謝利文

（中共泉州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，福建泉州，362000）

政府轉(zhuǎn)型與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化

謝利文

（中共泉州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，福建泉州，362000）

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成和改革開(kāi)放的生力軍，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期游離于體制邊緣，發(fā)展環(huán)境亟待改善。當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所遭遇的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘、城市聚集效應(yīng)不足、制度供給滯后等發(fā)展困境，究其根源主要是由于政府職能錯(cuò)位所造成的。加快政府轉(zhuǎn)型步伐，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共服務(wù)型政府，不僅是加大地方政府公共產(chǎn)品供給、改善民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的客觀體現(xiàn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)；發(fā)展環(huán)境；政府轉(zhuǎn)型；服務(wù)型政府

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，被形象地稱為“草根經(jīng)濟(jì)”，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有與生俱來(lái)的親和性、適應(yīng)性。改革開(kāi)放以來(lái)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)憑借著扎根市場(chǎng)的特點(diǎn)，克服了成長(zhǎng)、發(fā)展中出現(xiàn)的重重困難，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革做出了巨大的貢獻(xiàn)，也為自身贏得了應(yīng)有的地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2011年底，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中超過(guò)60%的GDP、超過(guò)50%的稅收，以及超過(guò)70%的進(jìn)出口貿(mào)易額是由民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的。但是，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成和改革開(kāi)放的生力軍，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)卻長(zhǎng)期游離于體制邊緣，發(fā)展環(huán)境亟待改善。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)好比一個(gè)生命體，它的誕生、成長(zhǎng)、強(qiáng)大，除了依靠自身努力，還需要有一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境。改革開(kāi)放初期，面對(duì)中央政府主導(dǎo)的制度供給“時(shí)滯”所造成的約束，許多地方政府主動(dòng)地與中央政府進(jìn)行長(zhǎng)期的艱難的制度博弈，通過(guò)“掛戶”經(jīng)營(yíng)、“帶紅帽”企業(yè)、股份合作制企業(yè)等制度創(chuàng)新，緩和了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中央政府原有制度規(guī)定的摩擦和沖突，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)利用社會(huì)資源，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了有利的制度環(huán)境。實(shí)踐證明，哪個(gè)地方的政府管理更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，那個(gè)地方的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)就能發(fā)展得更快更好，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理體制，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化的前提和關(guān)鍵。

一、當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遭遇發(fā)展困境的主要表現(xiàn)

政府管制是政府憑借行政權(quán)力直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制，改變企業(yè)與消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。政府管制對(duì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展影響很大，溫家寶總理曾用“玻璃門”、“彈簧門”形象比喻由于政府管制而造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壁壘。總體上，當(dāng)前“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域拓展遭遇產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘的困境

實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求反壟斷，而市場(chǎng)本身并不具備維護(hù)自由和公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，相反，處于競(jìng)爭(zhēng)中的企業(yè)為了減少競(jìng)爭(zhēng)壓力、逃避風(fēng)險(xiǎn)，總是試圖通過(guò)某種手段謀求壟斷地位。因此，政府必須充當(dāng)裁判的角色，規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障企業(yè)平等的進(jìn)入市場(chǎng)、公平的參與競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，改革開(kāi)放以來(lái)，政府在反壟斷方面的努力顯得軟弱無(wú)力，不僅如此，政府甚至在許多領(lǐng)域長(zhǎng)期充當(dāng)壟斷的主角。壟斷分自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷、行政壟斷三種，其中行政壟斷最有失公平，而民營(yíng)企業(yè)所遭遇的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘也主要來(lái)自行政壟斷。

行政壟斷通過(guò)權(quán)力造成在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)無(wú)人競(jìng)爭(zhēng)的局面，剝奪其他經(jīng)濟(jì)主體平等進(jìn)入的機(jī)會(huì)，對(duì)民間資本“持排斥態(tài)度”，往往導(dǎo)致資源無(wú)效配置。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年，國(guó)有及國(guó)有控股的投資占全國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資44.6%，比2008年的43%提高了1.6個(gè)百分點(diǎn)；而同期民營(yíng)經(jīng)濟(jì)僅提高了0.6個(gè)百分點(diǎn)，民間投資的增速放緩。全國(guó)工商聯(lián)在《中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2008-2009）》的藍(lán)皮書中稱，4萬(wàn)億投資并未有效帶動(dòng)民間投資，中央投資只是帶動(dòng)了地方政府和國(guó)有企業(yè)投資。在中央政府加大國(guó)有投資之際，民間資本卻處在“出口受阻、國(guó)內(nèi)投資不暢”的內(nèi)外夾擊中，“國(guó)進(jìn)民退”無(wú)論是從改革的進(jìn)程來(lái)看，還是對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響來(lái)看，都是很消極的。

（二）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)遭遇城市聚集效應(yīng)不足的困境

地方政府在提供公共產(chǎn)品方面所發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施以及城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，許多地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后于當(dāng)?shù)毓I(yè)化進(jìn)程，“隱性城市化”和“準(zhǔn)城市化”普遍存在。城鎮(zhèn)規(guī)模小、水平低，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)無(wú)法形成；同時(shí)，由于城市聚集效應(yīng)太弱，導(dǎo)致民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大所需的更加穩(wěn)定、更加優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、信息供給不足。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯要求企業(yè)以顧客為中心，如果企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)得不到顧客的認(rèn)同，那么企業(yè)就要破產(chǎn)、倒閉，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。這種競(jìng)爭(zhēng)邏輯同樣也反映在日益激烈的城市與城市之間的競(jìng)爭(zhēng)中，如果某一城市的城市功能不健全、公共產(chǎn)品供給和政府服務(wù)不到位，企業(yè)就會(huì)“以腳投票”，選擇其他的城市。近幾年來(lái)，一些地方企業(yè)總部轉(zhuǎn)移、企業(yè)外遷現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，撇開(kāi)企業(yè)自身發(fā)展規(guī)律的因素，外遷潮不僅是企業(yè)對(duì)城市的選擇，也是企業(yè)對(duì)地方政府的選擇。

（三）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展遭遇制度供給滯后的困境

俗語(yǔ)說(shuō)，什么樣的水養(yǎng)什么樣的魚。清理民營(yíng)企業(yè)家“原罪”問(wèn)題，更重要的是清理產(chǎn)生“原罪”的土壤。遠(yuǎn)的從牟其中、年廣久到黃宏生、賴昌星，近的從蘭州政壇“地震”到黃光裕案，當(dāng)企業(yè)家群體身陷囹圄已不是個(gè)例而是一種社會(huì)現(xiàn)象時(shí)，就很有必要從制度上反思這種現(xiàn)象，好的制度能把壞人變好，壞的制度能把好人變壞。

當(dāng)前的制度環(huán)境造成了一部分民營(yíng)企業(yè)家過(guò)分靠攏權(quán)力，過(guò)分注重關(guān)系和權(quán)力的作用。一方面，政府掌控著大量經(jīng)濟(jì)資源和政策資源，另一方面，有關(guān)資源分配的經(jīng)濟(jì)政策制定一直對(duì)民營(yíng)企業(yè)存有歧視，同時(shí)，對(duì)于政府資源分配權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督不力，造成公權(quán)力部門及個(gè)人設(shè)租、尋租與收租現(xiàn)象嚴(yán)重。民營(yíng)企業(yè)家為獲取經(jīng)濟(jì)資源以及政策的支持，不得不勾結(jié)政商關(guān)系與公權(quán)力進(jìn)行權(quán)錢交易，他們一方面受歧視，一方面不擇手段地尋求發(fā)展。越是上游產(chǎn)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)，權(quán)力干預(yù)越嚴(yán)重，市場(chǎng)化程度越低，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的難度也就越大，權(quán)力尋租也越強(qiáng)烈。

二、優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的對(duì)策措施

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)所遭遇的發(fā)展困境，包括制度供給滯后的困境、城市功能不足的困境、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘的困境等等，究其根源，很大一部分是由于政府職能越位、缺位、錯(cuò)位所造成的。民營(yíng)企業(yè)承受的來(lái)自市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，不斷匯聚成“倒逼”政府轉(zhuǎn)型的推力，正在越來(lái)越頻繁也越來(lái)越強(qiáng)烈地沖擊著舊有的政府管制模式。加快政府轉(zhuǎn)型步伐，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共服務(wù)型政府，不僅是加大地方政府公共產(chǎn)品供給、改善民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的關(guān)鍵，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的客觀體現(xiàn)、是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

（一）觀念創(chuàng)新，切實(shí)落實(shí)“民間投資新36條”

2010年5月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“新36條”），“新36條”鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域、金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)域、政策性住房市場(chǎng)領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間資本參與國(guó)企重組，此外，還鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、商貿(mào)流通領(lǐng)域，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)“走出去”，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。毋庸置疑，“新36條”極大地拓展了民間投資領(lǐng)域和投資空間，為進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，鏟除民營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘提供了有力的保障。

切實(shí)落實(shí)“民間投資新36條”首先要觀念創(chuàng)新，確保認(rèn)識(shí)到位。有不少人認(rèn)為：好的項(xiàng)目國(guó)有部門也可以做，為什么要讓給民企？事實(shí)上，在引進(jìn)民間資金時(shí)，不光要看到能賺多少錢，還要看到他們能節(jié)約多少錢，要看企業(yè)運(yùn)行機(jī)制。民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制遠(yuǎn)比國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活，民營(yíng)企業(yè)掌握著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、人事選擇權(quán)、收益分配權(quán)，能夠自主運(yùn)用資金、場(chǎng)地、設(shè)備、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素，民營(yíng)企業(yè)可以將經(jīng)營(yíng)成本降到最低、經(jīng)營(yíng)效率發(fā)揮到最高，因此，民營(yíng)企業(yè)可以賺錢的，國(guó)有企業(yè)未必能賺錢，甚至可能虧損。

（二）管理創(chuàng)新，加大公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給力度

在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，地方政府要學(xué)會(huì)跳出“經(jīng)濟(jì)”發(fā)展“經(jīng)濟(jì)”，把管理重心轉(zhuǎn)移到“筑巢引鳳”上，改進(jìn)城市建設(shè)，從擴(kuò)大城市規(guī)模、提升城市的品質(zhì)等方面，不斷滿足經(jīng)濟(jì)實(shí)體對(duì)于城市各方面功能的要求。地方政府應(yīng)該逐步從城市化的規(guī)劃者和操作者向城市化發(fā)展的制度供給者、環(huán)境供給者的轉(zhuǎn)變；逐步從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域、微觀管理領(lǐng)域撤出，回歸上層建筑的公共服務(wù)領(lǐng)域，加大公共服務(wù)供給。

城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)是城市化的物質(zhì)基礎(chǔ)，一段時(shí)間以來(lái)，全國(guó)相當(dāng)一部分城市發(fā)展緩慢，同投入市政公用事業(yè)的資金不足有關(guān)。如今越來(lái)越多的城市開(kāi)始積極探索在城市建設(shè)中引入民間投資的途徑和方法，比如青島通過(guò)土地資本化運(yùn)作，將土地使用權(quán)一次性出讓，吸引民間資本進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)并以此帶動(dòng)土地增值；再比如溫州市的人民路建設(shè)運(yùn)用了級(jí)差地租理論，按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的辦法建起來(lái)，政府定政策、出圖紙，群眾出資金，正可謂“政府一毛不拔，事業(yè)興旺發(fā)達(dá)”。

（三）制度創(chuàng)新，建立權(quán)力尋租的約束機(jī)制

“制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，或更嚴(yán)格地說(shuō)，是人類設(shè)計(jì)的制約人們相互行為的約束條件”，從制度的影響范圍來(lái)看，制度天生就存在外部性問(wèn)題，因此制度安排也被認(rèn)為是一種應(yīng)該由政府提供的“公共產(chǎn)品”。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所面對(duì)權(quán)力尋租困境源于兩方面的稀缺：一方面，資源的稀缺，而政府掌握著稀缺資源的配置權(quán)，個(gè)體或群體為獲得發(fā)展所需要的資源，必然會(huì)竭盡全力靠近權(quán)力；另一方面，制度的稀缺，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于舊制度不起作用，新制度尚未完全建立，必然出現(xiàn)制度真空。

兩種稀缺的同時(shí)存在為“權(quán)錢交易”提供了尋租空間，可見(jiàn)，權(quán)力尋租行為的出現(xiàn)與轉(zhuǎn)型時(shí)期制度規(guī)則的缺失有關(guān)，消除權(quán)力尋租就必須從制度構(gòu)建與創(chuàng)新切入。（1）減少政府對(duì)資源配置的干預(yù)，可以縮小權(quán)力尋租空間；（2）借助現(xiàn)代化手段，減少人為的成分，從而降低權(quán)力尋租的可能性；（3）增強(qiáng)行政程序的透明度，比如加強(qiáng)行政審批制度設(shè)計(jì)的剛性成分，從而減少人為的主觀因素；（4）增加民眾對(duì)資源配置的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，比如舉辦價(jià)格聽(tīng)證會(huì)等；（5）培育中介隊(duì)伍，引入第三方制衡力量，由于中介組織具有專業(yè)性、公正性、競(jìng)爭(zhēng)性，在一定程度上克服了個(gè)體或群體與政府部門之間由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的尋租空間。

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［1］遲福林.“十二五”改革當(dāng)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)［J］.中國(guó)改革，2010.

［2］劉景江.地方政府創(chuàng)新:概念框架和兩個(gè)向度［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.

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［4］胡建.民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府管理創(chuàng)新［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2008.

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A

謝利文（1968－），女，本科，副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)及管理學(xué)。