延安大學 王曉軍 蘇 偉

我國“小金庫”歷史源遠流長，俗稱私房錢，有著悠久的歷史?！靶〗饚臁笔敲耖g俗語，不是法律規(guī)范用語，它始于20世紀70年代末財政部組織清理的小錢柜，80年代開展稅收財務(wù)物價大檢查時開始俗稱“小金庫”。我國對“小金庫”的治理也持續(xù)了相當長的時間，可是“小金庫”不但沒有被清除，反而愈演愈烈，甚至跟隨時代前進的步伐不斷地在演變。

一、“小金庫”的危害

（一）導致違規(guī)違紀行為盛行 我國的《會計法》規(guī)定，各單位必須依法設(shè)置會計賬薄，并保證其真實、完整?！吨腥A人民共和國公司法》中也規(guī)定，公司除法定賬簿外，不得另立會計賬簿。對公司資產(chǎn)，不得以任何個人名義開立賬戶存款。而設(shè)立“小金庫”就與這些法律法規(guī)相違背?！靶〗饚臁币坏┬纬?，就會被少數(shù)人控制，成為挪用或集體私分的對象，有的領(lǐng)導將“小金庫”視為私人的錢袋，一些私事的開支也是從“小金庫”中支出，公款吃喝就更不用說。自2009年4月至2012年3月小金庫專項治理期間，全國共發(fā)現(xiàn)“小金庫”60722個、涉及金額315.86億元，責任追究10429人。這就足以說明違規(guī)違紀行為的猖狂。

（二）造成國有資產(chǎn)流失 私設(shè)“小金庫”的實質(zhì)，就是以犧牲國家和集體的利益為代價，為個人或小團體撈取好處，變相侵占、隱匿、轉(zhuǎn)移國家和單位收入?！靶〗饚臁钡馁Y金來源雖然五花八門，但歸根結(jié)底都屬于國家集體性質(zhì)的資產(chǎn)。在檢察機關(guān)查處的大量經(jīng)濟案件中發(fā)現(xiàn)，以國有資產(chǎn)為職工集資建房或發(fā)放個人福利的不計其數(shù)，而一經(jīng)查實，追回這些國有資產(chǎn)成了棘手的難題。在近年來查處的職務(wù)犯罪案件中，小金庫有幾萬元的，也有幾十萬元的，幾百萬元的，甚至還有上千萬元的。就如2009年4月至2010年12月這一年多的時間在全國黨政機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和國有企業(yè)共發(fā)現(xiàn)“小金庫”逾4萬個，涉及金額超過200億元，如此短的時間，查出如此大的數(shù)額，就足以證明國有資產(chǎn)流失的嚴重性了。

（三）助長腐敗“小金庫”在我國是個“頑疾”，也很普遍，個別領(lǐng)導認為設(shè)立“小金庫”是正常現(xiàn)象，不必大驚小怪。他們認為“小金庫”存在于企業(yè)就是一個公開的秘密，企業(yè)有了這筆錢，辦事方便多了，不管是請客送禮還是為企業(yè)打通關(guān)系都需要它。但是隨著個人私欲的不斷膨脹，在請客送禮的過程中也滋生了腐敗的思想，把企業(yè)的小金庫變成自己的大金庫，隨意支配和揮霍，為行賄等不合法支出提供了資金來源渠道。行賄者行賄既不用自己掏腰包，又不受其他人的監(jiān)督；受賄者拿錢不留交易痕跡，得到實惠又不承擔風險，所以“小金庫”助長了腐敗，使腐敗和不正之風盛行。

（四）造成會計信息失真 由于“小金庫”的資金不納入單位的正規(guī)財務(wù)核算中，財政部門監(jiān)督不到，審計部門查不到，稅務(wù)部門找不到，使得國有資金游離于國家監(jiān)管之外，致使會計信息不能反映單位的全部經(jīng)濟活動和資金收入，會計信息失真，財務(wù)報表不真實，不利于責任成本的控制，致使企業(yè)的經(jīng)濟效益縮水。造成國家、投資人無法從單位賬簿中獲取單位收支的真實信息，給經(jīng)濟決策和財務(wù)分析帶來了非常大的困難。

（五）擾亂經(jīng)濟秩序“小金庫”的資金游離于紀檢監(jiān)察、財政、審計等相關(guān)部門的監(jiān)督之外，在一定程度上影響財政預算監(jiān)督管理，影響財政資金的合理配置，甚至造成部門單位之間在資金、收入分配上的不平衡、不公平、不合理。一些企業(yè)利用“小金庫”的資金行賄尋租，打通關(guān)系，采用不公平的手段謀取社會資源?！靶〗饚臁钡拇嬖?，破壞了市場經(jīng)濟公平交易、平等競爭的原則，影響社會誠信體系建設(shè)，扭曲了市場對資源的合理配置，擾亂了市場經(jīng)濟秩序，擠占了國家資源，造成了政府非稅收入被非法轉(zhuǎn)移，一定程度上削弱了政府宏觀調(diào)控能力，干擾了國家政策的運行，擾亂了國家財經(jīng)秩序，影響了國家經(jīng)濟的健康發(fā)展。

二、“小金庫”的成因

（一）法律體系不完善 目前我國法律中尚無對私設(shè)“小金庫”行為處罰的相關(guān)的法律條款，不利于我國從法律層面上對“小金庫”進行治理。而“小金庫”一直被視為是一種違規(guī)違紀行為，沒有上升到一定的高度，也沒有上位階的法律制度來制約。我國刑法對這種設(shè)立賬外賬的行為，除刑法第一百八十七條設(shè)立“用賬外客戶資金非法拆借、發(fā)放貸款罪”外，并沒有對其他設(shè)立“賬外賬”的行為作出相應的法律規(guī)定，也就是說，我國現(xiàn)行的刑法沒有追究設(shè)立“小金庫”的法律條文，而紀檢監(jiān)察部門受職能所限，不能從根本上遏制“小金庫”的發(fā)展。國有企事業(yè)單位設(shè)立與使用“小金庫”問題，不僅僅是損害單位內(nèi)部利益的違紀問題。國有企事業(yè)單位使用的是社會公眾資源，損害的是社會公眾的利益，對于這種侵犯公眾利益的行為理應受到法律的制裁。由于我國當前缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，導致很多國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導對“小金庫”問題的認識不夠，重視不夠，覺得“小金庫”問題就是違紀問題，出了問題后批評教育一下就可以了。

（二）監(jiān)督機制失位“小金庫”之所以至今尚且存在，最重要的原因就是監(jiān)督不到位使得權(quán)力過分發(fā)揮。隨著改革開放的深入，國家對國有企事業(yè)單位下放的權(quán)利越來越大，但這并不等于說國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導可以隨意行使權(quán)力。有些單位領(lǐng)導集體決定自我獎賞，如領(lǐng)導人員通訊費補助、領(lǐng)導人員誤餐補助、領(lǐng)導人員加班補助、領(lǐng)導人員會議補助；有些單位規(guī)定薪酬是個人隱私，每個員工只能查問自己的薪酬，不可以查問別人的薪酬，以此隱瞞自己的多拿多占；有些單位制定制度時征求過職工的意見，然而執(zhí)行制度時沒有任何的監(jiān)督措施，因為制度中根本就沒有監(jiān)督保障措施。國有企事業(yè)單位制定的規(guī)章制度，往往是誰制定的誰有監(jiān)督解釋權(quán)，人事部門制定的人事制度由人事部門監(jiān)督解釋。利益分配都是由內(nèi)部制度決定的，然而沒有人去監(jiān)督檢查內(nèi)部的制度。內(nèi)部審計一般只負責內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督，至于內(nèi)部的其他業(yè)務(wù)，領(lǐng)導不明確授權(quán)，內(nèi)部審計也不愿多管閑事。內(nèi)部的紀檢與監(jiān)察也往往是以內(nèi)部制度由具體業(yè)務(wù)部門監(jiān)督解釋為由，不插手該類制度的監(jiān)督，正是由于內(nèi)部監(jiān)督機制的缺失，導致了“小金庫”問題的產(chǎn)生。在外部監(jiān)督方面，監(jiān)督部門注重監(jiān)督業(yè)務(wù)活動的結(jié)果，不注重業(yè)務(wù)活動的過程。有些上級監(jiān)督部門明確宣稱，只要完成上級布置的任務(wù)，不管任務(wù)經(jīng)費怎么花，哪怕下級機構(gòu)的領(lǐng)導把公家的錢裝進自己的兜里。不僅不制止“小金庫”行為，還獎勵那些利用“小金庫”采用不正當手段完成任務(wù)的領(lǐng)導，默許和縱容設(shè)立與使用“小金庫”的行為。

（三）經(jīng)濟利益的誘惑“小金庫”被查出的風險小，能夠帶來實實在在的好處，使得一些單位和部門不惜犧牲國家和集體的利益，以“小公”的名義來滿足其日益膨脹的私欲。他們?yōu)榱诵F體和個人的利益，隱瞞收入，賬外設(shè)賬，大搞請客送禮、拉關(guān)系走后門之風，由于在小團體或單位內(nèi)部有著共同的利益牽扯，在利益的驅(qū)使下，大家對私設(shè)“小金庫”采取默認的態(tài)度，一般不會主動舉報或抵制。這樣領(lǐng)導干部就將“小金庫”視為自己的小錢柜，隨意支出，任意揮霍，只要有不符合財務(wù)規(guī)章制度的支出就通過“小金庫”列支?！靶〗饚臁睂挝活I(lǐng)導的誘惑太大了，導致很多單位對“小金庫”欲罷不能。

（四）懲處力度不夠“小金庫”一直被看作是一種違紀違規(guī)的行為，對于相關(guān)責任人的處罰，既沒有達到一定的力度也沒有上升到一定的高度。國家及各級財政審計部門曾組織過多次清查活動，聲勢和動作都比較大，但對于檢查出來的問題卻偏重經(jīng)濟處罰，如收繳“小金庫”和對單位進行罰款，而對單位領(lǐng)導人的處理輕微甚至不追究責任，這樣的處理雖有收效，但遠沒有達到令行禁止的地步，有些地方則出現(xiàn)越演越烈的現(xiàn)象。其實，“小金庫”的設(shè)立與單位負責人的許可和縱容是分不開的，但是由于對單位領(lǐng)導沒有什么實質(zhì)性的懲罰措施，違法違紀成本較低，未發(fā)揮出懲處的威懾作用，導致“小金庫”至今仍在。

三、“小金庫”的防范措施

（一）增強領(lǐng)導干部和職工的法紀觀念 首先要加強教育，增強領(lǐng)導干部和職工的法紀觀念。領(lǐng)導干部要明白自己的權(quán)力范圍，領(lǐng)導干部行使的是公權(quán)，公權(quán)的行權(quán)原則是“法無明令授權(quán)即禁止”。很多單位領(lǐng)導認為自己是單位的一把手，組織上把自己任命為領(lǐng)導的同時賦予了自己管理單位一切事務(wù)的權(quán)利，凡是沒有明文規(guī)定的事務(wù)都由自己說了算，甚至有明文規(guī)定的也一樣，因為很多制度與文件就是由領(lǐng)導制定的。通過法紀教育，加強領(lǐng)導的法紀意識與責任意識，明白自己的權(quán)力界限，越權(quán)即違法。其次要加強領(lǐng)導干部和職工財經(jīng)法紀的學習，讓他們認識到私設(shè)“小金庫”是不合理又不合法的，讓他們從思想上、行動上支持禁止“小金庫”的工作。要讓全體干部、財會人員掌握財政法規(guī)，樹立遵紀守法意識和法制觀念，更重要的是讓單位負責人明白其應對本單位會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，并保證財務(wù)會計報告真實完整，從而從思想上杜絕“小金庫”。

（二）強化內(nèi)外監(jiān)督制度 在強化內(nèi)外部監(jiān)督方面，首先需要強化外部監(jiān)督制度。各級審計、紀檢監(jiān)察、財政部門要把財經(jīng)紀律檢查作為一項經(jīng)常性工作，常抓不懈。現(xiàn)在的“小金庫”檢查通常是階段性檢查，沒有形成一種治理“小金庫”的長效機制。要把這種專項檢查轉(zhuǎn)換為經(jīng)常性的監(jiān)督工作，筆者認為應當繼續(xù)保留專項檢查中的自查申報制度、群眾舉報制度和外部監(jiān)督機構(gòu)的隨時抽查制度，要對私設(shè)“小金庫”的單位形成一種威懾力，讓它知道外部的監(jiān)督單位隨時監(jiān)督著它。要強化相關(guān)職能部門的協(xié)作力度，吸收歷年來財政、審計、紀檢、監(jiān)察、金融等多個部門聯(lián)合執(zhí)法的寶貴經(jīng)驗，充分發(fā)揮各個監(jiān)督部門的職能作用，相互配合，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。其次就是要強化內(nèi)部監(jiān)督制度。要建立和完善內(nèi)部制度，必須結(jié)合自身的實際情況，依據(jù)《會計法》的規(guī)定，制定切實可行的財務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范財務(wù)管理，強化會計監(jiān)督和內(nèi)部審計控制力度，按照不相容職務(wù)分離的原則，遵循內(nèi)部牽制思路，形成相互制衡機制。

（三）落實舉報制度“小金庫”隱蔽性強，直接檢查往往不易被發(fā)現(xiàn)，最有效的辦法就是內(nèi)部知情者的舉報，但這往往也是最難的。因此，要廣泛宣傳，充分發(fā)動群眾，發(fā)揮社會輿論和群眾監(jiān)督的作用，重視舉報工作，采取有償?shù)莫剟顧C制，對外公布舉報電話、舉報信箱和舉報網(wǎng)址，對群眾舉報的情況，相關(guān)部門要加以重視，認真核實，嚴肅處理，給群眾樹立舉報信心。同時必須建立舉報登記和查處督辦制度，認真執(zhí)行信訪工作保密制度，切實保護舉報人的合法權(quán)益，對打擊報復者從嚴處理。

（四）加大查處、懲治力度與責任追究力度 首先加大案件查處力度和懲治力度。一是財政、審計、稅務(wù)等經(jīng)濟監(jiān)督部門要統(tǒng)一步伐，結(jié)合自身工作，加強各部門、單位的財務(wù)收支檢查。重點檢查虛報冒領(lǐng)、假發(fā)票與不合理支出。檢查既要以法律法規(guī)為標準，同時也要檢查企業(yè)的財務(wù)制度，對于財務(wù)制度不完善，財務(wù)制度違反國家法律法規(guī)或財務(wù)制度制定程序不合法的，要限期改正，通過健全制度、規(guī)范管理，抑制“小金庫”行為的發(fā)生。二是財政、審計等部門對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要嚴肅處理，不能以罰款了事。應根據(jù)金額的大小，向紀檢、司法部門通報。另外，財政部等單位應專門開設(shè)網(wǎng)站對查出的“小金庫”進行曝光，曝光期間不少于5年，讓社會公眾可以隨時查閱私設(shè)“小金庫”的單位及其相關(guān)責任人，要讓私設(shè)“小金庫”的單位及其責任人付出聲譽及其他代價。其次是要加大責任追究力度。私設(shè)“小金庫”本來就是侵占公眾利益行為，屬于違法行為，所以除非私設(shè)“小金庫”的金額很小，否則一般不應按違紀來處理。2008年8月在審議刑法修正案（七）草案時，全國人大常委會委員劉錫榮提出集體腐敗的概念。他建議，刑法修改應將“集體腐敗”納入刑律，如果目前單獨制訂懲治集體腐敗法有困難，可考慮首先把私設(shè)“小金庫”列入刑法犯罪中。現(xiàn)在我們對查出的“小金庫”一般是作為違紀處理，將來逐步過渡到按違法進行處理，最后要作為犯罪處理。

從“小金庫”的發(fā)展與治理歷程看，對“小金庫”的治理不斷地在加強，要想徹底治理“小金庫”，不僅要立足于前人研究治理的經(jīng)驗上，還要面對現(xiàn)今“小金庫”出現(xiàn)的新特點上，不斷地完善治理措施。相信只要堅持不懈，“小金庫”最終將會消失于歷史的舞臺。

［1］趙枝琴：《“小金庫”成因與防治對策》，《全國商情（理論研究）》2010年第11期。