楊了了

（青島大學(xué)國際商學(xué)院，山東青島，266071）

藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府橫向合作
——以青島市政府與日照市政府的合作為例

楊了了

（青島大學(xué)國際商學(xué)院，山東青島，266071）

政府間的橫向合作是當(dāng)前公共管理運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容。打造藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府的共贏，山東半島各城市間就要充分發(fā)揮政府橫向合作關(guān)系的作用，并以政府間合作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市的共同發(fā)展。青島市與日照市兩市相連，自然和人文環(huán)境眾多相似，建立兩市政府利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，在公共政策制定、危機(jī)處理、環(huán)境治理等公共事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行橫向合作至關(guān)重要。

政府橫向合作；府際關(guān)系；藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)

當(dāng)今世界，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展極大地推動(dòng)了地方政府之間的交往與合作，由此構(gòu)成了政府橫向合作關(guān)系。政府橫向合作關(guān)系也稱為橫向府際關(guān)系，主要是指橫向的地方政府之間的合作關(guān)系，即同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。國務(wù)院于2011年1月6日批復(fù)《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已正式上升為國家戰(zhàn)略。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市要實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，就要充分發(fā)揮政府合作關(guān)系作用，以政府合作促進(jìn)城市共同發(fā)展。

一、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)背景下的政府橫向合作及其必要性

藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的政府橫向合作主要是指《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》所規(guī)定區(qū)域的城市與其他地區(qū)同等級(jí)別城市之間，所規(guī)定區(qū)域的城市相互之間以及區(qū)域內(nèi)各沿海縣之間的政府合作。藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府間的橫向合作關(guān)系的建立，最終的目的是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府的共贏，實(shí)現(xiàn)政府效用的最大化和整體利益的最大化。目前，青島、東營、煙臺(tái)、濰坊、威海、日照6市政府間已逐步建立起各種形式的合作交流機(jī)制，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)各種要素共享，加強(qiáng)政府間多方面橫向合作起到重要作用。區(qū)內(nèi)各個(gè)地級(jí)市也積極與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)以外的其他地級(jí)市建立橫向合作關(guān)系，例如與天津、大連等發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的城市簽署相關(guān)框架協(xié)議，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展事業(yè)具有重大意義。

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府的橫向合作是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌統(tǒng)管、互補(bǔ)有無、共同發(fā)展的前提條件，對(duì)于藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

1.藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府的橫向合作是藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略得以實(shí)施的基本保障。經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不是單個(gè)行政區(qū)功能、實(shí)力的疊加，而是海陸資源整合優(yōu)化的結(jié)果。只有充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，減少不必要的損失，達(dá)到整體功能效用最大化就必須實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)政府的橫向合作，才能打破行政藩籬，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給和公共資源的有效利用，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2.藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府有效的橫向合作有助于協(xié)調(diào)多方利益，避免非理性集體行動(dòng)帶來的損失，形成“雙贏”、“多贏”。從博弈論角度說，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各地政府都有著各自的利益訴求和利益偏好，這就意味著各個(gè)城市的政府之間都會(huì)產(chǎn)生相互的博弈。而與一定規(guī)模和資源實(shí)力的地方政府進(jìn)行橫向合作，可以尋求地方政府的自利性和他利性之間的一種平衡，避免政府個(gè)體因謀求利益最大化而進(jìn)行非理性集體行動(dòng)所導(dǎo)致的各種損失，從而最終形成“雙贏”、“多贏”的理想狀態(tài)。

3.藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府的橫向合作有助于消除經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展過程中產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)，有利于山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，一方面，由于市場缺陷、政府理性、行政區(qū)化等原因，政府行為可能產(chǎn)生不同行政區(qū)中產(chǎn)業(yè)重疊設(shè)置、經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)環(huán)境污染、自然資源使用不當(dāng)?shù)蓉?fù)外部效應(yīng)；另一方面，基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和市場存在盲目性特征，市場利益主體追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)不惜損害環(huán)境等現(xiàn)象頻現(xiàn)，其相應(yīng)產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)需要通過相關(guān)地方政府統(tǒng)防統(tǒng)治，共同加強(qiáng)管制來解決。區(qū)內(nèi)政府的橫向合作有助于克服發(fā)展中產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)的有力措施，推動(dòng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)又好又快的發(fā)展。

二、青島政府與日照政府橫向合作的現(xiàn)狀及主要問題

隨著山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略的確立實(shí)施，青島政府與日照政府合作意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，通過多方面的有效合作交流，在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及科教文衛(wèi)領(lǐng)域都取得了良好成效。兩地政府在2008年青島日照政府合作峰會(huì)上簽署了《關(guān)于加快推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的備忘錄》，初步對(duì)交通等公共物品的合作供給達(dá)成一致，提出“九個(gè)一體化”，圈定了兩市一體化發(fā)展的重點(diǎn)。在交流機(jī)制的建設(shè)上，青島政府和日照政府就建立了市長聯(lián)席會(huì)議制度，并逐步建立起論壇和合作洽談會(huì)等制度。兩地政府注重共同引導(dǎo)社會(huì)組織、相關(guān)行業(yè)和相關(guān)企業(yè)的跨地區(qū)合作，在兩地政府的積極引導(dǎo)下，青島港和日照港共同投資成立集裝箱公司，建設(shè)集裝箱碼頭，形成了政府間和非政府間的良性互動(dòng)，大大促進(jìn)了兩地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。兩市政府還在危機(jī)應(yīng)對(duì)和治安管理方面積極合作，例如青島市遭遇滸苔自然災(zāi)害的危急事件時(shí)，日照市在攔截清理所轄海域滸苔的同時(shí)，組織打撈船隊(duì)和運(yùn)輸車輛馳援青島；在國際奧林匹克帆船賽舉辦期間，日照市調(diào)集公安力量投入奧運(yùn)安保，做出突出貢獻(xiàn)。

青島市和日照市兩市政府橫向合作關(guān)系的初步建立對(duì)推進(jìn)兩市發(fā)展具有重要意義，但目前的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，還存在以下主要問題：（1）兩市縣級(jí)政府橫向合作深度廣度力度不夠，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍需完善。兩市政府合作還停留在初級(jí)階段，合作范圍有待拓展，合作空間有待擴(kuò)大。（2）兩市法制化、制度化程度有待提高。兩市橫向合作缺失法制法規(guī)的支撐，亟需在關(guān)鍵問題上進(jìn)行法制化、制度化改革，對(duì)違背區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象同抓共管。（3）海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)面臨趨同和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的壓力，臨港產(chǎn)業(yè)有雷同化趨勢(shì)，2008年數(shù)據(jù)顯示兩市工業(yè)結(jié)構(gòu)重合率達(dá)到57.6%。另有數(shù)據(jù)顯示，青島市2009年的城市首位度僅達(dá)到1.54，比合理值約低0.5，“弱核”現(xiàn)象明顯。（4）政府管理缺少政府間合作考核機(jī)制，政府合作意識(shí)仍需增強(qiáng)，合作手段仍需改進(jìn)，加快實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。（5）創(chuàng)新力不夠，科技軟環(huán)境仍需優(yōu)化，人才機(jī)制仍需完善。

三、完善青島政府與日照政府進(jìn)一步合作的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

青島市和日照市要根據(jù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略定位，結(jié)合實(shí)際，按照“以陸促海、以海帶陸、海路統(tǒng)籌”的原則，積極推進(jìn)兩市政府的橫向合作，探索適合兩市發(fā)展現(xiàn)狀的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）加強(qiáng)兩市公共政策合作，實(shí)現(xiàn)環(huán)保共管、信息共享，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)對(duì)接，形成符合兩地實(shí)際的公共事務(wù)治理模式，推動(dòng)雙贏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展

兩市自然和人文條件的眾多相似性使兩市發(fā)展具有眾多相似處，因此兩市政府可相互借鑒發(fā)展中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立兩市政府利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，在公共政策制定、危機(jī)處理、環(huán)境治理等公共事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行橫向合作，建立政府公共服務(wù)互惠制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)對(duì)接。在土地使用制度、外資引進(jìn)制度、人才流動(dòng)制度等方面加強(qiáng)交流，進(jìn)行行政協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)，努力創(chuàng)造兩市發(fā)展的無差異的政策環(huán)境。逐步形成和完善“合作治理法規(guī)”等地方法律法規(guī)，以法制化手段強(qiáng)化兩市的管理機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)信息資源共享，利用現(xiàn)代化手段搭建兩市信息互通平臺(tái)，尤其是電子政務(wù)信息平臺(tái)。兩市政府通過電子政務(wù)系統(tǒng)可以提高兩市政府信息的傳播速度，降低傳播成本，提高政府工作效率。推進(jìn)加強(qiáng)社會(huì)信息的溝通，借助《半島都市報(bào)》增設(shè)的“日照新聞”版面、“半島人才網(wǎng)”的半島招聘信息等信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“青日同城化”。

（二）堅(jiān)持兩市功能對(duì)接，實(shí)現(xiàn)協(xié)同建設(shè)，形成公共物品合作供給模式

由于公共產(chǎn)品具有外溢性的特點(diǎn)，兩市中任一城市政府提供公共產(chǎn)品對(duì)另一城市產(chǎn)生的效益，不需要另一城市政府承擔(dān)相應(yīng)成本費(fèi)用，因此，“青日同城化”建設(shè)中可以共同規(guī)劃，協(xié)同發(fā)展，在兩市公共物品供給方面進(jìn)行合作。兩市政府可在接壤地帶協(xié)同建設(shè)“共建區(qū)”，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素集約利用，推進(jìn)兩市融合和共同發(fā)展的進(jìn)程。兩市可推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行共建、聯(lián)合，共享醫(yī)療衛(wèi)生資源，發(fā)揮系統(tǒng)整體效益。可進(jìn)一步加強(qiáng)兩市間交通的共同規(guī)劃，設(shè)施共同建設(shè)。推進(jìn)鐵路、公路、水路、城際輕軌的全面對(duì)接，協(xié)同建設(shè)功能互補(bǔ)、互聯(lián)互通的綜合立體化交通體系。

（三）聯(lián)合實(shí)施科技興海戰(zhàn)略，完善人才共享機(jī)制，注重塑造城市創(chuàng)新力，增強(qiáng)競爭力

積極推動(dòng)兩市海洋新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升自主創(chuàng)新能力和先進(jìn)成果的轉(zhuǎn)化水平。兩市可通過開展“兩市政產(chǎn)學(xué)研洽談會(huì)”等方式，增強(qiáng)政產(chǎn)學(xué)研的合作。重視青島市已擁有的大量海洋藥物、海洋功能食品、海洋生化制品、海洋活性物質(zhì)及新材料、海洋能源開發(fā)等企業(yè)集聚所帶來的集群效應(yīng)，輻射日照地區(qū)。在兩地政府引導(dǎo)下，發(fā)揮青島市眾多高校的集聚產(chǎn)生的巨大科研作用，帶動(dòng)日照市高校發(fā)展，加強(qiáng)兩地高校已有海洋學(xué)科建設(shè)，增設(shè)新興海洋科技發(fā)展學(xué)科，大力培養(yǎng)海洋工程、海洋生物、海洋環(huán)境等相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的國際化、創(chuàng)新型高素質(zhì)人才。青島市現(xiàn)擁有1.5萬海洋人才，逐步打造起“藍(lán)色人才硅谷”。要加強(qiáng)青島市海洋人才集聚效應(yīng)對(duì)日照藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，搭建兩市人才交流平臺(tái)，依靠兩市人才共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人才共用，將人力資源效用最大發(fā)揮，構(gòu)筑具有國際影響力的海洋科技人才高地。

（四）加強(qiáng)政府內(nèi)部管理，將政府合作關(guān)系成熟度指標(biāo)引入政府官員績效考核機(jī)制中

通常對(duì)政府官員進(jìn)行績效考核的依據(jù)主要是在任期間的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)，一般表現(xiàn)為地區(qū)GDP的增長率。這就容易導(dǎo)致官員為實(shí)現(xiàn)地區(qū)GDP增長而放棄長期的大區(qū)域利益，片面追求短期小地域利益，忽視政府間的橫向合作。政府合作關(guān)系成熟度是指某一政府與其他政府在制度建設(shè)、要素共享等多個(gè)方面發(fā)展穩(wěn)定、共贏合作關(guān)系的狀態(tài)和程度。青島和日照兩市政府可率先將這一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)量化，把合作關(guān)系成熟度指標(biāo)引入到政府官員的績效考核中，從根本上抑制政府官員的短期利益傾向，提高政府管理水平。

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［1］OECD.Local Partnerships For Better Governance［M］.Paris:OECD，2001.

［2］陳耀，胡定國，生步兵.藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式研究—以山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)為例［J］.東方行政論壇，2011（12）.

［3］張華.“黃”“藍(lán)”戰(zhàn)略引領(lǐng)山東科學(xué)發(fā)展［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2011（9）.

［4］于慎澄.實(shí)現(xiàn)藍(lán)色跨越 建設(shè)全國藍(lán)色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)軍城市［N］.青島日?qǐng)?bào)，2012-02-25.

［5］張明軍，汪偉全.論和諧地方政府間關(guān)系的構(gòu)建：基于府際治理的新視角［J］.中國行政管理，2007（11）.

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A

楊了了（1988-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)檎?jīng)濟(jì)。