襲 亮 高煥喜
對(duì)我國(guó)縣級(jí)行政管理體制改革的思考
襲 亮 高煥喜
縣在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。與此形成對(duì)比的是,雖然經(jīng)過(guò)多次政府機(jī)構(gòu)改革后縣級(jí)政府職能不斷優(yōu)化,機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置總體合理,但總體來(lái)講縣級(jí)行政管理體制仍有諸多不合時(shí)宜之處,與我國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)不相適應(yīng)。為此我們必須進(jìn)一步實(shí)行縣級(jí)行政管理體制改革。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,既要有戰(zhàn)略思維,又要實(shí)事求是;既要強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán),又要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約。
縣級(jí)行政管理;優(yōu)化設(shè)計(jì);強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán);動(dòng)因分析
“郡縣治,則天下安”??h域是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要支撐和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。改革開放30多年來(lái),在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,隨著我國(guó)各級(jí)政府管理體制改革漸進(jìn)式地展開,縣級(jí)政府職能不斷優(yōu)化,機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置總體合理。在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)過(guò)程中縣級(jí)政府發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。但另一方面,我們不能否認(rèn),同我國(guó)目前快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)相比,我國(guó)的縣級(jí)行政管理體制仍有諸多不匹配、不合時(shí)宜之處,我們需要緊跟時(shí)代步伐,適時(shí)總結(jié)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),有計(jì)劃有步驟地對(duì)縣級(jí)政府管理體制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),以期能在真正意義上促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)充分發(fā)展,推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)全面小康。
愈來(lái)愈多的事實(shí)表明,縣級(jí)政府行政體制改革已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善、社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建、社會(huì)主義科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)在很大程度上取決于我們能否深入推進(jìn)縣級(jí)行政改革。
形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的我國(guó)縣級(jí)行政管理體制雖然歷經(jīng)多次改革,但相對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言仍然存在諸多不適應(yīng),具體表現(xiàn)如下:
1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位,主要表現(xiàn)為政府職能越位和缺位并存、橫向?qū)用娓鱾€(gè)部門之間職責(zé)任不明、縱向?qū)用娴臈l塊分割關(guān)系不順。首先,政府一方面沒有完全從大包大攬中擺脫出來(lái),仍然管了許多“管不好、不該管、管不了”的事情,樂于直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而另一方面社會(huì)管理滯后,公共服務(wù)薄弱。其次,對(duì)于中央與地方共管的事務(wù)往往事權(quán)劃分不夠明晰,上下缺乏明確分工。地方層級(jí)政府之間也存在職能上下一般粗的問(wèn)題。同時(shí),橫向部門職能劃分不清,導(dǎo)致多頭管理、重復(fù)交叉執(zhí)法,或者推諉扯皮。第三,現(xiàn)行的垂直管理體制對(duì)縣級(jí)管理太死,束縛過(guò)多,且事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不統(tǒng)一,責(zé)大權(quán)小,使得縣級(jí)政府既沒有積極性又缺乏足夠財(cái)力和能力應(yīng)對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)。
2.行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事和管理層次過(guò)多等多個(gè)方面。首先,過(guò)往的行政管理改革始終未能走出“機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”、“部門分開——合并——再分開——再合并”、“權(quán)力下放——上收——再下放——再上收”三個(gè)怪圈。[1]這在縣級(jí)表現(xiàn)得尤為明顯。其次,過(guò)往的行政改革都是從橫向?qū)用嬷謴囊?guī)模上控制機(jī)構(gòu)膨脹和人員增加,但很少觸及縱向分層的問(wèn)題。行政層級(jí)實(shí)際上是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)管理。過(guò)多的行政層級(jí)一方面容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫,信息溝通不暢,行政效率低下;另一方面,一些地級(jí)市政府對(duì)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展未能產(chǎn)生帶動(dòng)力和輻射力,而是依靠權(quán)力直接分享縣級(jí)利益,不僅不能有效促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,反給縣一級(jí)增加了財(cái)政負(fù)擔(dān),制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3.管理運(yùn)行機(jī)制不健全。首先,縣級(jí)政府在政策貫徹落實(shí)過(guò)程中主要扮演執(zhí)行者的角色,缺乏自主性和能動(dòng)性,在管理手段上,依舊習(xí)慣于行政命令,而不注意綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。此外,過(guò)分強(qiáng)調(diào)全局的一致性,忽視區(qū)域差別,抑制了地方優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。其次,一些地方權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題突出,沒有建立起完善有效的監(jiān)督制約機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制,縣級(jí)政府的決策科學(xué)化、民主化程度不高,行政執(zhí)法中亂作為、不作為同時(shí)存在,由此而帶來(lái)諸多問(wèn)題。再次,行政運(yùn)行方式不透明。暗箱操作、官員腐敗等問(wèn)題導(dǎo)致政府運(yùn)行成本過(guò)高,政府形象受損。
1.行政觀念落伍的影響。長(zhǎng)期以來(lái),我們的各級(jí)政府習(xí)慣于按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念行事,重管理輕服務(wù),重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)管理和公共服務(wù),盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,熱衷參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而疏于市場(chǎng)監(jiān)督管理和服務(wù)。
2.自上而下的壓力型管理體制帶來(lái)的影響。在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制中,縣級(jí)政府在負(fù)責(zé)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)的同時(shí),還要面臨來(lái)自上級(jí)部門的巨大壓力,要忙于應(yīng)付上級(jí)各個(gè)部門分配的各種目標(biāo)和任務(wù),并以其完成情況作為個(gè)人晉升、獎(jiǎng)懲的重要評(píng)判依據(jù)。由此就導(dǎo)致縣級(jí)政府極少有時(shí)間和精力真正投入到地方事務(wù),造成在公共服務(wù)與社會(huì)管理缺位。
3.與事權(quán)分離的財(cái)政體制產(chǎn)生的影響。完善的財(cái)政體制應(yīng)該是事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。我國(guó)目前在基層尤其是縣鄉(xiāng)層面事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配。具體表現(xiàn)為:一方面事權(quán)自上而下逐級(jí)向下傾斜,并且越往下事權(quán)彈性越小,剛性越強(qiáng),另一方面,財(cái)權(quán)自下而上層層向上集中。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)倒掛的不合理體制從能力和動(dòng)力兩方面均對(duì)縣級(jí)政府產(chǎn)生極大的制約。
4.不合理的干部人事制度產(chǎn)生的影響。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府機(jī)構(gòu)缺乏嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度,存在著能上不能下、能進(jìn)不能出的干部人事制度,由此導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事、效率低下。
5.不科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制產(chǎn)生的影響。我國(guó)各級(jí)政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制不健全,往往“只看產(chǎn)出,不看投入”,重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)管理和公共服務(wù),造成各個(gè)政府部門為盲目追求政績(jī),不計(jì)成本,大干快上,由此而產(chǎn)生一系列的嚴(yán)重后果。
針對(duì)以上分析的諸多問(wèn)題,我們有必要從以下幾個(gè)方面著手對(duì)我國(guó)縣級(jí)行政管理體制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),使之適應(yīng)并進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)差異大,縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異極大,我們不能奢求找到一套放之全國(guó)而通行的改革方案,但我們未來(lái)的縣級(jí)政府行政改革須走出“摸著石頭過(guò)河”的試錯(cuò)式發(fā)展階段,應(yīng)綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重因素,形成清晰的戰(zhàn)略性思維??梢哉f(shuō),我們進(jìn)行行政管理體制改革能否取得成功的關(guān)鍵就在能否大膽創(chuàng)新,在創(chuàng)新中形成清晰的、綜合的改革戰(zhàn)略,并逐步建立起與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的、有地區(qū)特點(diǎn)的行政管理體制。關(guān)于這一點(diǎn),筆者有如下認(rèn)識(shí):
1.在縱向?qū)用嫣幚砗弥醒?、省、市和縣級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。從目前來(lái)講,關(guān)鍵是處理好“市”與“縣”兩級(jí)政府的關(guān)系。至于具體如何改革,由于不同的地方面臨的具體情況不一樣,所以,我們暫且不能搞“大一統(tǒng)式”的一刀切,應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析。但總體目標(biāo)應(yīng)該明確,就是通過(guò)改革增加縣級(jí)政府在政府過(guò)程中的自主性和縣域公共利益的代表性,在此前提之下,依據(jù)各個(gè)縣域的實(shí)際情況尋求政府職能與機(jī)構(gòu)的合理性。
2.在橫向?qū)用嫣幚砗谜c社會(huì)的關(guān)系。還是由于各個(gè)地域的情況不同,我們目前不能一刀切的搞“小政府、大社會(huì)”的模式。筆者認(rèn)為,從全能政府到有限政府,從政府大包大攬到社會(huì)完全自治,這類似于一條光譜上的兩個(gè)極端,我們不能矯枉過(guò)正,而應(yīng)契合各個(gè)地域的實(shí)際情況變革權(quán)力結(jié)構(gòu),政府有計(jì)劃的變革傳統(tǒng)的管理方式,并在此過(guò)程中積極培育社會(huì)力量,提升社會(huì)自治能力,逐漸形成政府與社會(huì)良好合作的善治格局。
作為貼近基層、貼近群眾、側(cè)重執(zhí)行的縣級(jí)地方政府,應(yīng)該把建設(shè)服務(wù)型政府作為改革的目標(biāo),就是要使政府的權(quán)力回歸社會(huì)和民眾,權(quán)力行使受制于社會(huì)、服務(wù)于民眾,使公眾的權(quán)利得以保障和實(shí)現(xiàn)??h級(jí)政府應(yīng)該摒棄錯(cuò)誤的單純追求GDP的政績(jī)觀,而應(yīng)以民生為導(dǎo)向,以擴(kuò)大和完善政府職權(quán)、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)為主要特征,形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治相適應(yīng)、與城市化工業(yè)化進(jìn)程相接軌、能充分發(fā)揮縣級(jí)政府積極性并惠及廣大農(nóng)村和農(nóng)民利益的政府管理體制??h級(jí)政府的改革目標(biāo)可以確定為:努力把我國(guó)縣級(jí)政府建設(shè)成為民主政治有序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有方、社會(huì)管理有力、公共服務(wù)有效的基層政府;建設(shè)成為以法治為基礎(chǔ)、以公共需求為導(dǎo)向,關(guān)注民生、重視民意、服務(wù)民愿、保障民利,以民為本的民本政府。[2]
圍繞改革目標(biāo),各地域的縣級(jí)政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際做好以下幾方面的工作:一是在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下,改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則整合縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu),為建設(shè)服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。二是正確處理好縣級(jí)政府同上下級(jí)的縱向關(guān)系,合理做好權(quán)責(zé)利的劃分,充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性,突出做好“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)”兩項(xiàng)職能。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,調(diào)整和處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。使政府從那些“不該做、做不了、做不好”的領(lǐng)域抽身,使政府、企業(yè)、社會(huì)組織各就各位,在全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中各自扮演好自身角色,使三者形成合力。
市管縣體制在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了20多年,它在推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程和發(fā)揮城市的輻射帶動(dòng)作用等方面發(fā)揮了巨大的作用,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,這一體制逐漸凸顯出它的局限性,主要表現(xiàn)在:這一體制增加了行政層級(jí),提高了行政運(yùn)行成本,引發(fā)了市與縣兩級(jí)政府的利益糾葛與矛盾,阻礙了我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展,并且在某種程度上導(dǎo)致了農(nóng)村“反哺”城市的怪象。
基于此,縣級(jí)行政體制改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,就是擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán),增強(qiáng)自主性,提高縣級(jí)政權(quán)的行政效能,并最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”體制,以利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō),“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”首先要改革財(cái)政體制,在財(cái)政上增加縣級(jí)財(cái)政的分享比例,增加縣級(jí)政府收入,以此讓縣級(jí)政府擁有必要的財(cái)權(quán)。其次,統(tǒng)一事權(quán)和財(cái)權(quán),即賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán),把一些原本屬于地市級(jí)政府的權(quán)力下放到縣,擴(kuò)大縣級(jí)政府管理權(quán)限,增強(qiáng)縣級(jí)政府推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和動(dòng)力。
但另一方面,我們需要謹(jǐn)慎的看到,盲目的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”可能存在的風(fēng)險(xiǎn)?!皬?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的確能夠增強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)的自主性、積極性和主動(dòng)性,但同時(shí)也增加了權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椤皺?quán)力在上級(jí)時(shí),至少可以受到上級(jí)的監(jiān)督和制約,并且權(quán)力尋租的成本加大;權(quán)力下放在地方,權(quán)力受監(jiān)督少了,權(quán)力尋租成本也降低了。因此,地方自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí),權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)加大”。[3]
所以,筆者認(rèn)為,為了克服市管縣的體制弊端,必須要“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,但另一方面,更要清楚,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”過(guò)程中一定要加強(qiáng)法治,使官員敬畏法律,遵守法律;還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民主,使得民眾的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)得到更好的體現(xiàn),在條件成熟的地域?qū)崿F(xiàn)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人直選,激發(fā)公眾建設(shè)家園的積極性。只有使縣里的公眾更積極的參與政府過(guò)程,縣的官員就會(huì)更多地考慮當(dāng)?shù)孛癖姷睦?強(qiáng)縣的目的才會(huì)達(dá)到。
任何改革歸根結(jié)底還要落實(shí)到人身上,所以,縣級(jí)行政管理體制改革理應(yīng)強(qiáng)化人事制度改革。一方面,從建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要出發(fā),縣級(jí)政府在繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能的前提下,按照“三定原則”大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,徹底改變機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)狀,增強(qiáng)工作的積極性和主動(dòng)性。另一方面,還要建立科學(xué)合理的政府及其工作人員績(jī)效考核體系,徹底摒棄單純注重GDP的考核指標(biāo),加大社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的指標(biāo)權(quán)重,充分發(fā)揮考核指標(biāo)體系的指揮棒作用,引導(dǎo)縣級(jí)政府及其官員的行為,使其更加關(guān)注民生。除此之外,還應(yīng)加強(qiáng)政府及其工作人員自律精神的培養(yǎng),不斷提高自身的職業(yè)道德和個(gè)人修養(yǎng)。這樣通過(guò)外部的考核約束加上內(nèi)在的個(gè)人自律,逐漸培養(yǎng)服務(wù)型政府所要求的合格的公務(wù)員隊(duì)伍。
通過(guò)對(duì)縣級(jí)行政管理體制優(yōu)化設(shè)計(jì)的研究,得出以下結(jié)論:
(一)縣級(jí)行政管理體制的優(yōu)化設(shè)計(jì)必須既要有戰(zhàn)略思維,又要實(shí)事求是,區(qū)別對(duì)待?,F(xiàn)階段我們一方面必須及時(shí)總結(jié)過(guò)往改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并以寬廣的視野借鑒國(guó)外的做法,超越曾經(jīng)的“摸著石頭過(guò)河”的做法,制定符合中國(guó)實(shí)際的戰(zhàn)略規(guī)劃,明確改革的方向。另一方面,我們又應(yīng)該切忌“一刀切”,而應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)之下,根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,靈活的推進(jìn)改革,以求改革有實(shí)效,不走過(guò)場(chǎng)。
(二)縣級(jí)行政管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它既涉及縱向?qū)用娴母H關(guān)系的調(diào)整,又涉及橫向?qū)用娴牟块T職責(zé)的整合;既涉及政府職能的轉(zhuǎn)換,機(jī)構(gòu)和人員的重新配置,又涉及政企關(guān)系、政社關(guān)系的調(diào)整。因此,改革縣級(jí)政府管理體制有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。所以,我們應(yīng)該既要有創(chuàng)新的勇氣,又要有謹(jǐn)慎的態(tài)度推進(jìn)改革。
(三)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是縣級(jí)行政管理體制優(yōu)化的必須,但與此同時(shí),需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約。具體可從兩個(gè)方面著手:一是在完善以權(quán)力制約權(quán)力的同時(shí),加強(qiáng)法治建設(shè),強(qiáng)化權(quán)力對(duì)于法律的敬畏;另一方面,積極培育社會(huì)力量,增強(qiáng)公眾參與政府過(guò)程的熱情與能力,實(shí)現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力。
(四)改革的每一次積極的成果應(yīng)該及時(shí)通過(guò)法律加以鞏固,防治改革出現(xiàn)反復(fù)。如前所述,縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革牽扯的面廣、點(diǎn)多,涉及方方面面的利益,由此造成的改革的難度大,也容易出現(xiàn)反復(fù)。因此,我們?cè)诟母镞^(guò)程中一定要提高法治化程度,以法律來(lái)規(guī)范改革、來(lái)鞏固改革,使改革能持續(xù)推進(jìn)而不出現(xiàn)反復(fù)。
[1]汪玉凱.中國(guó)行政體制改革20年的回顧與思考[J].中國(guó)行政管理,1998,(12).
[2]陳國(guó)權(quán),李院林.政府職責(zé)的確定:一種責(zé)任關(guān)系的視角[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2008,(3).
[3]于建嶸,蔡永飛.縣政改革是中國(guó)改革新的突破口[J].東南學(xué)術(shù),2008,(1).
(責(zé)任編輯 馬曉黎)
book=108,ebook=108
襲亮,山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院講師;高煥喜,山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院教授(郵政編碼 250014)
D630.1
:A
:1672-6359(2012)04-0093-03