陳書偉，韓 麗

(1．華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東廣州510006;2．青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海西寧810007)

隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，公共服務(wù)不能滿足大眾需要、公共部門腐敗顯性化已成為當(dāng)前急需解決的突出問題。腐敗不僅褻瀆了公眾的信任，損害了社會公平，而且侵蝕了社會資本，浪費(fèi)了資源，降低了效率，其危害是不容忽視的。從理論上講，大致可以把腐敗分成兩種類型:一類是源于欲望貪婪的腐敗;一類是源于自身人力資本價值實現(xiàn)欲求的腐敗。以往的研究主要是將腐敗歸類為第一種類型，而忽略了后一種腐敗的可能性及現(xiàn)實性，對于這種腐敗，筆者認(rèn)為公務(wù)人員人力資本價值被低估或公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)殘缺是其主要原因。從人力資本產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，對源于自身人力資本價值實現(xiàn)需求的腐敗進(jìn)行探析，進(jìn)而探索對基于人力資本產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)需求的公共部門腐敗的治理。

一、公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)界定

1960年，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨在美國經(jīng)濟(jì)協(xié)會的年會上作了題為“人力資本投資”的演說，標(biāo)志著人力資本與人力資本投資作為一種系統(tǒng)的理論得以形成。人力資本從內(nèi)生的角度解釋了經(jīng)濟(jì)增長過程中的一些疑惑，對于個人的發(fā)展和整體的增長起到了非常重要的作用。

1．公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的概念界定。同物質(zhì)資本一樣，人力資本同樣存在產(chǎn)權(quán)問題。人力資本作為一種資本，對其的投資本身就構(gòu)成了一種實際的投資行為，也就不可避免地存在著與物質(zhì)資本相同的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。人力資本的產(chǎn)權(quán)特性，如同其他物的產(chǎn)權(quán)特性一樣，是那些可以投入到生產(chǎn)或服務(wù)過程產(chǎn)權(quán)利益的“物品”的那一束權(quán)利，也就是資本品的使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)?？梢哉J(rèn)為，人力資本產(chǎn)權(quán)就是人力資本的所有關(guān)系、占有關(guān)系、支配關(guān)系、使用關(guān)系和收益關(guān)系，即人力資本所有者因擁有和使用人力資本而享有的排他性權(quán)利束。表現(xiàn)在公共部門的公務(wù)人員身上，作為一種特殊的人力資本產(chǎn)權(quán)，自然也是一組能獲得自身價值實現(xiàn)的權(quán)利束。因此，對公共部門的公務(wù)人員來說，其人力資本產(chǎn)權(quán)是指公務(wù)人員作為公共權(quán)力的行使者和公共責(zé)任的承擔(dān)者，在此過程中所表現(xiàn)的公共事務(wù)處理能力的一種產(chǎn)權(quán)權(quán)利束，是在一定的國家法律、法規(guī)和公務(wù)員制度的限定條件內(nèi)，公務(wù)人員由于使用其公共事務(wù)處理能力而引起的受損或受益的權(quán)利，是公務(wù)人員在其權(quán)利界限內(nèi)的行為權(quán)。公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)包含了公共部門的公務(wù)人員自身人力資本產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)，對公共資源的支配權(quán)，對違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)三個方面。三者是一個有機(jī)的統(tǒng)一體，共同構(gòu)成了公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的完整概念。

2.公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的特性界定。公共部門公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)作為一種特殊的產(chǎn)權(quán)，自然也具備其他產(chǎn)權(quán)所具有的一般屬性，但在一般屬性上又與其他產(chǎn)權(quán)不盡相同，主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是排他性。公務(wù)人員對其所擁有的人力資本具有對外排斥性或壟斷性。與其他產(chǎn)權(quán)一樣，人力資本產(chǎn)權(quán)具有天然的附屬特性，其所有者具有天然的排他傾向和能力。當(dāng)某個公務(wù)人員擁有了人力資本后，就會排斥其他主體(無論是其所在的公共部門或其他公務(wù)人員)對人力資本的所有權(quán)。二是可交易性。公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的可交易性是指作為人力資本產(chǎn)權(quán)所有者的公務(wù)人員能夠?qū)⑵渥陨淼娜肆Y本作用于不同客體(處理公共事務(wù))的權(quán)利，這是公務(wù)人員通過由自身服務(wù)公共部門從而讓渡其所擁有資本的過程。按照帕累托最優(yōu)原則，只要人力資本還能創(chuàng)造更大的收益，自由競爭和選擇機(jī)制就必然促使作為“經(jīng)濟(jì)人”存在的人力資本產(chǎn)權(quán)所有者，將其自身人力資本向更有效和能被更充分利用的市場轉(zhuǎn)移，從而達(dá)到自身人力資本收益的最大化。追求收益最大化的動機(jī)促使人力資本所有者要么通過交易主動地讓渡其自身的人力資本，要么在既有的體制下利用非法的手段謀求自身收益的最大化。三是可分解性。公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)包括人力資本的所有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)以及由其獲得的收益權(quán)。公共部門公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利束，其各項分支權(quán)能可以分別屬于不同的主體。這種可分解性要求準(zhǔn)確界定各主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。不難理解，公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)分解的過程實際上也就是其產(chǎn)權(quán)交易的過程。在這一過程中，原來完整的人力資本產(chǎn)權(quán)被分解為三種產(chǎn)權(quán):其一，所有者產(chǎn)權(quán)，歸人力資本產(chǎn)權(quán)載體所有;其二，使用者或支配者產(chǎn)權(quán)，歸其所在的公共部門所有;其三，所有者產(chǎn)權(quán)和使用者或支配者產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的收益權(quán)，歸兩者共同分享。

3.公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的“殘缺性”。與企業(yè)相比，由于制度、法律及其自身的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，公共部門公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)特性界線不是太清晰，從而使其人力資本產(chǎn)權(quán)在某種程度上具有“殘缺性”，具體表現(xiàn)為以下三個方面。一是從對公共部門公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的排他特性分析來看，公務(wù)人員所擁有的人力資本產(chǎn)權(quán)的排他性能否實現(xiàn)，取決于其所在的公共部門環(huán)境是否具備相應(yīng)的實現(xiàn)制度及法律。因此也可以這樣說，公共部門公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)排他能力的大小，決定著其自身的人力資本產(chǎn)權(quán)是否完整。對于公共部門的公務(wù)人員來說，在某種程度上，如果其所在的部門不具備相應(yīng)的實現(xiàn)制度或法律，其所擁有的人力資本產(chǎn)權(quán)界線清晰，那么其人力資本產(chǎn)權(quán)的排他能力就不強(qiáng)。二是從對公共部門公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)的可交易特性分析來看，公共部門能否為其公務(wù)人員提供實現(xiàn)自身收益最大化的條件或公務(wù)人員能否通過在公共部門實現(xiàn)自身收益最大化，決定著公務(wù)人員是否能夠進(jìn)行自身人力資本讓渡的交易或者是否愿意去與公共部門之外的部門進(jìn)行交易，這種交易的程度決定著公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)程度。但對于我國現(xiàn)階段的公共部門來說，公共部門既不具備相應(yīng)的制度使公務(wù)人員充分實現(xiàn)其收益最大化的價值，也沒有相應(yīng)的制度排除公務(wù)人員利用手中的資源控制權(quán)自謀利益。三是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一組經(jīng)濟(jì)的有效率產(chǎn)權(quán)束是由多個主體共同行使的，是分解的產(chǎn)權(quán)，任何一種行使主體與權(quán)利的缺失都會造成人力資本產(chǎn)權(quán)的不完整。而對于公共部門來說，非市場化的調(diào)配人力資本使公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為一個封閉式的產(chǎn)權(quán)，即其人力資本產(chǎn)權(quán)束沒有經(jīng)過分解。當(dāng)公務(wù)人員的產(chǎn)權(quán)不發(fā)生分解時，意味著該行為主體享有完整的人力資本產(chǎn)權(quán)，即行為主體同時擁有所有權(quán)、支配權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)，造成了收益主體的缺失。

二、我國公共部門的腐敗狀況分析

改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)、社會、生活均進(jìn)入轉(zhuǎn)軌時期，而相應(yīng)的制度、法律卻沒有跟上轉(zhuǎn)軌的需要，道德的約束力卻在下降，人們對物質(zhì)生活的渴求心理也在急劇膨脹，由于沒有相應(yīng)的制度、機(jī)制約束公共部門公務(wù)人員的行為，從而導(dǎo)致腐敗狀況不斷惡化。綜觀近年來我國腐敗犯罪的狀況，可以發(fā)現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以下幾個特點:

1.腐敗犯罪主體高位化的趨勢比較嚴(yán)重，中高級干部腐敗犯罪的人數(shù)越來越多。20世紀(jì)90年代以前，卷進(jìn)腐敗犯罪活動的人基本上是一些中低層干部，中高級干部腐敗犯罪發(fā)案率較低，因違法亂紀(jì)而受到紀(jì)律處分或法律制裁的也極為少見。到了90年代中期以后，情形發(fā)生了很大的改變，盡管我們黨和人民政府懲治腐敗犯罪的力度不斷加強(qiáng)，中高級干部的腐敗犯罪卻不斷增加。雖然絕對人數(shù)較少，所占比例也很低，但犯案人數(shù)不斷攀升，職位級別也越來越高。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1995年到1999年5年間，全國檢察機(jī)關(guān)共立案查處涉嫌犯有貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等腐敗犯罪的縣處級以上干部有11778人，2006年至2010年5年間全國檢察機(jī)關(guān)共立案查處的縣級以上干部增加到29868人。從總的趨勢看，中高級干部腐敗犯罪呈上升趨勢。1995年到1999年5年間被檢察機(jī)關(guān)立案查處的省部級干部共20人，而2004年到2008年5年間被檢察機(jī)關(guān)立案查處的省部級干部高達(dá)35人，呈快速增長態(tài)勢。

2.公共部門腐敗案件持續(xù)增長，大案數(shù)量急劇上升，犯罪所涉金額越來越大。犯罪所涉金額由20世紀(jì)80年代初的幾千元、幾萬元，到現(xiàn)在的幾十萬元、幾百萬元、幾千萬元，甚至上億元，給國家造成的損害越來越嚴(yán)重。根據(jù)最高人民檢察院公布的資料統(tǒng)計，2001年到2005年共查處各類公共部門腐敗案件344115件，其中大案要案為115533件;2006年到2010年5年間共查處各類公共部門腐敗案件418225件，其中大案要案為274360件。大案數(shù)量急劇上升，犯罪所涉金額也越來越大。

3．腐敗犯罪手段多樣化的趨勢明顯，且多屬于智能型犯罪。公共部門公務(wù)人員腐敗犯罪，大都屬于智能型犯罪。腐敗犯罪的主體大都具有一定的文化水平、社會地位和職位權(quán)力，實施腐敗犯罪前總是想方設(shè)法變換作案手段，企圖隱瞞所犯罪行，逃避法律制裁。主要表現(xiàn)有:一是利用先進(jìn)科技手段作為犯罪工具。如利用現(xiàn)代結(jié)算工具、方式將公款占為己有。人們稱此類犯罪為“高科技犯罪”或“計算機(jī)犯罪”。二是以“合法”形式行犯罪之實。他們有的打著“合法執(zhí)行公務(wù)”的幌子，借口“為公家辦事”，實際上在幕后進(jìn)行權(quán)錢交易;有的借個人和單位之間的“贊助”或“捐贈”之名，行賄賂之實。三是利用社會關(guān)系網(wǎng)進(jìn)行腐敗犯罪活動。四是內(nèi)外勾結(jié)合伙作案。五是與其他違法亂紀(jì)行為交織在一起。六是鉆法律空子逃避法律制裁。

三、人力資本產(chǎn)權(quán)視角下公共部門腐敗的治理

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，作為理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的公共部門公務(wù)人員同樣具有利己動機(jī)，即在一定的約束下(制度、法律、道德等)尋求自身利益的最大化。但腐敗行為的選擇是有成本的，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的公務(wù)人員在選擇是否進(jìn)行腐敗時會不自覺地進(jìn)行成本——收益分析，當(dāng)腐敗行為的預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，公務(wù)人員則可能會產(chǎn)生腐敗行為;當(dāng)腐敗行為的預(yù)期收益小于預(yù)期成本時，理性的公務(wù)人員則會選擇規(guī)避腐敗。當(dāng)對公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)界定模糊即人力資本產(chǎn)權(quán)殘缺或國家法律、制度存在某些缺陷時，尤其是當(dāng)公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)、對公共資源的支配權(quán)、對違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)沒有一個合理的制度界定約束時，腐敗活動的收益大于其成本，公務(wù)人員就會傾向于選擇腐敗活動。因此，對于基于人力資本產(chǎn)權(quán)而產(chǎn)生的腐敗，應(yīng)著重從以下方面進(jìn)行治理:

1.合理界定公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)及由此產(chǎn)生的收益權(quán)、對公共資源的支配權(quán)及違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)。正如前文所述，公共部門公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)是一個相互作用的整體，任何一項的缺失或界定模糊，都將導(dǎo)致公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的殘缺。當(dāng)公務(wù)人員的產(chǎn)權(quán)收益受到削弱時，他們就會利用其所支配的公共資源來謀取個人私利。而由于制度、法律及道德的缺失，其違反公共利益的行為又沒有得到相應(yīng)的承擔(dān)控制，腐敗的成本就遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于收益，公務(wù)人員的腐敗行為就由此產(chǎn)生。因此，治理公共部門公務(wù)人員的腐敗問題，一個重要的方式就是從公務(wù)員人力資本產(chǎn)權(quán)入手，從其自身人力資本產(chǎn)權(quán)的支配權(quán)及由此獲得的收益權(quán)、公共資源的支配權(quán)及違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)三個方面對人力資本產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰的界定，構(gòu)建公共部門公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的制度制衡機(jī)制，提高其腐敗的機(jī)會成本，有效控制和減少公務(wù)人員的道德風(fēng)險問題，從而有效地控制腐敗。

2.合理分解公務(wù)人員的人力資本產(chǎn)權(quán)，科學(xué)界定公共部門及公務(wù)人員對人力資本產(chǎn)權(quán)的收益剩余索取權(quán)。公共部門擁有公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的使用控制權(quán)，公務(wù)人員則擁有其自身人力資本產(chǎn)權(quán)的所有控制權(quán)，而對這兩種權(quán)利所產(chǎn)生的收益，應(yīng)當(dāng)合理界定公共部門和公務(wù)人員所分別獲得的剩余索取權(quán)，既不能低估公務(wù)人員人力資本的價值而增加公務(wù)人員的道德風(fēng)險，也不能損害公共部門的利益過高估計其人力資本的價值。

3.提高公共部門公務(wù)人員人力資本的市場配置及流動，建立完善的公共部門公務(wù)人員的退出機(jī)制。通過完善公務(wù)人員的退出機(jī)制，強(qiáng)化公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的市場交易(包括公共部門內(nèi)部之內(nèi)的交易及公共部門之外的交易)，從而使公共部門公務(wù)人員的人力資本得到合理的市場配置與流動，為公務(wù)人員合理實現(xiàn)其自身收益最大化創(chuàng)造制度條件。一是實行公務(wù)人員人力資本產(chǎn)權(quán)的市場化。在市場經(jīng)濟(jì)不斷深化的今天，公共部門公務(wù)人員應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，實現(xiàn)人力資本產(chǎn)權(quán)的市場化。通過暢通的流入流出機(jī)制，合理確定人力資本，實現(xiàn)人力資本的價值。二是實現(xiàn)公務(wù)人員職業(yè)化建設(shè)。確立合理的公務(wù)人員管理制度，促使公務(wù)人員的市場職業(yè)化，為公務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境與實現(xiàn)價值的空間，打破公務(wù)人員的隱性鐵飯碗，引入市場競爭機(jī)制。三是加強(qiáng)公務(wù)人員考核淘汰制度，完善公務(wù)人員的退出機(jī)制。嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》規(guī)范公務(wù)人員的考核獎懲、辭退、辭職制度，將考核的結(jié)果與公務(wù)員的獎懲、辭退、辭職結(jié)合起來，利用考核提拔或辭退公務(wù)人員制度，激活公務(wù)人員隊伍的活力。

4.強(qiáng)化監(jiān)督制度，加大對公務(wù)人員腐敗的懲處力度，明確公務(wù)人員違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)。一個完整的人力資本產(chǎn)權(quán)不僅包含產(chǎn)權(quán)自身組合，對于公共部門來說，更重要的是要具備嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)控制權(quán)。加大公務(wù)人員腐敗的懲處力度可以增加公務(wù)人員腐敗行為的風(fēng)險，增加其腐敗的機(jī)會成本與現(xiàn)實成本。而加大對公務(wù)人員腐敗的懲處力度，發(fā)揮公務(wù)人員違反公共利益責(zé)任的承擔(dān)控制權(quán)約束作用的一個關(guān)鍵是強(qiáng)化和加大對公務(wù)人員行使公共權(quán)力的監(jiān)督。

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