大攬”的模式中走出，政府的職能由“劃槳”向“掌舵”轉變。政府要處理好政府之間，政府與市場、與第三部門和社區(qū)等供給主體的關系，提供足夠完善的公共服務，特別是公平規(guī)則的制定及執(zhí)行。在多中心供給體制之下，容易出現(xiàn)分工不明確、責任混淆等情況，在公共產(chǎn)品供給過程中也是社會多方力量博弈的過程，在博弈的過程中，必然會出現(xiàn)利益糾紛甚至爭奪。因此，在公共決策上，政府必須不斷完善決策程序，真正體現(xiàn)和維護社區(qū)居民的利益，促進公共利益的最大化。一旦出現(xiàn)利益糾紛，政府要擔當公正的裁判者的角色，維護基本的社會公正。同時，需要通過建立合理、全面、客觀、科學的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制，杜絕社區(qū)公共產(chǎn)品供給中的“政績現(xiàn)象”，強化政府公共服務職能，構建公共服務型政府。

（二）創(chuàng)建居民利益表達機制，拓寬社區(qū)居民對公共產(chǎn)品偏好的顯示機制

利益主體多元化以及社區(qū)分化會加劇利益需求表達問題。積極推進社區(qū)基層民主建設，改革和完善社區(qū)公共產(chǎn)品供給的決策機制，建立社區(qū)居民需求的表達機制，使多數(shù)居民的需求偏好得以表達，是改善城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給與治理的必然途徑。一方面各級人大、政協(xié)組織作為我國公民利益表達機構，必須與社區(qū)等基層組織緊密銜接，另一方面創(chuàng)建社情民意收集反饋機制（如居民論壇、社區(qū)對話、市長熱線、網(wǎng)上調查等）和制度化的表達機制（如聽證會制度、重大事務公開制度、選舉競爭機制），由全體社區(qū)居民或社區(qū)居民代表對本社區(qū)的公共事務進行公共協(xié)商、表決，保障社區(qū)居民在本社區(qū)公共產(chǎn)品供給中的“話語權”，通過制度化的途徑，反映與實現(xiàn)廣大社區(qū)居民的需求偏好。

（三）形成城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給的多中心治理的協(xié)調機制

多中心治理機制需要平等的社會各相關行為主體，在有效溝通、博弈、協(xié)調的基礎下，精誠合作，形成有效的社會整合，實現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化，不同的治理主體選擇不同類型和不同特點的公共產(chǎn)品，以提高治理效率。政府之外的其它市場組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民，參與社區(qū)公共事務的管理和社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，各治理主體多元互動，形成網(wǎng)絡化治理結構。在這個多中心治理的協(xié)調機制中，社區(qū)居民對公共產(chǎn)品需求表達明確，決策機制是自下而上的，能充分反映社區(qū)居民的需求信息，對于每種類型的公共產(chǎn)品都有比較清晰的供給主體和主要決策人，多中心治理的各參與人可以在一個主要決策者的協(xié)調下，以最有利方式參與到不同類型的公共產(chǎn)品治理之中，取得單邊治理無法達到的治理效率。［1］

（四）引導社區(qū)居民參與社區(qū)治理，提升社區(qū)自治水平

“參與”與“治理”具有內在邏輯上的統(tǒng)一性。多中心治理倡導社區(qū)居民廣泛參與，突出參與具有雙向政務信息的傳輸與溝通、社區(qū)公共產(chǎn)品和服務的直接投入、公共政策制定與執(zhí)行的影響這三項功能。城市社區(qū)的和諧發(fā)展需要社區(qū)主體的積極參與，作為社區(qū)成員的政府機構、企業(yè)、非營利組織以及社區(qū)居民，都可以從不同層面參與社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，彼此互為條件、相互依存。而社區(qū)自治是社區(qū)參與的高級形態(tài)，“是在民主協(xié)商、民主決策、民主管理等自治理念的引導下，通過協(xié)調、動員社區(qū)內的各種組織和人員，平衡多種利益關系而實現(xiàn)的社區(qū)公共事務多元化管理”［7］，通過市場而非完全依靠計劃或政府的方式優(yōu)化社區(qū)內資源配置，提高社區(qū)管理的效益與效率。要改變目前社區(qū)公共產(chǎn)品供給中居民參與的意愿強，但參與主體不平衡，參與率低，參與方式被動多、主動少以及參與機制運行嚴重的行政化現(xiàn)象，需要重新界定政府權力的邊界，積極培育、引導和規(guī)范社區(qū)成員參與社區(qū)建設的公民意識和行為，完善社區(qū)自治的制度系統(tǒng)，逐步將社區(qū)公共產(chǎn)品供給的主導權交還給社區(qū)成員，實現(xiàn)社區(qū)成員在社區(qū)建設中由“順民”角色向“公民”角色轉變。

滿足居民的具體需求應該是社區(qū)公共產(chǎn)品供給的出發(fā)點與落腳點，多中心治理范式為城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新提供了新的路徑選擇，變革了社區(qū)公共產(chǎn)品供給的決策模式、供給主體結構等。要使社區(qū)公共產(chǎn)品的供給與需求相匹配，規(guī)避供給不足或供給過度，實現(xiàn)社會資源配置的帕累托最優(yōu)，政府更多應該是游戲規(guī)則的制定者、監(jiān)督者，而生產(chǎn)單位可以是政府自身，也可以是政府以外的其他組織、私人部門或者個人。

［1］ 崔浩.浙江農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與治理研究［M］.北京：光明日報出版社，2007：189-190.

［2］ 奧斯特羅姆.制度激勵和可持續(xù)發(fā)展［M］.上海三聯(lián)書店，2002：240-250.

［3］ 邁克爾·波蘭尼.自由的邏輯［M］.長春：吉林人民出版社，2002：167-169.

［4］ 程宇.多中心治理：一種公共服務的供求均衡范式［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2006：341.

［5］ 胡祥.城市社區(qū)治理的熱點問題研究［M］.武漢：中國地質大學出版社，2009：242.

［6］ 于水.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新［J］.南京農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2007（2）.

［7］ 王穎.論社區(qū)自治建設［J］.北京社會科學，2003（2）.

D035

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安徽省2010年度省級教學研究項目（20101999）

吳小建（1974-），男，碩士研究生，講師，研究方向為公共政策。