俞世峰

（華東政法大學(xué)，上海200042）

上海濕地環(huán)境知情權(quán)的立法保護(hù)研究

俞世峰

（華東政法大學(xué)，上海200042）

濕地作為我國(guó)目前環(huán)境立法體系中最為薄弱的一環(huán)，已經(jīng)逐漸影響到了我國(guó)濕地保護(hù)工作。上海作為一座建立在濕地上的城市，尤其應(yīng)該重視對(duì)濕地的保護(hù)，在建立起濕地立法保護(hù)的過程中，還應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境知情權(quán)的研究。文章通過國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法上的不同視角來對(duì)環(huán)境知情權(quán)進(jìn)行剖析，并對(duì)上海濕地立法的工作給出筆者有益的建議。

濕地立法；環(huán)境知情權(quán)；信息公開制度

一、國(guó)際條約和國(guó)外立法對(duì)環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)概述

（一）國(guó)際條約方面

1992年《里約宣言》第十項(xiàng)原則首先提出：“各國(guó)應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾的了解和參與?！?994年的《人權(quán)與環(huán)境綱領(lǐng)宣言》中也明確規(guī)定了公眾參與環(huán)境管理的程序性權(quán)利應(yīng)包括：“獲得環(huán)境信息的權(quán)利，及取得、傳播觀點(diǎn)和信息的權(quán)利。”

環(huán)境信息公開國(guó)際立法的新近發(fā)展是聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)于1998年6月25日通過的《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（Conventiononaccesstoinformation，publicparticipation in decision-making and access to justice in environmental matters，以下簡(jiǎn)稱《奧胡斯公約》），這是第一個(gè)具體規(guī)范公民環(huán)境權(quán)的國(guó)際條約，它對(duì)《里約宣言》原則十的內(nèi)容進(jìn)行了深入細(xì)化規(guī)定：個(gè)人、團(tuán)體、組織應(yīng)能夠獲得政府掌握的關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的資料，包括已經(jīng)或可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的產(chǎn)品和活動(dòng)的資料，以及有關(guān)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的資料；有對(duì)環(huán)境生態(tài)狀況、決策、工程、項(xiàng)目、產(chǎn)品的知情權(quán)；有就具體環(huán)境問題向政府詢問、得到及時(shí)答復(fù)的權(quán)利?！秺W胡斯公約》是保障環(huán)境知情權(quán)最重要的國(guó)際公約。

（二）國(guó)外立法方面

美國(guó)是信息公開立法比較早的國(guó)家，1946年的《行政程序法》（theAdministrativeProcedureAct） 、《 陽光法案》（theSunshineAct）首開了信息公開的先河，特別是1966年的《信息自由法》（the Freedom of InformationAct） 更是確立了任何人都有向行政機(jī)關(guān)要求了解信息的權(quán)利。1946年《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，凡制定規(guī)章、發(fā)布命令、指南以及其他對(duì)某類公民施加義務(wù)或標(biāo)準(zhǔn)的行為均屬立法行為（rulemaking），要經(jīng)歷一個(gè)“通知和意見程序”（noticeand comment procedure）。即聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在進(jìn)行立法時(shí)，必須通知公眾以供公眾審查和提出意見，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須在發(fā)布最后的規(guī)章之前，將草案在聯(lián)邦政府的每日刊物——《聯(lián)邦公告》（Federal Register）上以通知的形式公布，至少給予公眾三十天的審查時(shí)間，其目的在于確保公眾參與環(huán)境立法。美國(guó)1966年《信息自由法》規(guī)定：在美國(guó)所有的政府信息，只要不涉及個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密、國(guó)家機(jī)密的，都要對(duì)民眾公開。

二、我國(guó)國(guó)家立法關(guān)于環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀

目前我國(guó)關(guān)于環(huán)境知情權(quán)最重要的法律法規(guī)主要有兩個(gè)：1998年的《環(huán)境保護(hù)法》和2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。

我國(guó)1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第十一條第二款規(guī)定了政府公開環(huán)境狀況公報(bào)的義務(wù)：“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)?！庇纱?，國(guó)家環(huán)?？偩置磕炅露家蛉珖?guó)發(fā)布上一年全國(guó)的環(huán)境狀況公報(bào)。按照國(guó)家環(huán)?？偩值囊螅瑥?997年6月5日起，北京、上海、南京等十個(gè)城市開展發(fā)布環(huán)境空氣質(zhì)量周報(bào)試點(diǎn)以來，這項(xiàng)工作到1999年已在全國(guó)各大城市及部分中等城市展開。此外，《環(huán)境保護(hù)法》第31條提到：“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)告，接受調(diào)查處理?！?/p>

2004年3月22日國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出“要建立公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制”，并在第十條規(guī)定：推進(jìn)政府信息公開，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人穩(wěn)私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開政府信息。對(duì)公開的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件。

三、上海濕地立法中有關(guān)濕地信息公開制度的建議

2004年1月19日上海市人民政府第29次常務(wù)會(huì)議審議通過，并在2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規(guī)定》 在本市政府信息公開方面做出了詳盡的規(guī)定。結(jié)合上述國(guó)內(nèi)外立法實(shí)踐以及上海市自己的地方規(guī)定，我們認(rèn)為上海濕地立法在信息公開方面應(yīng)當(dāng)注重以下幾個(gè)方面：

（一）創(chuàng)建獨(dú)立的、多層次的政府濕地信息的公布體制

環(huán)境信息是典型的公眾信息，公眾與政府環(huán)境信息的不對(duì)稱是妨礙公眾參與導(dǎo)致環(huán)境問題的重要根源。要解決這個(gè)問題，明確規(guī)定提供環(huán)境信息的機(jī)構(gòu)，特別是具體的政府職能部門是當(dāng)務(wù)之急。但我國(guó)法律在這方面比較落后。按照《環(huán)境保護(hù)法》第十一條第二款，只有國(guó)務(wù)院和省一級(jí)政府主管部門才有義務(wù)定期公開環(huán)境信息，這些部門雖然級(jí)別較高，所掌握的信息資源較為豐富，但它們公開的信息一般是全國(guó)范圍的或者整個(gè)地區(qū)的綜合性的信息，所以不可能面面俱到，更不可能在具體方面做到深入翔實(shí)。由于濕地信息只是環(huán)境信息的一小部分，所以依靠《環(huán)境保護(hù)法》第十一條第二款所規(guī)定的公告體制很難滿足公眾對(duì)濕地信息的要求。

因此，我們建議：上海濕地立法應(yīng)當(dāng)建立濕地信息獨(dú)立的、多層次的公布制度：第一，政府的濕地信息公布應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的。應(yīng)當(dāng)由濕地保護(hù)行政部門在《環(huán)境保護(hù)法》 第十一條第二款所規(guī)定的環(huán)境綜合信息公布制度外，對(duì)濕地信息進(jìn)行有針對(duì)性的單獨(dú)公布，保證信息的全面翔實(shí)。第二，政府的濕地信息公布應(yīng)當(dāng)是多層次的。政府濕地信息的公布主體不應(yīng)當(dāng)僅僅局限在《環(huán)境保護(hù)法》第十一條第二款所規(guī)定的省一級(jí)政府主管部門，而是應(yīng)當(dāng)由上海市濕地保護(hù)行政部門公布全市的濕地總體信息；由區(qū)（縣）濕地保護(hù)行政部門公布轄區(qū)內(nèi)的濕地信息。這樣，多個(gè)層次的信息之間可以突出重點(diǎn)，更好地滿足公眾對(duì)濕地信息多樣化的需求。

（二）非政府主體的濕地信息公布義務(wù)應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎鞔_

西方發(fā)達(dá)國(guó)家如德國(guó)、英國(guó)等，通過立法對(duì)提供環(huán)境信息的機(jī)構(gòu)作了明確的規(guī)定。這些機(jī)構(gòu)不僅包括國(guó)家性公共機(jī)構(gòu)，也包括地區(qū)性、地方性公共機(jī)構(gòu)，甚至還包括管理公共事務(wù)或者實(shí)施對(duì)環(huán)境有影響的經(jīng)濟(jì)行為的一切自然人和法人。我國(guó)由環(huán)境信息有關(guān)的公共機(jī)構(gòu)和對(duì)環(huán)境有影響的企業(yè)沒有公布相應(yīng)環(huán)境信息義務(wù)，所以我國(guó)環(huán)境信息的公布范圍也僅僅局限在政府信息，這不但使得信息范圍受到限制，而且使得政府信息無法得到有效印證。

因此，我們建議：在非政府主體主動(dòng)公開方面，應(yīng)當(dāng)明確：有關(guān)濕地的公共機(jī)構(gòu)以及對(duì)濕地環(huán)境有影響的企業(yè)、單位有義務(wù)向社會(huì)公開有關(guān)濕地方面的信息。具體的公開主體、公開時(shí)間和方式、公開范圍以及其他公開要求可以由上海濕地保護(hù)行政機(jī)關(guān)制定“操作辦法”。

（三）濕地信息的雙向溝通方式應(yīng)當(dāng)在濕地立法中得到具體化

一般來說，環(huán)境信息的公開分為主動(dòng)公開和被動(dòng)公開兩個(gè)方面。環(huán)境信息的主動(dòng)公開是政府和企業(yè)基于環(huán)境民主的理念，依政府職責(zé)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任而進(jìn)行的環(huán)境信息公開，該種公開不需要相對(duì)人的請(qǐng)求，政府和企業(yè)主動(dòng)公開有關(guān)環(huán)境信息；環(huán)境信息的被動(dòng)公開是請(qǐng)求對(duì)象基于請(qǐng)求權(quán)人的要求而進(jìn)行的環(huán)境信息公開，若沒有請(qǐng)求權(quán)人的主動(dòng)要求，請(qǐng)求對(duì)象無義務(wù)公開有關(guān)環(huán)境信息。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境知情權(quán)的立法對(duì)于信息的上述兩者公開方式都給予了相同的重視。但是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中沒有環(huán)境信息被動(dòng)公開的明確規(guī)定。而國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第十條只是做了一個(gè)非常原則性的規(guī)定，并沒有規(guī)定具體接受查閱的具體機(jī)關(guān)、具體程序、可查閱內(nèi)容、收費(fèi)與否以及政府答復(fù)的具體時(shí)限。但是，上海在政府信息秩序方面顯然走在了全國(guó)的前列——2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規(guī)定》在這方面規(guī)定得比較全面。但是，這部地方政府規(guī)章畢竟是綜合性的，因此我們建議在濕地立法中，可以參考這部規(guī)章制定具體的濕地信息質(zhì)詢制度，使得這項(xiàng)制度在濕地保護(hù)領(lǐng)域更加明確和具體。

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[2]張建偉．論環(huán)境信息公開[J]．河南社會(huì)科學(xué)，2005，（2）．

[3]國(guó)家環(huán)?？偩秩耸滤荆畬W(xué)習(xí)先進(jìn)的理論和手段為環(huán)保工作助力——國(guó)家環(huán)保總局高級(jí)培訓(xùn)團(tuán)赴美國(guó)耶魯大學(xué)學(xué)習(xí)培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)談[N]．中國(guó)環(huán)境報(bào)，2005-01-14．

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