吳曉軍，王志強(qiáng)

（1.西北工業(yè)大學(xué)，陜西西安，710129；2.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院，陜西西安，710061）

治理視域下政府績(jī)效管理中的公眾參與

吳曉軍1，王志強(qiáng)2

（1.西北工業(yè)大學(xué)，陜西西安，710129；2.西安財(cái)經(jīng)學(xué)院，陜西西安，710061）

政府績(jī)效管理中的公眾參與具有保證政府行為公共性、增強(qiáng)政府行為回應(yīng)性和提高公眾參與能力的價(jià)值作用。但因還存在著“官本位”思想觀念、評(píng)估主體的局限性、缺乏有效制度設(shè)計(jì)以及參與的積極性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因此必須通過(guò)轉(zhuǎn)變績(jī)效管理理念、創(chuàng)新公眾參與制度、提高公眾參與意識(shí)等，進(jìn)一步提高公眾參與的能力，完善政府績(jī)效評(píng)估體系，強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)督，進(jìn)而充分發(fā)揮公眾參與政府績(jī)效管理的作用。

政府；績(jī)效管理；公眾參與；對(duì)策建議

治理理論強(qiáng)調(diào)以政府與公民合作的方式共同實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，包括社會(huì)各階層在內(nèi)的多元主體共同參與公共事務(wù)，政府不再是公共決策的中心掌舵者。作為政府績(jī)效管理的一種理念，公眾參與政府績(jī)效管理不僅要參與績(jī)效評(píng)估，而是對(duì)整個(gè)績(jī)效管理過(guò)程的參與和影響，涉及到“對(duì)市施政目標(biāo)的討論，對(duì)評(píng)估體系的建議、對(duì)具體行政主體的評(píng)估、對(duì)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用的監(jiān)督”等整個(gè)政府績(jī)效管理的全過(guò)程［1］。

一、政府績(jī)效管理中公眾參與的價(jià)值

按照治理理論所昭示的更深層次的意義，通過(guò)治理實(shí)踐的參與，公民獲得了傳統(tǒng)政府管理中所不具備的積極主體資格，獲得更多、更好、更有深度的參與公共事務(wù)管理的機(jī)會(huì)［2］。從治理理論所秉持的理念出發(fā)，可以把政府績(jī)效管理中的公眾參與的價(jià)值歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）有利于確保政府行為的公共利益價(jià)值取向

公眾參與政府績(jī)效管理整個(gè)過(guò)程可以對(duì)政府績(jī)效行為進(jìn)行有效地監(jiān)督。引入公眾參與機(jī)制，能夠促使政府在績(jī)效管理中秉持“以人文本”的價(jià)值取向，在績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)體系中堅(jiān)持以“公眾滿意”為核心。政府作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者，其最終的價(jià)值是要體現(xiàn)公共利益，通過(guò)公眾對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督，進(jìn)而為政府提供的公共服務(wù)做出評(píng)價(jià)。這種參與機(jī)制，一方面有利于對(duì)自身行為的控制，使其始終在公共利益的價(jià)值取向范圍內(nèi)，從而在一定程度上可以減少和避免侵權(quán)行為的發(fā)生；另一方面也有利于激勵(lì)政府為了更好地滿足公眾的需求，而做出有效的政府行為，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（二）有利于增強(qiáng)政府行為的回應(yīng)性

政府績(jī)效管理中的公眾參與機(jī)制是政府與社會(huì)公眾的一種互動(dòng)機(jī)制。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績(jī)效管理的體系中，那么政府的管理行為對(duì)公眾需求的回應(yīng)度就大大提高［3］。在政府績(jī)效管理中，公眾充分表達(dá)自身的利益訴求，并將有關(guān)信息傳遞給政府，政府無(wú)論是通過(guò)信息公開還是聽證會(huì)等途徑，都要以積極的心態(tài)對(duì)公眾的要求做出相應(yīng)的回應(yīng)。這是現(xiàn)代民主的政治要求，更是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型的要求。只有這樣，才能使公眾的利益被考慮在政府決策中，同時(shí)也使公眾對(duì)政府行為更加理解和支持。

（三）有利于提高公眾參與的能力和有序性

對(duì)公眾自身而言，公眾參與不但有助于公民表達(dá)自己的需求、實(shí)現(xiàn)自己的利益，而且對(duì)提高公眾參與的能力有著重要作用。公眾參與政府績(jī)效管理既是一種考驗(yàn)也是一種機(jī)遇，因?yàn)槲覈?guó)公民社會(huì)并不發(fā)達(dá)，公民的科學(xué)素質(zhì)還不高，公眾對(duì)政府績(jī)效管理內(nèi)容和運(yùn)作程序等都不是很了解，尤其是涉及到一些更為專業(yè)性的技術(shù)問(wèn)題，公眾幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，處于弱勢(shì)地位。但是，正因如此，才需要政府和社會(huì)公眾的共同努力，一方面，政府要通過(guò)設(shè)定相應(yīng)的參與渠道，引導(dǎo)公眾參與到討論績(jī)效目標(biāo)和監(jiān)督績(jī)效結(jié)果等環(huán)節(jié)中，從而以科學(xué)的參與方式將自身的利益訴求進(jìn)行合理的表達(dá)，使整個(gè)參與過(guò)程呈現(xiàn)有序性；另一方面，公眾自身為了更好地參與到政府績(jī)效管理中，也要充分學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，提高自身的科學(xué)素質(zhì)，進(jìn)而提高自身的參與能力。

二、公眾參與政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）公眾參與政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀

績(jī)效管理是有戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃、持續(xù)性績(jī)效管理、績(jī)效報(bào)告和信息利用等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過(guò)程［3］。近年來(lái)，隨著我國(guó)行政管理體制改革的不斷推進(jìn)，政府積極從國(guó)外引進(jìn)和借鑒了一些先進(jìn)的有關(guān)政府績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)。并且通過(guò)結(jié)合我國(guó)特殊的國(guó)情和具體實(shí)際，對(duì)尋求適合我國(guó)政府績(jī)效管理的體制進(jìn)行了有益的探索和嘗試。在公眾參與績(jī)效管理的方式、參與的環(huán)節(jié)、參與的價(jià)值和局限性等方面取得了豐碩的成果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是與新形勢(shì)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政治體制改革的適應(yīng)性要求相比，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理還有許多問(wèn)題需要解決和完善。

（二）公眾參與政府績(jī)效管理存在的問(wèn)題

一是“官本位”思想觀念的影響?！肮俦疚弧钡膫鹘y(tǒng)思想觀念對(duì)我國(guó)政府官員的影響甚深。在行政體制上，由于持著“官本位”的思想，政府對(duì)自身角色和職能缺乏科學(xué)合理的定位，行政人員只對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)公眾參與缺乏科學(xué)的全面的認(rèn)識(shí)，從而對(duì)公眾參與政府績(jī)效管理不夠重視，在很大程度上使公眾參與的政府績(jī)效考評(píng)流于形式，僅僅成了打分表。

二是政府績(jī)效評(píng)估主體局限性。績(jī)效評(píng)估主體反映的是績(jī)效評(píng)估的實(shí)施者，它決定著績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的準(zhǔn)確表達(dá)。在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中依然注重的是行政系統(tǒng)內(nèi)的評(píng)估，上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估。近年來(lái)，我國(guó)公眾有序參與政府績(jī)效管理是以“市民評(píng)議政府”的形式拉開序幕的［4］。如南京市的“萬(wàn)人評(píng)議政府行風(fēng)”的活動(dòng)等，都為公眾參與政府績(jī)效提供了現(xiàn)實(shí)的途徑和方式。但是，在我國(guó)目前的體制下，政府在公眾參與績(jī)效管理中居于主導(dǎo)的地位，公眾參與的助推者主要還是政府，這對(duì)構(gòu)建公眾與政府之間的平等有效的互動(dòng)機(jī)制仍存在一定的阻礙，公眾參與政府績(jī)效管理也并沒(méi)有從根本上相應(yīng)地體現(xiàn)公眾的意愿。

三是社會(huì)公眾參與缺乏有效制度設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理只是一些政府在本地區(qū)的探索和嘗試，還沒(méi)有完善的保障社會(huì)公眾參與的法律制度。因此各地方公眾參與政府績(jī)效管理的層次方式也不盡相同。同時(shí)，由于公眾參與機(jī)制缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，在具體實(shí)踐中，操作性不強(qiáng)，公眾參與的渠道不足，甚至一些被政府利用公眾參與作為豐富政績(jī)、尋求升遷的工具。

四是公眾缺乏參與的積極性和主動(dòng)性。公民缺乏參與意識(shí)，參與政治生活和政府管理的積極性不高，對(duì)整個(gè)社會(huì)參與機(jī)制信任度也很低，而且由于缺乏對(duì)其他地方政府績(jī)效的了解，沒(méi)有一個(gè)可以參照的對(duì)象［5］。因而，公眾無(wú)法在政府績(jī)效管理參與中進(jìn)行評(píng)議和意見表達(dá)，這也在一定程度上妨礙了公眾參與的有效性。這樣就會(huì)使公眾參與政府績(jī)效管理缺乏實(shí)踐，不利于公眾參與能力和水平的提高。

三、完善我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理的對(duì)策建議

在治理理論的指導(dǎo)下，按照參與參與式民主的要求，建立和完善適應(yīng)我國(guó)具體實(shí)際的公眾參與政府績(jī)效管理的機(jī)制，需要社會(huì)的共同參與，缺乏社會(huì)力量的有效參與，會(huì)使公共管理的效能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，具體如下：

（一）轉(zhuǎn)變績(jī)效管理理念，完善政府績(jī)效評(píng)估的體系

1.轉(zhuǎn)變績(jī)效管理理念。在具體操作中，本著科學(xué)、客觀、公正、全面的原則進(jìn)行政府績(jī)效管理?？?jī)效管理是不同環(huán)節(jié)相互作者用而構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過(guò)程。政府要認(rèn)識(shí)到公眾參與對(duì)提高行政效率，強(qiáng)化公共服務(wù)能力的作用和價(jià)值，轉(zhuǎn)變行政職能，明確政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，從而將公眾參與應(yīng)用到政府績(jī)效管理的整個(gè)過(guò)程，使績(jī)效管理更加科學(xué)、公開，真正發(fā)揮績(jī)效管理對(duì)改善和提高政府能力的作用。

2.完善健全政府績(jī)效評(píng)估體系。在具體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建和完善上，要從實(shí)效性和可操作性出發(fā)，以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀為指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)科學(xué)有效的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)之間的聯(lián)系。同時(shí)為了完善評(píng)估主體，避免政府既做“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”而引發(fā)的考評(píng)不公，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的各種“第三方評(píng)估”模式進(jìn)行梳理和分析，尋找其現(xiàn)行發(fā)展中存在的局限，從而使第三方評(píng)估工作能夠沿著科學(xué)化、規(guī)范化、制度化途徑前行［6］。

（二）創(chuàng)新公眾參與制度，強(qiáng)化對(duì)政府工作的監(jiān)督和管理

1.加強(qiáng)公眾參與的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新。廣泛而有序的公眾參與需要強(qiáng)有力的制度建設(shè)和創(chuàng)新，這樣有利于加強(qiáng)公眾對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，增加公共管理和決策的透明度，提高公共決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化程度。創(chuàng)新公眾參與制度，需要對(duì)公民參與的范圍、參與方式、參與機(jī)制、保障機(jī)制等的創(chuàng)新。如網(wǎng)上評(píng)議政府等都是公眾參與政府績(jī)效管理的新途徑，這也體現(xiàn)了公眾利益表達(dá)渠道的多元化。

2.推進(jìn)政府績(jī)效管理的制度化和規(guī)范化。政府績(jī)效管理中，在建立和完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，更重要的在于將績(jī)效管理的整個(gè)過(guò)程置于制度的框架和范圍內(nèi)。通過(guò)加強(qiáng)立法工作，對(duì)政府工作人員的工作進(jìn)行有效監(jiān)督和科學(xué)評(píng)價(jià)，使政府的各項(xiàng)工作都處于有效的監(jiān)督之下［7］。同時(shí)，加大社會(huì)公眾的參與力度，保障公眾參與的有序性，進(jìn)而強(qiáng)化公眾參與政府績(jī)效管理的有效性，增強(qiáng)政府決策和行為的透明度和公開性。

（三）培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)，提高公民參與的能力和水平

在政府績(jī)效管理中，公眾只有充分地認(rèn)識(shí)到自身的主體地位，才能積極主動(dòng)地參與到社會(huì)公共事務(wù)中，才能積極參與政府績(jī)效評(píng)估。因此，必須對(duì)公眾加強(qiáng)教育，增強(qiáng)公眾參與的能力，使其有效地進(jìn)入?yún)⑴c角色。而公民科學(xué)素質(zhì)是公眾參與政府管理過(guò)程的前提和基礎(chǔ)，有助于提高公民的參與能力。首先培養(yǎng)公眾參與績(jī)效管理的相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能，這樣可以喚醒公眾的參與意識(shí)，使公眾以理性的思維參與到?jīng)Q策過(guò)程中，并且可以運(yùn)用一些技能方法進(jìn)行深入的討論參與，從而為自己行為負(fù)責(zé)同時(shí)也可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。其次是加強(qiáng)公民的政治素質(zhì)的培養(yǎng)。公民政治素質(zhì)的提高，可以使公眾參與遵守決策中基本的政治原則和規(guī)范，始終保證政府行為的公共性。

在我國(guó)，政府績(jī)效管理中的公眾參與的價(jià)值作用已得到認(rèn)可，但要實(shí)現(xiàn)政府與公眾共同協(xié)作，構(gòu)建有效互動(dòng)的眾參與政府績(jī)效管理的長(zhǎng)效機(jī)制，就不能簡(jiǎn)單照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功模式。鑒于我國(guó)特殊的國(guó)情，必須不斷地創(chuàng)新績(jī)效管理中的公眾參與機(jī)制，尋求和建立適合我國(guó)具體實(shí)際的參與模式，而這無(wú)論是在理論上還是在實(shí)際操作中，都需要相關(guān)工作者長(zhǎng)期地探索和嘗試。

［1］ 嚴(yán)榮.行政關(guān)系的調(diào)整和參與式績(jī)效管理［J］.學(xué)術(shù)論壇，2010（4）.

［2］ 石路.政府公共決策與公民參與［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：269.

［3］ 周志忍.我國(guó)政府績(jī)效管理研究的回顧與反思［J］.公共行政評(píng)論，2009（1）.

［4］ 徐雙敏.公眾參與政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀與思考［J］.行政論壇，2009（5）.

［5］ 王卉.政府績(jī)效管理制度再探——基于新公共服務(wù)的視角［J］.網(wǎng)絡(luò)財(cái)富，2010（7）.

［6］ 徐雙敏.政府績(jī)效管理中的“第三方評(píng)估”模式及其完善［J］.中國(guó)行政管理，2011（1）.

［7］ 賈凌民.加強(qiáng)績(jī)效管理 深化政府改革［J］.中國(guó)行政管理，2009（3）.

D922.10

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吳曉軍（1987-），男，碩士，研究方向?yàn)楣步M織管理、公共政策。