盧 剛

（中國民航大學法學院，天津，300300）

論人民調解制度的完善
——一個基于實證的考察

盧 剛

（中國民航大學法學院，天津，300300）

人民調解是我國重要的糾紛解決機制，隨著我國法治化進程的發(fā)展，逐漸失去了往日的光彩。在此通過對天津市東麗區(qū)人民調解工作的調研發(fā)現(xiàn)，人民調解具有司法調解所不可替代的作用，但在機構設置、人員建設以及制度保障等方面仍有不足之處。我們需要加強對人民調解工作性質的認識，完善人民調解制度，為和諧社會的建設提供保障。

人民調解；訴訟；自治

一、問題的提出

調解制度是我國長期以來社會治理工作的總結，也是其中最具特色的一個組成部分，被譽為“東方經驗”、“東方一枝花”。自上個世紀80年代以來，我國在調解工作的制度建構和機構建設方面都有了長足的進展，為我國的社會穩(wěn)定做出了巨大的貢獻。然而，隨著法律教育的逐步展開及社會矛盾多元化的發(fā)展，傳統(tǒng)的調解工作逐步失去了以前的重要性，面臨著極大的挑戰(zhàn)。進入20世紀90年代以后，人民調解的作用出現(xiàn)了明顯的下降。據(jù)司法部人士介紹：調解與訴訟的比例在20世紀80年代約為10∶1（最高時達17∶1），至2001年已降到1∶1。［1］

人民調解作用的降低有著各種各樣的成因，其中最重要的是法律在國家治理中地位的提高。自我國70年代末80年代初進行法制建設以來，尤其是隨著“依法治國”目標的提出，訴訟逐漸成為社會矛盾解決的最重要機制，訴訟案件數(shù)量呈爆炸式的增長。通過我國從80年代中期開始的普法宣傳，經過20多年的努力，“有問題，找法院”逐漸成為社會的共識。訴訟地位的提高當然擠占了一部分人民調解的空間。因此，從這種意義上說，調解工作地位的降低有其合理性。

然而，僅僅法律的調整不足以應對我國的復雜情況。我們逐漸在實踐中發(fā)現(xiàn)法律并不是每一種糾紛的最佳解決途徑。訴訟是社會的最后一道防線，但不應當是社會的唯一防線。隨著我國構建社會主義和諧社會的目標提出，人民調解工作重新進入人們的視野。人民調解是我國特有的一種非訴訟糾紛解決機制，在化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定中有重大的作用。而為了更好地發(fā)揮人民調解的作用，需要對人民調解的功能進行澄清，并在此基礎上采取一系列的措施完善我國的人民調解制度。為此，我國2010年通過了《中華人民共和國人民調解法》，這無疑為人民調解發(fā)揮作用奠定了基礎。與此同時，為了實現(xiàn)和諧社會的建設目標，我們不僅不能夠放棄調解工作，而且應當根據(jù)現(xiàn)實情況，對調解工作作出調整，以適應當下社會的要求。為此，筆者對天津市東麗區(qū)人民調解情況進行了調研，試圖發(fā)現(xiàn)其中所存在的問題，并以此為基礎探討完善人民調解制度的途徑，推進和諧社會的建設。

二、東麗區(qū)人民調解工作的特點

天津市東麗區(qū)位于天津市中心市區(qū)和濱海新區(qū)之間。全區(qū)總人口30.4萬,其中農業(yè)人口19.6萬，非農業(yè)人口10.8萬。東麗區(qū)在人民調解工作方面具有如下特點：

首先，調解機構的設置完備。根據(jù)《中華人民共和國人民調解法》第八條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設立人民調解委員會。”實踐中，人民調解委員會通過三種形式設立：（1）村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會；（2）企事業(yè)單位根據(jù)需要設立人民調解委員會；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及社會團體或者其他組織根據(jù)需要參照人民調解法設立人民調解委員會。截止2012年，東麗區(qū)共有人民調解委員會179個，調解員總人數(shù)4210人。其中114個村委會設置的調解委員會114個，調解員2648人；48個居委會設置調解委員會48個，調解員1320人。9個街道設置調解委員會10個，調解員195人；企事業(yè)單位調解委員會4個，調解員32人；交通事故調解委員會1個，調解員3人；與法院聯(lián)合建立調解委員會1個，調解員2人；其他調解委員會1個，調解員10人。從調解員人數(shù)來看，平均每47人中有一名調解員，基本上可以滿足人民的調解需求。

其次，調解糾紛數(shù)量增多，類型呈現(xiàn)多元化的趨勢。根據(jù)統(tǒng)計，東麗區(qū)人民調解委員會調解糾紛數(shù)量近些年來有著大幅度的提高，從2008年的1031件到2011年的4612件，增長幅度超過了400%。這一方面體現(xiàn)了人民調解工作在社會中所發(fā)生的作用，另一方面也顯示了人民調解工作的巨大潛力。從涉及糾紛的類型來看，呈現(xiàn)出多元化的趨勢。2011年各類糾紛中數(shù)量最多的依次是鄰里糾紛（1027件）、婚姻家庭糾紛（851件）、征地拆遷糾紛（453件）、道路交通事故糾紛（224件）及勞動爭議糾紛（178件）。上述糾紛數(shù)量占糾紛總量65%以上。根據(jù)上述數(shù)據(jù)我們可以看到：（1）傳統(tǒng)的鄰里糾紛和婚姻家庭糾紛仍然是我國當下民眾矛盾的主要方面。這些糾紛一般來說比較瑣碎，涉及金額較?。ǜ鶕?jù)上述數(shù)據(jù)，每件糾紛平均涉及金額僅三百余元），但如果得不到有效處理的話又有激化的可能。如果這樣的糾紛大量進入訴訟途徑解決，對于我國目前案件負擔已經很重的法院來說更是雪上加霜，不利于司法資源的有效配置，同時也加重了當事人的負擔。因此，通過調解解決這些家長里短的糾紛對于節(jié)約當事人訴訟成本以及節(jié)省國家的司法資源而言都是有利的。（2）征地拆遷糾紛、道路交通事故糾紛以及勞動爭議糾紛逐漸增多，群體性事件成為調解工作的重點。我國目前正處于社會轉型時期，制度常常落后于實踐的發(fā)展，導致法律面對很多的新的糾紛調整能力有限。很多的糾紛難以進行確切的法律評價，如果強行裁判的話，社會效果未見得好，甚至難以得到執(zhí)行。此外，從糾紛解決實踐看,大部分群體性的、非常規(guī)性的糾紛的解決,都是通過資源增量來滿足訴求，如拆遷補償,復、退人員救濟等，法院在在這方面無疑空間有限。因此，面對這樣多元化的糾紛狀況，調解以其靈活性及更大的適應性，無疑是更為合理、更為有效的解決途徑。

再次，調解效果出色。根據(jù)東麗區(qū)司法局的統(tǒng)計，歷年來調解成功率始終保持在98%左右。考慮到調解需要在雙方自愿的情況下達成協(xié)議，在調解糾紛數(shù)量如此大幅度增長的情況下仍保持這樣高的調解成功率無疑是難能可貴的。此外，如此數(shù)量的糾紛由調解委員會解決也充分體現(xiàn)了人民調解委員會“第一道防線”的作用。這樣多的糾紛如果調解不成而最終通過訴訟途徑解決無疑會讓訴訟負擔已經極重的法院不堪重負，更不用說由于對法院判決不滿而導致的上訴或是執(zhí)行方面的成本投入。從社會關系方面來說，雖然中國當下對于訴訟已經并不陌生，但傳統(tǒng)的“厭訴”心理仍存在于民眾深層的心理結構之中。將一件糾紛通過訴訟方式解決，通常也就意味著糾紛雙方再無通融的余地。無論法院判決如何，雙方之間的關系也很難再得以恢復。因此，從社會學意義上講，一件糾紛通過訴訟方式解決，其意義不僅僅在于是否“依法”處理的結果，也不僅僅在于處理結果的權威性，更重要的是某種社會關系的破裂以及由此而導致的人際關系之間緊張與沖突。因此，通過調解的方式解決糾紛，避免了雙方“對簿公堂”，將雙方的不和仍控制在私人領域而不是公之于眾。從這種意義上說，調解相對于訴訟來說，其優(yōu)勢不僅在于簡便的程序以及低廉的成本，更重要的是對社會關系的維護，避免各方關系的破裂。這對于我國的和諧社會建設無疑大有助益。

三、人民調解工作面臨的問題

雖然東麗區(qū)的調解工作取得了令人矚目的成就，然而在機構設置、人員建設、制度保障等方面仍存在一定的隱患。首先，從人民調解委員會的設置來看，主要集中于村民委員會和居民委員會，而與此形成鮮明對照的是企事業(yè)單位設立的調解委員會僅4個。這樣的情況當然不是東麗區(qū)所獨有，我國自改革開放后，企業(yè)具有了越來越多的經營自主權，這固然有利于企業(yè)發(fā)揮其主動性，迎接市場的挑戰(zhàn)。但另一方面，企業(yè)內部尤其是事關職工權益保護的組織則呈現(xiàn)弱化的趨勢，如工會、調解委員會均在此列。另一方面，當下的企業(yè)呈現(xiàn)為越來越純粹的生產機構，以前的“工廠辦社會”模式早已不復存在。人們的生活空間與工作空間隔絕，從而導致職工之間的關系日益淡漠，很多時候僅僅是工作的同事，而彼此之間的日常生活缺乏交集。這也就較少在職工間產生生活之間的糾紛，從而使得人民調解委員會少了用武之地。

其次，就調解委員會的人員建設方面來看，東麗區(qū)目前雖然調解員總數(shù)已達到了四千余人，但其中專職調解員僅952人。而且一般來說，村委會主任、居委會主任都兼任調解委員會主任，村委會成員、居委會成員大多也擔任調解員，并且他們在調解委員會中發(fā)揮最為重要的作用。這種情況有利于調解員利用在社區(qū)內的威信及地位進行有效的調解工作，但長遠來看，這使得調解工作難以真正獨立成為“人民群眾自我教育、自我管理、自我服務，化解自己內部矛盾”的群眾自治機構。［2］從人員文化素質來看，調解員中高中以上文化程度的僅占調解員總人數(shù)的45%，其中受過專業(yè)法律訓練的人員更是屈指可數(shù)。而調解工作本身對調解員的要求卻很高。照某些一線工作人員所說，調解員不僅需要懂法律，還要懂情理，甚至要懂一些心理學知識。如何培養(yǎng)適合調解工作的調解員無疑是調解工作的重中之重。在這方面，東麗區(qū)司法局也做了多方面的努力，主要是通過對調解員進行系統(tǒng)培訓與多種方式的短期培訓相結合的方式來提高其業(yè)務水平及管理水平，取得了良好的效果。

最后，目前的調解制度缺乏合理的激勵機制。根據(jù)《人民調解法》第六條規(guī)定：“國家鼓勵和支持人民調解工作?？h級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規(guī)定給予表彰獎勵?！备鶕?jù)這一規(guī)定，各地制訂了相應的獎勵機制，如東麗區(qū)制訂了《天津市東麗區(qū)人民調解經費實施辦法（試行）》，根據(jù)該辦法第六條規(guī)定：“人民調解員補貼經費按照‘以件代補、以案代補、以獎代補’的原則使用?！蓖ㄟ^對調解的糾紛進行簡易糾紛、一般糾紛和重大疑難糾紛的分類，不同的糾紛在調處成功后，給予人民調解員不同等級的補貼經費。但是在實踐中調解委員會的辦公經費和調解員的補貼經費常常得不到落實，難以調動調解員工作的積極性。

四、人民調解制度的完善

首先，加強對人民調解工作的自治性的認識。人民調解工作本質上是借助社會民間廣泛存在的社會權威及情理資源來自發(fā)地解決社會的糾紛，屬于民間自治的一種形式。這種自治的發(fā)展，不僅有利于社會糾紛的解決，更重要的是，通過民間自發(fā)的糾紛解決途徑，對于加強民眾的自治意識，增強民主觀念，培養(yǎng)合格的社會主義公民具有重要的意義。而目前來說，我國人民調解制度生效所依賴的資源仍依附于行政權力。從人民調解委員會的構成可見一斑：隨著我國轉型期間矛盾的加劇，調解主體也呈現(xiàn)出多元化的趨勢，“由過去單一人民調解委員會到黨委牽頭，政法、公安、民政、司法、土地、林業(yè)、法院、婦聯(lián)等單位協(xié)力配合”。［3］因此，糾紛的解決最重要的依靠仍是上述各單位的行政資源及其權威。而且實踐中調解員調解糾紛，尤其是重大的糾紛，背后真正發(fā)揮作用的力量仍然是政府的力量。長遠來看，這使得人民調解工作漸漸會成為行政調解的附庸而無法發(fā)揮其應有的效用。因此，我國在“大調解”的格局下，如何對司法調解、行政調解以及人民調解進行適當?shù)姆止ぃ瑢θ嗣裾{解進行準確的定位，無疑是我國人民調解制度發(fā)揮作用的前提條件。筆者認為人民調解委員會與行政機構為主導的調解委員會及其他當下逐漸出現(xiàn)的行業(yè)性的調解委員會等機構在職能上應當有所區(qū)分，主要處理本社區(qū)內的家庭糾紛、鄰里糾紛以及權利義務配置方面的糾紛；而涉及行政權力方面的爭議則由行政調解或者其他途徑予以解決。以此實現(xiàn)法治視野下公民自治與政府領導的統(tǒng)一。

其次，加強對調解工作的經費保障。雖然《人民調解法》第十二條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會和企業(yè)事業(yè)單位應當為人民調解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經費?！钡菍嵺`中，很多的人民調解委員會都面臨著無辦公場所、無工作經費、無工作補貼的尷尬狀況?，F(xiàn)有的調解委員會多是與居委會、村委會一個地點、兩塊牌子，而調解員則經常處于義務調解的狀況。由于實踐中村委會、居委會與調解委員會本身人員方面也存在很大程度的重合，而且村委會、居委會成員本身也擔負著一定的綜合治理的職能，因此，調解委員會這種“空殼化”的狀況在一定程度上被遮蔽。但長久來看，這一狀況必然會影響調解委員會正常發(fā)揮功能。而這一問題的解決需要政府各部門的協(xié)作以加強對調解委員會物質條件上的保障，解除其后顧之憂。

再次，加強人民調解工作的人員建設，建立長效的調解員選任機制及激勵機制。這里的激勵不僅僅是物質激勵，也包括由于調解工作而對于調解員在社區(qū)內威望的提升與鞏固從而獲得的一種內心滿足感。我們希望隨著我國調解制度的不斷發(fā)展完善，逐漸形成社區(qū)糾紛解決與調解員聲譽提高的良性互動的產生。這也是調解工作能夠獨立于其他的糾紛解決方式而最終形成一個邏輯自洽體系的標志。

最后，完善調解協(xié)議司法確認制度。調解協(xié)議的效力是調解制度存在的關鍵，如果調解協(xié)議達成后任何一方均可以不予執(zhí)行而沒有不利后果的話，調解制度的存在根基也就會發(fā)生嚴重的動搖，因此調解協(xié)議的效力問題一直是調解制度的一個熱點問題。我國主流觀點認為調解協(xié)議僅具有合同的效力，如果一方拒絕履行調解協(xié)議，那么另一方不能根據(jù)調解協(xié)議要求強制履行。如此一來，調解協(xié)議的效力也就難以得到保證。為了解決這一問題，《人民調解法》第三十三條規(guī)定：“經人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協(xié)議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協(xié)議進行審查，依法確認調解協(xié)議的效力。人民法院依法確認調解協(xié)議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行?！比欢鴵?jù)統(tǒng)計，東麗區(qū)雖然每年有數(shù)千糾紛達成調解協(xié)議，但經過司法確認的卻如鳳毛麟角。造成這一現(xiàn)象的原因主要在于法院方面由于缺乏明確的司法程序而難以進行。在這一方面，應當盡快出臺相關辦法完善這一缺陷，以確保調解協(xié)議的權威性，從而鼓勵調解工作的展開。

人民調解制度是我國實踐經驗的結晶，雖然近些年來我國調解工作在訴訟數(shù)量不斷增多的情況下出現(xiàn)了看似衰落的跡象，但其實只是對其應有地位的回歸。人民調解不是解決糾紛的唯一途徑，訴訟同樣也不是。我們需要做的不是高揚一方而貶斥另一方，而是研究兩者以及更多的糾紛解決途徑的特點，體察其優(yōu)勢，建立合理的、多途徑的糾紛解決機制，為我國的和諧社會建設奠定堅實的基礎。

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［1］范愉.當代中國非訴訟糾紛解決機制的完善與發(fā)展［J］.學海，2003（1）.

［2］羅干.充分發(fā)揮人民調解作用，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧社會環(huán)境［J］.中國司法，2004（3）.

［3］趙靜波.“大調解”機制下長春市人民調解制度的改革實踐與制度創(chuàng)新調研報告［J］.當代法學，2012（1）.

D925.14

A

中國民主促進會天津市委員會參政議政專題調研課題項目（2012-31）

盧剛（1976-），男，博士研究生，講師，研究方向為法理學、司法學。