文永輝

（ 貴州師范大學 法學院，貴州 貴陽 550001 ）

山區(qū)高速公路建設中的環(huán)境保護問題及對策
——以貴州省為例

文永輝

（ 貴州師范大學 法學院，貴州 貴陽 550001 ）

針對貴州目前高速公路建設快速推進的現(xiàn)實，探討貴州高速公路建設過程中的環(huán)境保護問題。通過對廈蓉高速公路的實地調查，分析目前貴州在建高速公路環(huán)境保護中存在的問題，并提出了相關建議。

貴州； 高速公路； 環(huán)境保護

根據(jù)規(guī)劃，2008年～2030年，貴州高速公路建設規(guī)模將達約 6851公里，形成“縣縣通高速”的高速公路網(wǎng)絡。然而，國內外高速公路建設的例子表明，這些大規(guī)模的工程建設，可能會帶來一系列的生態(tài)環(huán)境問題。因此，在貴州這樣的典型生態(tài)脆弱地區(qū)進行高速公路建設，我們應該特別關注環(huán)境保護。

本文作者通過在廈蓉高速公路水口至都勻段進行調研發(fā)現(xiàn)，建設單位在建設中比較重視環(huán)境保護，盡量避免高填深挖，在節(jié)約用地、水土保持、便道使用、文物避讓等方面采取的措施也基本適當，未出現(xiàn)大的破壞行為。不過，目前貴州省高速公路建設任務繁重，各地建設熱情高昂，設計及建設周期短，可行性研究時間短，環(huán)境影響評價中對生態(tài)和社會環(huán)境的調查不夠等情況也有發(fā)生。一些項目方案欠缺仔細斟酌，標準把握不夠精細，有必要關注從選線、施工到建成后的環(huán)境保護工作。

1.環(huán)保選線理念

高速公路設計中的線形設計對于環(huán)境保護工作至關重要。如果線形設計不合理，在建設過程中會導致環(huán)境破壞大、資金消耗大等問題。我國在各個時期，設計理念上分別出現(xiàn)了一些有明顯目標傾向和不同側重點的名稱和提法。如，地形選線——強調路線與實際地形相適應、路景合一，早期的初級公路選線大都比較強調地形問題；地質選線——強調路線走廊帶的地質控制因素，要求所選路線避讓大型滑坡群、不良地質路段等，這是在部分山區(qū)高速公路出現(xiàn)了較多的地質問題后，管理人員和設計人員開始注重的設計理念；景觀選線——強調公路選線要適應當?shù)氐娜宋木坝^等，一些旅游公路常常強調景觀設計理念；指標選線——以最大程度滿足行車舒適和速度、安全等為目標。2004年，交通部明確提出了“六個堅持、六個樹立”的公路勘察設計新理念，按照環(huán)境要求選擇合理路線線位成為了公路設計的最大目標。

環(huán)保選線的設計理念是綜合性的設計理念，強調路線選線考慮的因素主要是生態(tài)影響、土地占用、公路水污染、噪聲擾民以及干擾其他功能單位等。這是和其他選線目標有不同側重的。環(huán)保選線設計理念要求公路選線設計人員除了具備公路行業(yè)本身的基礎知識以外，還必須具備關于環(huán)境保護要素的基本知識，如生態(tài)功能區(qū)動植物的基本知識、公路走廊等相關土地政策，尤其是基本農田保護政策、對公路噪聲的基本認識、對公路施工和運營期的水污染的明確認識等。路線設計中，應當力求結合地形、順應地勢，接近自然、融入自然，減少大填大挖，盡可能減少人為造成的影響，堅持“不破環(huán)就是最大的保護”的原則。同時，借鑒國際先進理念，實現(xiàn)公路建設與自然環(huán)境、人文環(huán)境的和諧統(tǒng)一，不片面追求高標準、高指標，在滿足交通要求的情況下，不強拉直線，硬切山梁，要順勢而為，減少占地，且必須滿足有關指標要求。這一點對貴州這樣的山區(qū)修建高速公路特別重要。在規(guī)劃線路設計時，要注意行車道的多樣化，不應該千篇一律。交通流量大的路段，應當車道寬敞，線型流暢；交通流量小的路段，車道可以少一點，線型應自然。另外，如取土場、棄土場等不得占用基本農田，并要求有功能恢復設計等。在選線中，還要少拆遷、多避讓人群密集居住區(qū)，并優(yōu)先考慮公路噪聲的影響范圍，讓路線符合環(huán)保理念。總體上，堅持環(huán)保優(yōu)先，貫徹環(huán)保選線理念，應是高速公路建設中環(huán)境保護工作中首要和重要的一步，必須大力提倡。

2.環(huán)境影響評價的有效性問題

環(huán)境影響評價制度，是我國目前項目建設中環(huán)境保護最主要的事前防范措施，對環(huán)境保護發(fā)揮了巨大的作用。當然，我國的環(huán)境影響評價制度本身存在一定的問題，如公眾參與制度不健全，環(huán)評程序過于粗略，建設單位、環(huán)評機構、評審者的法律責任不完善，對環(huán)境影響評價無司法審查權等。[1]由于“欠開發(fā)、欠發(fā)達”的省情，貴州省各地對于爭取高速公路建設這樣對經(jīng)濟提升作用巨大的項目的熱情十分高漲?？梢钥隙ǖ卣f，大家?guī)缀醵紩幌Т鷥r地來爭取項目，環(huán)境保護的問題會放在次要位置，環(huán)境影響評價“走過場”的情況可能會比較嚴重。例如，根據(jù)相關報道，貴州省環(huán)保廳為擴大內需建設項目開辟環(huán)評審批“綠色通道”，把為國家和省確定的擴大內需重點建設項目做好服務作為出發(fā)點，堅持特事特辦、急事先辦原則，提速環(huán)保審批效能。一是對符合拉動內需政策的建設項目，對其環(huán)境影響報告書、報告表、登記表審批時限從原來的20、15、3個工作日，分別縮短為15、7、1個工作日；二是根據(jù)擴大內需建設項目進程的實際情況，對建設項目環(huán)評文件不能在短期內編制完成的情況，開辟環(huán)評審批“綠色通道”，提前為143個建設項目出具環(huán)保意見，積極支持項目業(yè)主向有關部門申請辦理其他前期手續(xù)，推動擴大內需建設項目盡快落地、盡快開工、盡快產(chǎn)生投資帶動作用。[2]

可見，在特事特辦的要求下，環(huán)評報告肯定會為項目的上馬開綠燈。以廈蓉高速公路水口至都勻段為例，從2006年9月18日貴州省向交通部報送關于請求將廈蓉高速公路貴陽至水口段列入“十一五”建設規(guī)劃的請示，到國家發(fā)改委正式批準這條高速公路的建設，僅用了7個月零9天。而美國一項較大的工程從立項、規(guī)劃到建設實施至少需要 5年以上的時間。其中，若環(huán)保評估通不過，項目就無法實施。像廈蓉高速這樣對貴州省社會經(jīng)濟發(fā)展有重大幫助，對貴州在大西南交通體系中的樞紐地位有重大影響的項目，省委省政府領導大刀闊斧地工作，力促項目早日上馬，值得敬佩。但是，環(huán)境影響評價在其中的有效性就帶上了一絲疑問。當然，具體就廈蓉高速公路而言，項目上馬后，省領導多次到建設現(xiàn)場視察和調研，要求重視環(huán)保工作。在建設過程中，環(huán)保措施也是有力、有效的。

不過，整個貴州省以后20年的大規(guī)模高速公路和快速鐵路建設，如果環(huán)境影響評價都走“綠色通道”，而并非每個項目都會受到廈蓉高速和貴廣快鐵這樣高度的關注，環(huán)境保護工作能否做到最好則十分讓人擔心。筆者認為，目前的情況下，要改變環(huán)境影響評價制度的一些現(xiàn)行弊端甚至“走過場”，難度很大，但是，可以通過加強以下兩方面的工作，來提高環(huán)境影響評價制度的效能。

2.1. 加強戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評

戰(zhàn)略環(huán)境評價是指進行某項重大活動，如經(jīng)濟發(fā)展政策、規(guī)劃，重大經(jīng)濟開發(fā)計劃等之前，事先對該活動可能給環(huán)境帶來的影響進行評價，并在此基礎上，提出該活動是否可以實施的建議或結論，或者在諸替代方案中選出經(jīng)濟上可行，對環(huán)境的不利影響最小的實施方案，對可能產(chǎn)生的環(huán)境影響提供或設計可行的預防、補救措施。相比單個項目的環(huán)境影響評價，“戰(zhàn)略環(huán)評”是對項目環(huán)境影響評價的拓展、完善和提高。它真正實現(xiàn)了從微觀到宏觀、從尾部到源頭、從枝節(jié)到主干、從操作到?jīng)Q策的轉變和飛躍，是對環(huán)境影響評價制度的一次根本性改革，對環(huán)境友好型社會的建立，具有決定性意義的作用。

雖然國務院制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，但是目前我國對戰(zhàn)略環(huán)評工作還不夠重視，尚未進入決策參考與應用的視野之內。而像貴州高速公路網(wǎng)規(guī)劃這樣大的規(guī)劃項目，引進戰(zhàn)略環(huán)評的思想和方法十分必要，以達到合理確定公路等級和建設規(guī)模，設計高速公路建設的合理線路，保護有限的土地、林地、濕地等自然資源，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局的目的。即便目前路網(wǎng)規(guī)劃已經(jīng)完成通過，但有關部門還是可以就規(guī)劃所可能造成的環(huán)境影響和社會影響進行戰(zhàn)略環(huán)評，給有關部門提供參考，必要時可以修改路網(wǎng)規(guī)劃。

2.2. 加強環(huán)境影響后評價

項目環(huán)境影響后評價是指對已經(jīng)完成的項目（或規(guī)劃）的環(huán)境保護目的、環(huán)保執(zhí)行過程、環(huán)保投資及效益、環(huán)保措施的有效性和環(huán)境影響進行系統(tǒng)的、客觀的分析；通過項目環(huán)境保護實地的檢查、驗證和總結，確定項目預期的環(huán)境保護目標是否達到，項目的主要環(huán)境效益指標是否實現(xiàn)；通過對環(huán)境影響的回顧分析和進一步的預測評價，達到總結項目環(huán)境保護經(jīng)驗和教訓，提出環(huán)境保護補救措施和環(huán)境管理工作改進建議的目的，實現(xiàn)項目環(huán)境保護目標的可持續(xù)性。項目環(huán)境影響后評價可以看作是項目前期環(huán)境影響評價過程向項目建設、營運階段的一種延伸，是改進整個環(huán)境影響評價過程及其方法學的一種非常有效的工具。

我國的項目后評價工作起步于20世紀80年代初。交通部根據(jù)國家計委有關文件精神提出進行高速公路建設項目后評價，并確定滬嘉、廣佛、西三、沈大四條高速公路為國內首批高速公路后評價項目。交通部于1996年以交計發(fā)〔1996〕1130號文正式印發(fā)了《公路建設項目后評價工作管理辦法》和《公路建設項目后評價報告編制辦法》。這標志著我國高速公路建設項目的后評價工作邁入程序化、規(guī)范化的軌道。但我國高速公路建設項目環(huán)境后評價工作只是在項目后評價中作為專題工作開展，獨立的項目環(huán)境后評價工作剛剛開始在深汕高速西段、湘耒高速等項目中試點。[3]

像貴州這樣大規(guī)模、長時期地建設高速公路、快速鐵路的規(guī)劃項目，在環(huán)境影響評價制度不能完全發(fā)揮其作用的情況下，在一些典型項目建設完成后，如貴廣快鐵、廈蓉高速等，通過有力的環(huán)境影響后評價制度，分析評估其中存在的不足、編制其中存在的缺陷，哪些需要改進，對后續(xù)的公路、鐵路建設有何教訓，這對于高速公路、快速鐵路建設的環(huán)境保護工作是大有裨益的。當然，環(huán)境影響后評價需要一定的資金，交通建設部門在安排建設資金時，應當預留專項資金用于環(huán)境影響后評價工作。

3.重點環(huán)境問題的專門化、規(guī)范化

相比在平原和丘陵地區(qū)進行建設而言，在貴州這樣的山區(qū)修建高速公路，一些環(huán)境問題可能并不突出。如動物保護問題，由于在貴州修建鐵路和高速公路的橋隧比例較高，基本不會影響動物的通行和帶來動物生境的破碎化等問題；此外，對于噪聲污染問題，由于貴州溝壑縱橫，高速公路和鐵路穿行在高山峽谷之間，沿線居民較少，所造成的噪聲影響也較小。在貴州修建高速公路、快速鐵路，最主要的環(huán)境問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）水土流失。貴州溝壑縱橫，高速公路、鐵路建設中難以避免會進行一些高填深挖作業(yè)。如果不能很好地恢復植被，就容易發(fā)生水土流失。

（2）崩塌、滑坡、泥石流。貴州一些地區(qū)地質災害發(fā)生頻率較高，突發(fā)性強，常造成人民生命財產(chǎn)的損失。特別是在廈蓉高速經(jīng)過地區(qū)，河流溯源侵蝕強烈，加之人口密度大，資源開發(fā)項目較多，因而成為全省滑坡、崩塌、泥石流較多的地區(qū)。近年來，隨著土地資源開發(fā)強度的不斷增大，崩塌、滑坡、泥石流有日益加劇之勢。

（3）巖溶石漠化。巖溶石山區(qū)土層稀少，加之土地過度開發(fā)造成的水土流失，使巖質地面大范圍擴展而形成巖溶石漠景觀。這在畢節(jié)、六盤水、黔西南一帶要特別注意。

（4）洼地洪澇。這是巖溶區(qū)的又一種地質災害，其發(fā)生頻度較高、分布范圍較廣，而且受災的地方多是良田沃土之所在，每年由此造成的農業(yè)歉收損失較大。森林植被破壞、土壤侵蝕嚴重是洼地洪澇最直接的影響因素。因而，這種災害的高發(fā)區(qū)往往就是巖溶生態(tài)環(huán)境嚴重惡化的地區(qū)。

針對上述問題，交通建設部門應當未雨綢繆，在現(xiàn)有制度的基礎上，制定一些專門化的規(guī)范措施。

4.加強景觀設計

目前，在我國公路和鐵路建設中，景觀設計方面的工作已經(jīng)引起了一定的重視。如在貴廣快速鐵路的修建過程中，針對景觀的影響采取了一定的減緩措施，包括景觀的恢復措施等。又如對于寨蒿河四線特大橋、洛香河雙線特大橋進行了專門的景觀設計。梁部采用外形簡潔、底面平整光潔、線條流暢的截面，橋梁墩形的選擇遵從結構受力合理、外形美觀，梁墩協(xié)調配合，與周圍環(huán)境和諧的原則，從而設計出簡潔、明快、通透而富有美感的橋梁結構。路基地段針對不同的邊坡坡率、當?shù)貧夂蚝偷刭|條件，選擇能適應當?shù)刈匀粭l件的粗放型草灌植物，恢復開挖邊坡的綠化，減少后期的養(yǎng)護。另外對邊坡坡頂進行圓弧削坡，使其與山體形成自然過渡，避免生硬的一刀切的邊坡形式。榕江古榕省級風景名勝區(qū)的榕江車站、從江省級風景名勝區(qū)內的從江車站的站場建設規(guī)模和景觀設計，盡可能與周邊民族風情景觀相融合，減少二次規(guī)劃開發(fā)帶來的次生環(huán)境問題。筆者在廈蓉高速公路所調查發(fā)現(xiàn)，業(yè)主方對于互通立交會請一些景觀設計公司進行一定的景觀設計，但是設計比較初步，主要是綠化方面的工作。

當然，我國高速公路和快速鐵路建設中主要考慮的是通達功能，出于經(jīng)濟上的考慮和意識上的滯后，對于項目與周邊環(huán)境相融合、和諧美觀等方面考慮較少，也就是在景觀設計方面比較落后。筆者認為，貴州公路鐵路穿越的很多地區(qū)是少數(shù)民族文化多姿多彩的地區(qū)，很多高速公路和快速鐵路本身可能就是一條旅游路、景觀路，如廈蓉高速、貴廣快鐵等。在公路、鐵路修建的整個過程中，應貫徹景觀設計的理念，充分考慮工程與環(huán)境的相互影響，在工程實施與環(huán)境資源開發(fā)以及環(huán)境與經(jīng)濟相統(tǒng)一的基礎上進行開發(fā)建設，結合并充分展示沿線的地域文化，尊重民俗、民風，使公路的線型、收費站、服務區(qū)的建筑與周圍的自然、人文環(huán)境相融合，盡量做到不留人為破壞的痕跡，減少對自然環(huán)境的破壞。如廈蓉高速沿線經(jīng)過丹寨、三都、榕江、從江、黎平等地的服務區(qū)、收費站、橋梁立面、隧道口等，應當體現(xiàn)當?shù)孛纭⑺?、侗等少?shù)民族多姿多彩的文化，使道路鮮活靈動起來，與當?shù)氐拿篮米匀?、古樸民俗和諧統(tǒng)一。為此，須做到：第一，在設計中應充分考慮各地區(qū)的生產(chǎn)方式、風俗人情，而不是采用統(tǒng)一的標準，生搬硬套，應主動邀請沿線有關人士提意見，通過分析，作出經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化合理統(tǒng)一而又技術可行的設計。第二，對公路、鐵路通過或靠近特殊的生態(tài)環(huán)境及名勝古跡所在地的，應邀請相關專家參與咨詢論證，根據(jù)沿線地帶的生態(tài)、文化特征，進行專門的景觀設計，尤其在非物質文化特別豐富的少數(shù)民族地區(qū)、風景名勝區(qū)、古文化的發(fā)源地、地下文物資源特別豐富的地區(qū)、紅色文化發(fā)達地區(qū)，特別需要進行特殊的景觀設計。第三，加大景觀設計的資金投放比例，使景觀設計不至于演變成簡單的綠化和走過場的表面裝飾。

5.工程環(huán)境監(jiān)理的問題及對策

環(huán)境監(jiān)理是項目建設過程中進行環(huán)境保護的“事中”防范的重要措施。目前，環(huán)境監(jiān)理中存在的問題也是整個公路建設監(jiān)理制度中的問題之一，貴州省公路建設監(jiān)理體制也不例外。

目前，貴州省高速公路建設中的監(jiān)理體制為：工程現(xiàn)場基層監(jiān)理機構是由社會監(jiān)理單位組建駐地監(jiān)理組，總監(jiān)機構由業(yè)主派出單位組建。以廈蓉高速公路的格都段為例，項目的業(yè)主為全資國有的貴州省高速公路開發(fā)總公司，格都段的總監(jiān)辦由業(yè)主組建，設于丹寨縣城，格都項目部下設四個標段，由貴州省交通建設咨詢監(jiān)理有限公司等社會監(jiān)理單位分別組成駐監(jiān)辦，負責工程建設過程中的監(jiān)理工作。

在這樣的監(jiān)理體制下，總監(jiān)辦雖然名為監(jiān)理，實際是業(yè)主的代表，與業(yè)主之間沒有形成真正的監(jiān)理關系。在正常監(jiān)理關系中，業(yè)主——總監(jiān)辦——駐監(jiān)辦三者之間沒有形成有效的監(jiān)督機制，監(jiān)理工作的成效自然會大打折扣。2006年底交通部出臺的 JTG G10—2006公路工程施工監(jiān)理規(guī)范，明確規(guī)定由社會監(jiān)理單位組建總監(jiān)辦并派任總監(jiān)理工程師。這一規(guī)定，本質是為了推進政府職能轉變，優(yōu)化交通基礎設施建設管理的社會分工，明確監(jiān)理和業(yè)主在項目管理過程中的職責和地位，充分發(fā)揮工程監(jiān)理在交通建設中的作用。因此，應該說，目前貴州省高速公路建設中的監(jiān)理體制還不完全符合交通部的要求，這當然有貴州省相關社會監(jiān)理機構發(fā)育不完全的原因，但也應當逐漸過渡，按照交通部的要求逐步建立符合規(guī)范的工程施工監(jiān)理體制。建立業(yè)主與監(jiān)理分工明確、職責清晰的建設管理機制，進而形成“小業(yè)主、大監(jiān)理”的市場格局，是公共基礎設施建設體制改革的方向。建議在改革的過程中，政府應加強政策引導，合理配置監(jiān)理與業(yè)主的社會資源。一方面要約束和限制業(yè)主在公共基礎設施建設中與監(jiān)理交叉和重復的職能，引導業(yè)主將工作重點向創(chuàng)造工程條件、改善外部環(huán)境、落實建設資金、控制工程投資等方面集中；另一方面要強化對監(jiān)理市場的培育，鼓勵社會力量做大做強監(jiān)理市場蛋糕，同時在培育中加強對監(jiān)理市場的監(jiān)管，形成“業(yè)主相信監(jiān)理、業(yè)主需要監(jiān)理和監(jiān)理能夠監(jiān)理”的市場環(huán)境。

就環(huán)境監(jiān)理而言，2002年10月，國家環(huán)?？偩?、交通部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關于在重點建設項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知》，在上瑞國道（貴州境）三穗至凱里段、上瑞國道（湖南境）邵陽至懷化段和青銀線銀川至古窯子段等開展了環(huán)境監(jiān)理試點工作。2004年，交通部下發(fā)了《關于開展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作的通知》，要求全國交通行業(yè)廣泛開展工程環(huán)境監(jiān)理工作，建設單位依據(jù)環(huán)境影響報告書（包括水土保持方案）、工程設計等文件的相關要求，制定施工期工程環(huán)境監(jiān)理計劃，在施工招標文件、施工合同、工程監(jiān)理招標文件和監(jiān)理合同中明確施工單位和工程監(jiān)理單位的環(huán)境保護責任和目標任務，并作為評標和考核的內容。目前，環(huán)境監(jiān)理工作的基本制度是明確的，但工程環(huán)境監(jiān)理工作還處于起步階段，還存在一些明顯的問題。一是環(huán)境監(jiān)理機構不明確，多數(shù)環(huán)境監(jiān)理機構從屬于工程監(jiān)理機構，工作沒有獨立性；二是環(huán)境監(jiān)理人員過少，專業(yè)技術水平亟待提高。因此，應在理順環(huán)境監(jiān)理體制、環(huán)境監(jiān)理的招評標、監(jiān)理工作的計量和付費、監(jiān)理工作的監(jiān)督管理、監(jiān)理市場的培育、監(jiān)理人員的培養(yǎng)等方面進一步加以完善。

與動輒投資幾百億的浩大工程相比，貴州在建高速公路沿線的環(huán)境保護問題可能顯得比較渺小。我國現(xiàn)行環(huán)境保護法律制度可能還存在不少的漏洞和問題，但再完善的制度，也需要有關部門認真地執(zhí)行。而這有賴于計劃、規(guī)劃、環(huán)保、交通等各個掌握審批權限的國家機關放下“GDP中心主義”，在交通的高速發(fā)展中“停下來、想一想”，那么我們的自然環(huán)境和文化遺產(chǎn)就可以得到很好的保護了。

[1]韓廣，楊興等.中國環(huán)境保護法的基本制度研究[M].北京：中國法制出版社，2007：82-87.

[2]貴州為擴大內需建設項目開辟環(huán)評審批“綠色通道”[EB/OL].[2009-02-26].http://mail.gzhjbh.gov.cn/pages/news/2009-02-26/17936.htm.

[3]侯宏斌.公路項目環(huán)境影響后評價探討[J].青海師范大學學報（自然科學版），2006，（3）：126-128.

Environment Protection and Measures of the Highway Building in Mountainous Area——Take GuiZhou as an Example

WEN Yong-hui

( School of Law, Gui zhou Normal University, Guiyang, Guizhou, 550001, China )

Guizhou province is rapidly developing highway’s construction. Aim at the actuality, this paper will focus on the environment problems in Guizhou’s highway. On the basis of investigation about the highway from Xiamen to Chengdu, this paper will also analyses the causes of formation, and the countermeasure that prevention is brought forward.

Guizhou; highway; environment protection

（責任校對 黎 帥）

U41/X322

A

1673-9639 (2012) 04-0130-05

2012-06-07

本文系2009年貴州省哲學社會科學重大招標課題《貴州在建快速鐵路高速公路沿線自然人文生態(tài)、文化遺產(chǎn)保護研究》（項目號：09GZZB08）的部分成果。

文永輝（1976-），男，貴州甕安人，法學博士，主要研究方向：環(huán)境法。

（責任編輯 毛 志）