王 勇，趙永強(qiáng)

（甘肅省水利廳水土保持局，730000，蘭州 ）

甘肅地處青藏高原、蒙新高原、黃土高原和秦巴山地的交匯地帶，干旱缺水，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后。全省土地面積42.58萬(wàn)km2，水土流失面積38.6萬(wàn)km2，每年輸入黃河、長(zhǎng)江的泥沙高達(dá)5.5億t，分別約占黃河、長(zhǎng)江的1/3和1/10，是全國(guó)水土流失最為嚴(yán)重的省份之一。全省多年平均年降水量?jī)H277 mm，人均水資源占有量1 100 m3，約為全國(guó)平均水平的1/2，耕地畝均水資源占有量?jī)H為380 m3，不到全國(guó)平均水平的1/4。全省8 100萬(wàn)畝（540萬(wàn)hm2）耕地中有坡耕地面積5 895 萬(wàn)畝（393 萬(wàn) hm2），且全部為旱地，糧食單產(chǎn)僅203 kg，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件非常薄弱，水利化程度僅為40%左右，資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水并存，“旱”是制約甘肅省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本所在。大量的坡耕地是水土流失的重要策源地，是典型的跑水、跑土、跑肥“三跑田”，使得有限的降水難以就地?cái)r蓄利用，靠天吃飯、廣種薄收現(xiàn)象依然普遍存在。這些嚴(yán)酷的自然條件和特殊的省情實(shí)際，決定了坡改梯在甘肅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要地位和作用。

一、甘肅坡耕地試點(diǎn)工程建設(shè)實(shí)踐

1.工程建設(shè)情況

為加強(qiáng)坡耕地水土流失綜合治理，改善山丘區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收，鞏固退耕還林成果，保障國(guó)家糧食安全，2010年國(guó)家發(fā)展和改革委、水利部啟動(dòng)實(shí)施了國(guó)家坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程，甘肅省先后有通渭、秦安、永靖等14個(gè)縣（區(qū)）被列為試點(diǎn)縣，其中永靖、東鄉(xiāng)、臨夏3個(gè)縣被列為耕地較少水庫(kù)移民坡改梯綜合治理試點(diǎn)縣。全省坡耕地試點(diǎn)工程由33個(gè)項(xiàng)目區(qū)組成，總面積1 528.04 km2，其中水土流失面積1 491.63 km2，占總面積的98%。項(xiàng)目區(qū)坡耕地面積大，人地矛盾突出，有坡耕地面積85.8萬(wàn)畝 （5.72萬(wàn)hm2），人口32.81萬(wàn)人，人均基本農(nóng)田僅0.9畝（0.06 hm2），且全部為旱地，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)。通過(guò)近幾年的建設(shè)，共治理水土流失面積565.83 km2，其中新修梯田4.4萬(wàn)hm2， 造林8 356.92 hm2，種草 3 390.87 hm2，配套田間道路2934.48km，修建截排水溝1225.04km、澇池 71座、水窖1 493眼、谷坊923道，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2.工程建設(shè)成效

（1）水土流失得到有效控制

通過(guò)山、水、田、林、路、村綜合治理，各項(xiàng)治理措施對(duì)位配置，組成銜接緊密、相互協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)實(shí)用、景觀優(yōu)美的有機(jī)整體。項(xiàng)目區(qū)大面積的宜修坡耕地全部修成了水平梯田，項(xiàng)目區(qū)治理程度由治理前的29.53%提高到70.26%。林草植被覆蓋率由治理前的14.2%提高到23.4%，這些新增的治理措施年可攔蓄泥沙313.15萬(wàn)t，攔蓄徑流2 182.2萬(wàn)m3，基本實(shí)現(xiàn)了水不下山、泥不出溝，使有限的水資源得到了就地?cái)r蓄利用，提高了水資源的利用率，水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

（2）農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高

項(xiàng)目區(qū)新修梯田66萬(wàn)畝（4.4萬(wàn)hm2），人均梯田面積由治理前的1.19畝（0.08 hm2）增加到 3.77 畝（0.25 hm2），增長(zhǎng)了217%，使“三跑田”變成了“三保田”，提高了水、土、光、熱資源的綜合利用率，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善。據(jù)測(cè)算，新增的4.4萬(wàn)hm2梯田加上配套的旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，每年可增產(chǎn)糧食14萬(wàn)t，糧食安全得到了有效保障，群眾的口糧問(wèn)題得到了有效解決，糧食保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。同時(shí)，也為農(nóng)機(jī)具的廣泛使用、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造了條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，隨著耕作條件的改善，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械增加了2 200多臺(tái)（套），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化程度大幅度提高。

（3）群眾收入穩(wěn)步提高

將治理與開(kāi)發(fā)相結(jié)合，在大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)梯田建設(shè)的基礎(chǔ)上，大力推廣全膜雙壟溝播、測(cè)土配方施肥等農(nóng)業(yè)技術(shù)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，發(fā)展具有當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)的馬鈴薯、地膜玉米、中藥材、林果、草食畜牧業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，及時(shí)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使群眾收入穩(wěn)步提高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目區(qū)平均農(nóng)民人均純收入由治理前的1 645元提高到2 090元，增長(zhǎng)了21%。2011年，僅定西市的隴西、安定和通渭3個(gè)坡耕地試點(diǎn)縣在新修的梯田上發(fā)展脫毒馬鈴薯1 166 hm2，收入達(dá)2 100多萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了“當(dāng)年修建、當(dāng)年培肥、當(dāng)年種植、當(dāng)年受益”。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步夯實(shí)

依托坡耕地試點(diǎn)工程建設(shè)，將交通部門(mén)的道路工程、扶貧部門(mén)的整村推進(jìn)工程、林業(yè)部門(mén)的林草綠化工程、水利部門(mén)的小型水利工程、新農(nóng)辦的易地搬遷和危舊房改造工程等惠農(nóng)項(xiàng)目一并納入項(xiàng)目區(qū)同步規(guī)劃和實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加快，人居環(huán)境大為改觀，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)，使山、水、田、林、路、村一次規(guī)劃到位，一次配套到位。

（5）庫(kù)區(qū)移民安置區(qū)遺留問(wèn)題得到妥善處理

永靖、東鄉(xiāng)、臨夏3個(gè)庫(kù)區(qū)縣通過(guò)試點(diǎn)工程的實(shí)施，有效解決了庫(kù)區(qū)移民的口糧問(wèn)題，項(xiàng)目區(qū)移民人均基本農(nóng)田由0.06 hm2增加到 0.15 hm2，移民收入進(jìn)一步提高，移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，生產(chǎn)生活條件明顯改善，實(shí)現(xiàn)了移民“移得出、搬得進(jìn)、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)。

二、主要做法

1.科學(xué)規(guī)劃，綜合治理，提升工程治理水平

地廣人稀的華池、環(huán)縣、禮縣通過(guò)梯田建設(shè)促進(jìn)退耕還林還草，發(fā)展草食畜牧業(yè)；人多地少的靜寧、秦安、秦州縣通過(guò)梯田建設(shè)發(fā)展山地果園和設(shè)施蔬菜；干旱缺水的通渭、會(huì)寧、安定、隴西縣通過(guò)梯田建設(shè)發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)；人地矛盾突出的永靖、東鄉(xiāng)和臨夏3個(gè)庫(kù)區(qū)縣通過(guò)梯田著力改善和解決移民的生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題。按照“山、水、田、林、路、村”綜合治理的建設(shè)思路，采取以規(guī)劃整合項(xiàng)目、以項(xiàng)目整合資金的辦法，依托試點(diǎn)工程把發(fā)改、交通、扶貧、水利、林業(yè)、農(nóng)牧、新農(nóng)辦等部門(mén)的惠農(nóng)項(xiàng)目一并納入項(xiàng)目區(qū)同步規(guī)劃和實(shí)施，并因地制宜布設(shè)各項(xiàng)治理措施，打造精品示范流域，使其發(fā)揮最大效益，極大地提高了工程治理水平。近年共整合其他相關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目資金21 086萬(wàn)元，建立了有效的部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和體系，形成了強(qiáng)大的建設(shè)合力，同時(shí)，創(chuàng)建了精品示范流域，工程治理水平有了很大的提高。

2.強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，注重宣傳，凝聚工程建設(shè)合力

省委、省政府對(duì)試點(diǎn)工程建設(shè)高度重視，省主要領(lǐng)導(dǎo)從項(xiàng)目縣選擇開(kāi)始，就多次聽(tīng)取匯報(bào)和研究，先后召開(kāi)了兩次全省梯田建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)專門(mén)進(jìn)行安排部署。各試點(diǎn)縣黨委、政府把試點(diǎn)工程作為全縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，舉全縣之力著力推進(jìn)，成立了以縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的試點(diǎn)工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，將試點(diǎn)工作任務(wù)納入目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，層層簽訂了責(zé)任書(shū)，建立了行政領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)干部的雙軌責(zé)任制，落實(shí)了各項(xiàng)工作責(zé)任。同時(shí)，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等新聞媒體，采取設(shè)立大型宣傳牌、印發(fā)資料、懸掛橫幅、張貼標(biāo)語(yǔ)、制作效益對(duì)比展板等形式，廣泛宣傳坡耕地試點(diǎn)工程的重大作用和意義，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，確立了群眾在工程建設(shè)中的主體地位，調(diào)動(dòng)了群眾的積極性，形成了“政府負(fù)責(zé)，部門(mén)配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，群眾參與”的工作機(jī)制。

3.規(guī)范管理，創(chuàng)新機(jī)制，提高工程建設(shè)質(zhì)量

認(rèn)真落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任主體負(fù)責(zé)制、工程合同制、建設(shè)監(jiān)理制、資金報(bào)賬制、群眾投勞承諾制、工程建設(shè)公示制和建后管護(hù)責(zé)任制等管理制度的同時(shí)，不斷創(chuàng)新建管機(jī)制，推動(dòng)工程有序建設(shè)。大膽嘗試實(shí)施主體下移，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)作用，有效解決了項(xiàng)目區(qū)群眾投勞、籌資等難題和矛盾。實(shí)施規(guī)模治理，工程建設(shè)打破地界、村界、鄉(xiāng)界，一面坡、一架山整流域地集中連片、規(guī)模興修，梯田建設(shè)規(guī)模均在千畝以上，其中萬(wàn)畝以上的梯田建設(shè)點(diǎn)就達(dá)到23個(gè)，面積達(dá)38萬(wàn)多畝 （2.53萬(wàn)hm2）。強(qiáng)化技術(shù)支撐，利用專門(mén)開(kāi)發(fā)的梯田建設(shè)管理軟件系統(tǒng)，采用GPS采集數(shù)據(jù)，建立了“三圖一表”的管理體系。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)工程參建人員特別是施工人員的建前技術(shù)培訓(xùn)，施工中派出技術(shù)人員深入一線，跟蹤開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，隨時(shí)解決施工難題，并嚴(yán)格按照工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)施工。多次開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督檢查，建立由縣水保局技術(shù)員、村鎮(zhèn)干部和群眾代表組成的質(zhì)量監(jiān)督小組，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管，確保了工程建設(shè)的質(zhì)量和數(shù)量。

4.配套產(chǎn)業(yè)，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提升工程建設(shè)效益

充分利用光熱資源充足、特色產(chǎn)業(yè)豐富的優(yōu)勢(shì)，把梯田建設(shè)與旱作農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，大力推廣全膜雙壟溝播等農(nóng)業(yè)技術(shù)，并依據(jù)區(qū)域優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)需求，大力發(fā)展地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。秦安縣依托大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的梯田，采取 “基地+農(nóng)戶”的方式，流轉(zhuǎn)土地 6 000 畝（400 hm2），建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的蘋(píng)果生產(chǎn)基地，逐步形成了“坡地梯田化、梯田林果化、林果規(guī)?；⒎N植全膜化、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化”，“梯田+林果+全膜+水窖+路網(wǎng)+片帶”五化六位為一體的旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。通渭、會(huì)寧等縣按照“治理抓特色，特色抓產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)抓優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勢(shì)抓規(guī)?！钡乃悸?，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，探索出了“梯田+馬鈴薯、梯田+地膜玉米、梯田+小雜糧”等各具特色的建設(shè)模式，成功地走出了一條“修梯田、調(diào)結(jié)構(gòu)、興產(chǎn)業(yè)、促增收”的良性發(fā)展路子，極大提高了試點(diǎn)工程建設(shè)效益。

三、工程建設(shè)啟示

試點(diǎn)工程建設(shè)由于注重科學(xué)規(guī)劃，注重項(xiàng)目整合配套，注重工程的實(shí)施組織，注重特色產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)，注重項(xiàng)目的規(guī)范建設(shè)，取得了實(shí)實(shí)在在的成效，探索出了“修田+退耕+養(yǎng)畜+增收”“修田+興水+建園+增收”“修田+鋪膜+提質(zhì)+增效”“修田+強(qiáng)基+建村+移民”等各具特色的建設(shè)模式，積累了一些可資同類型地區(qū)借鑒的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。

1.行政推動(dòng)，利益驅(qū)動(dòng)，是試點(diǎn)工程建設(shè)的力量源泉

坡改梯工程作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和社會(huì)公益性項(xiàng)目，要取得成功，離不開(kāi)各級(jí)黨委的重視和領(lǐng)導(dǎo)，離不開(kāi)政府的有效組織管理，離不開(kāi)廣大群眾的積極參與。只有采取以政府為責(zé)任主體的管理形式，加大行政推動(dòng)，才能使各項(xiàng)工作措施和責(zé)任落到實(shí)處。同時(shí)，群眾既是試點(diǎn)工程的建設(shè)主體也是受益主體，調(diào)動(dòng)群眾的積極性、主動(dòng)性至關(guān)重要，在工程建設(shè)中必須充分尊重群眾意愿，集中民智，依靠民力，要讓廣大群眾從試點(diǎn)工程建設(shè)中得到實(shí)實(shí)在在的好處，只有這樣才能得到群眾的認(rèn)可和支持。

2.科學(xué)規(guī)劃，項(xiàng)目整合，是試點(diǎn)工程建設(shè)的有力支撐

實(shí)踐證明，單項(xiàng)治理措施難以發(fā)揮整體效應(yīng)。要確保試點(diǎn)工程取得實(shí)效，必須進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，實(shí)行以小流域?yàn)閱卧摹吧?、水、田、林、路、村”綜合治理，做好各部門(mén)項(xiàng)目的有效整合。只有做到規(guī)劃先行、項(xiàng)目組裝配套，才能最大限度地發(fā)揮工程建設(shè)效益，確保工程建一處，成一處，見(jiàn)效一處。

3.規(guī)范管理，創(chuàng)新機(jī)制，是試點(diǎn)工程建設(shè)的根本保障

在試點(diǎn)工程建設(shè)中，要著力完善和創(chuàng)新各項(xiàng)建管機(jī)制，建立健全質(zhì)量管理、資金管理等制度，把試點(diǎn)工程建設(shè)納入到法制化、規(guī)范化管理的軌道上來(lái)。同時(shí)，要根據(jù)新形勢(shì)和新任務(wù)的要求，不斷制定和完善工程建設(shè)管理辦法，出臺(tái)優(yōu)惠政策，注重科學(xué)發(fā)展和機(jī)制創(chuàng)新，只有這樣才能達(dá)到事半功倍的效果，使試點(diǎn)工程建設(shè)取得實(shí)實(shí)在在的效果。

4.注重民生，培育產(chǎn)業(yè)，是試點(diǎn)工程建設(shè)的根本歸宿

開(kāi)展坡耕地綜合治理的根本目的是在有效控制水土流失的基礎(chǔ)上，提高耕地的質(zhì)量和效益，改善和保障民生。在工程建設(shè)中，要始終把改善民生作為試點(diǎn)工程的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)需求，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，想群眾之所想，把單家獨(dú)戶辦不了或辦不好的事辦成，構(gòu)建群眾增收的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步拓展、延伸和提升試點(diǎn)工程的綜合效益，使項(xiàng)目區(qū)群眾得到真正的實(shí)惠。

四、建 議

2011年甘肅省糧食產(chǎn)量首次突破1 000萬(wàn)t大關(guān)，這主要得益于梯田建設(shè)與全膜雙壟溝播技術(shù)的推廣應(yīng)用。甘肅省委、省政府在全省順利實(shí)現(xiàn)第一輪500萬(wàn)畝（33.33萬(wàn)hm2）梯田建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，作出了2012—2016年 5年間再新修 750萬(wàn)畝（50萬(wàn) hm2）梯田的重大決策，通過(guò)梯田建設(shè)與旱作農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，建立推動(dòng)“三農(nóng)”工作的長(zhǎng)效機(jī)制。但從省情實(shí)際來(lái)看，目前制約轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)業(yè)比較效益的因素還比較多。盡管2011年全省農(nóng)民人均純收入達(dá)到了3 308元，但僅占全國(guó)農(nóng)民人均純收入5 919元的56%，仍然處于較低收入水平,特別是坡耕地面積大、水土流失嚴(yán)重的干旱半干旱山區(qū)，群眾生活更為困難。目前，甘肅省有1 950多萬(wàn)畝（130多萬(wàn)hm2）宜修梯田的坡耕地和720萬(wàn)畝（48萬(wàn)hm2）低標(biāo)準(zhǔn)梯田亟待改造。為此，建議國(guó)家在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定優(yōu)惠政策，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大投入力度，盡快全面啟動(dòng)實(shí)施坡耕地水土綜合整治工程。

[1]張新玉，楊元輝.我國(guó)水土保持小流域綜合治理模式研究[J].中國(guó)水利，2011（12）.