王忠法

（湖北省水利廳，430071，武漢）

2011年，中央1號文件提出“實行最嚴格的水資源管理制度”。最近，水利部確定在包括湖北在內的7個?。ㄖ陛犑校╅_展加快實施最嚴格的水資源管理制度試點，標志著實行最嚴格的水資源管理制度正式啟動。實行最嚴格的水資源管理制度，不僅符合全國的實際，而且，對于湖北來說，具有更強的現(xiàn)實針對性，顯得格外迫切，勢在必行。

一、實行最嚴格的水資源管理制度，既是國家的要求更是湖北的迫切要求，刻不容緩，勢在必行

湖北既是“千湖之省”，也是“千河之省”，更是“千庫之省”，境內江河縱橫，湖泊、水庫星羅棋布，水域面積廣大。湖北也是長江、漢江的“洪水走廊”，水多為患舉世聞名。湖北在水多為患的同時，水少成災、水臟而憂的問題也十分突出。一是湖北的自產(chǎn)水資源貧乏。湖北雖然客水較為豐富，但是，多以洪水形式東流入海，難以利用。就自產(chǎn)水而言，全省人均水資源量1 731 m3，低于全國平均水平，水資源供需矛盾突出。中等干旱年，全省缺水達55.7億m3，特大干旱年，全省缺水120.8億m3。二是水資源開發(fā)利用方式比較粗放。最近幾年全省總用水量達280億m3，但用水效率低下，全省農田實際灌溉畝均用水量439 m3，高于全國平均水平；全省萬元GDP用水量239 m3，比全國平均水平高24%；萬元工業(yè)增加值用水量224 m3，是全國平均水平的2倍多。三是水污染問題嚴重。全省長江、漢江干流水質尚好，但沿江城市近岸存在長度不等的岸邊污染帶，漢江近年多次發(fā)生“水華”事件；中小河流水質污染不容樂觀，超標（超Ⅲ類）河段長度占評價河長的21.4%，涢水、蠻河、神定河等污染嚴重。四是水生態(tài)安全面臨威脅。湖泊面積由20世紀50年代的7 760 km2下降到 20世紀80年代的2503km2，湖泊減少和萎縮導致自身調蓄能力下降，加劇了洪澇旱災，并帶來生物多樣性減少等一系列生態(tài)環(huán)境問題。五是水土流失還沒得到根本治理。最新遙感調查資料表明，湖北省水土流失面積達5.59萬km2，占全省總面積的30.1%。水土流失使大量肥沃的表層土壤喪失，青山變禿嶺，農田水打沙壓，中小河流、湖泊泥沙淤積，河床抬高，冷浸田增多，農業(yè)多災，糧食減產(chǎn)。此外，防洪問題隨著三峽工程的完建受益和長江堤防加固工程的建設，雖然形勢有了很大改觀，但是還遠未過關。

破解湖北面臨的水資源困境，必須嚴格管理水資源，努力實現(xiàn)陳雷部長提出的“六個轉變”。就工作思路而言，在指導思想上，以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞湖北“兩圈一帶”的發(fā)展大局，積極踐行可持續(xù)發(fā)展的治水思路，突出河湖健康生命，以制度建設為基礎，以改革和科技創(chuàng)新為動力，推動水資源的合理開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護和嚴格管理，以水資源的可持續(xù)利用促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在工作步驟上，本著循序漸進的原則穩(wěn)步推進最嚴格水資源管理制度的落實。在國家關于最嚴格的水資源管理制度的方案和意見頒布之前，在用水總量控制方面，對已頒發(fā)取水許可證的單位實行總量控制與定額管理相結合，先開展計劃用水管理；在水功能區(qū)納污總量控制方面，先實行水功能區(qū)水質達標管理；在用水效率控制方面，先開展爭創(chuàng)“節(jié)水型企業(yè)”、“節(jié)水型灌區(qū)”創(chuàng)建活動，促進企業(yè)提高水的重復利用率、降低萬元產(chǎn)值耗水量，促進灌區(qū)提高渠系水利用系數(shù)、降低畝均耗水量；在水資源公報編發(fā)方面，提高時效性和質量，力爭在每年的世界水日（3月22日）前向社會發(fā)布水資源公報。在工作方法上，堅持試點先行，在全省選擇1～2個市縣開展 “三條紅線”管理的試點，為實行最嚴格的水資源管理制度積累經(jīng)驗；堅持制度建設先行，建立健全水資源工作考核、獎懲、培訓制度，以制度建設促進最嚴格的水資源管理制度的落實。在保障手段上，著力完善水資源法規(guī)、規(guī)章，為實行最嚴格的水資源管理制度提供法制保障；開展實行最嚴格的水資源管理制度及 “三條紅線”課題調研、學術研討等活動，聚集各方智慧，致力破解最嚴格的水資源管理難題。

二、實行最嚴格的水資源管理制度，要明確目標，狠抓工作重點

從湖北水資源管理的現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求出發(fā)，既要服務湖北“兩圈一帶”發(fā)展戰(zhàn)略，又要搞好三峽庫區(qū)的水環(huán)境保護和南水北調中線工程水源地保護，擔當起確?！耙粠烨逅捅本钡臍v史重任。因此，湖北在實行最嚴格的水資源管理制度上，必須突出抓好四大重點。

一是南水北調水源地保護。搞好南水北調水源地保護是當代水利工作者的重大歷史責任，也是檢驗最嚴格水資源管理制度落實成效的重要判據(jù)。搞好南水北調水源地保護，首先，要按Ⅱ類水質的目標要求控制污廢水排入總量，嚴格控制高污染、高排放行業(yè)進入庫區(qū)，嚴格入河排污口設置。其次，要搞好庫區(qū)封山植樹、退耕還林和水土保持工作，減少面源污染。第三，要大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展綠色農業(yè)、綠色工業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟，減少農藥、化肥施用量，減少工業(yè)污廢水、固體廢棄物的排放量。第四，要控制庫汊網(wǎng)箱養(yǎng)殖，嚴禁投肥養(yǎng)殖。第五，強化水環(huán)境質量監(jiān)測預警和應急防范措施，確保水質安全。第六，要按照生態(tài)補償?shù)囊?，加大對庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的扶持力度和政策補償。

二是三峽水庫庫區(qū)水環(huán)境治理。三峽工程舉世矚目，庫區(qū)中小河流的污染問題已經(jīng)引起了廣泛的關注。因此，要在控制污廢水排入總量、嚴格入河排污口設置、搞好庫區(qū)水土保持、推行清潔生產(chǎn)的同時，加大中小河流水環(huán)境整治和水污染治理力度。加大水庫消落區(qū)管理和清理，嚴禁污染物和固體廢棄物進入消落區(qū)。

三是做好武漢城市圈 “兩型社會”試驗區(qū)的水文章。建設武漢城市圈“兩型社會”試驗區(qū)是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略決策，是湖北實現(xiàn)中部崛起的重大戰(zhàn)略機遇。在城市圈內實行最嚴格的水資源管理是 “兩型社會”建設的應有之義。從嚴格管理水資源的角度來說，第一，要打造水清岸綠的水環(huán)境保障體系。要在構筑水環(huán)境安全保護格局、加大水污染治理力度的基礎上，著力打造“一線、十八脈、三十六湖庫”生態(tài)水網(wǎng)。一線，就是長江，要充分利用岸線資源，優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌取排水，控制入江污水和污染物總量，保護母親河，打造沿江生態(tài)走廊。十八脈，就是城市圈內包括漢江、蘄水、巴水、舉水、倒水、陸水、金水等18條長江支流，要遵循自然規(guī)律，以維護河流健康、促進人水和諧為目的，統(tǒng)籌流域經(jīng)濟社會發(fā)展需求和水環(huán)境承載能力，抓住流域治理的主要矛盾，結合流域特點，按照輕重緩急，實施流域水環(huán)境與水資源綜合整治與保護，確保河流水質總體達到Ⅱ、Ⅲ類水質標準。三十六湖庫，就是城市圈內洪湖、黃蓋湖、斧頭湖、梁子湖、湯遜湖、東湖、網(wǎng)湖等20個重要湖泊和王英水庫、富水水庫、道觀河水庫等16座重點水庫。這些重要濕地資源是武漢城市圈獨有的特色生態(tài)資源，是城市圈的“生態(tài)之腎”，起著調蓄水量、調節(jié)徑流、凈化污染、野生生物棲息地等生態(tài)功能，要進行重點保護與治理。禁止圍湖造田、圍湖養(yǎng)殖等行為，嚴格控制湖泊濕地周邊的工礦企業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)；加大對入湖河道、河口的綜合整治，加強環(huán)湖生態(tài)帶建設，充分利用濕地、自然岸坡以及水生生物種群的自然凈化功能，實現(xiàn)湖泊水生生態(tài)系統(tǒng)功能的自然恢復。以武漢東湖、黃石磁湖、鄂州洋瀾湖、黃岡遺愛湖等城市內湖為重點，開展環(huán)境綜合整治，控制湖泊富營養(yǎng)化和有機污染。抓好龍感湖、沉湖、梁子湖、張渡湖、網(wǎng)湖及陸水水庫等重要濕地保護和生態(tài)恢復。條件適宜的城市湖泊，在不違背生態(tài)規(guī)律的前提下，實施江湖連通工程。近期重點實施武昌大東湖生態(tài)水網(wǎng)構建工程和漢陽“六湖連江”工程。第二，要發(fā)展綠色環(huán)保的水產(chǎn)業(yè)。嚴格水產(chǎn)養(yǎng)殖管理，嚴禁投肥養(yǎng)殖。加強濱江、濱湖和水利旅游風景點監(jiān)督管理，嚴防旅游開發(fā)過程中造成的水生態(tài)環(huán)境破壞和水質污染。第三，要發(fā)展高效節(jié)約的水資源供給保障體系。提高武漢城市圈水資源供給保障能力，從宏觀上說，要根據(jù)圈域內水資源狀況確定經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)模、速度、布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，發(fā)揮水資源綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃在引導經(jīng)濟社會發(fā)展方面的導向和約束作用，從微觀上說，要在明確可取用水總量的基礎上加強水資源供給和需求兩個方面的管理，實現(xiàn)供需平衡。現(xiàn)階段，要突出加強需求管理，增強節(jié)水意識，提高用水效率。加大以灌區(qū)續(xù)建配套為主要內容的農業(yè)節(jié)水工程建設力度，提高農業(yè)用水效率，發(fā)展節(jié)水農業(yè)。加大節(jié)水型社會建設力度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，著力提高工業(yè)水重復利用率。與此同時，加大農村安全飲水工程建設力度，加強城市供水水源地保護和管理。

四是鄂西生態(tài)文化旅游圈的水景觀和水文化建設。建設鄂西生態(tài)文化旅游圈，是湖北省委、省政府作出的重大決策，是促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。水潤山靈，沒有了水的山，是沒有張力和氣韻的，也顯露不出山的俊美和山的陽剛。因此，建設鄂西生態(tài)文化旅游圈既是水利的責任，也為水利發(fā)展提供了廣闊舞臺和極好的機遇。首先，要拯救干涸的河流。制定流域開發(fā)和保護的控制性指標，合理確定河流的生態(tài)需水流量，嚴格水利水電工程生態(tài)影響評估；研究探索水利水電工程生態(tài)調度，保持河流的生態(tài)基流，恢復河流勃勃生機。其次，建設水景觀。結合城市防洪工程建設和中小河流治理，按照近自然型河流的建設理念，建設有淺灘、深潭和清澈流水的河流，有綠草、鳥、魚、昆蟲等各種生物棲息并能讓孩子們在河岸和水中自由玩耍的河流，在提高水利工程設施可靠性的同時，實現(xiàn)水利工程與自然環(huán)境、周邊環(huán)境相協(xié)調，以形成良好的河流景觀和濱水環(huán)境。第三，挖掘水文化資源。鄂西地區(qū)水文化資源相當豐富，圈域內既有當代最宏偉的三峽工程、南水北調工程和名揚中外的荊江大堤和北閘、南閘分蓄洪工程，也有千百年來荊楚大地上留下的治水佳話、典故、工程遺跡和人民群眾親水愛水的民俗風情。比如，“神農九井”的傳說、楚靈王 （公元前540年—前529年）在郢都（今江陵）開鑿的江漢運河，秦將白起（公元前279年）蓄引夷水（今宜都）攻楚國鄢城的歷史典故，荊州城的鎮(zhèn)水鐵牛、萬壽塔，等等。水文化的發(fā)掘，既可豐富生態(tài)旅游的內涵，增加旅游產(chǎn)品供給，又可培養(yǎng)人們愛水親水的情懷，進而增強節(jié)約水、保護水的意識。

三、實行最嚴格的水資源管理制度，要夯實工作基礎

實行最嚴格的水資源管理制度，是一項系統(tǒng)工程，是水利工作恒久的主題。切實推進最嚴格的水資源管理制度的落實，需要創(chuàng)新水資源管理的體制機制，完善法規(guī)體系，明確開發(fā)利用、納污控制、用水效率“三條紅線”，健全計量和監(jiān)測預警系統(tǒng)，法律、行政、經(jīng)濟、技術等多措并舉，夯實工作基礎。

1.創(chuàng)新水資源管理體制機制

水是基礎性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源和生態(tài)環(huán)境的控制性要素。建立充分反映各方訴求、科學民主決策、執(zhí)行高效有力的管理體制，是落實最嚴格水資源管理制度的前提。綜觀世界各國的經(jīng)驗，“集權分權有度、民主協(xié)商有效、運轉協(xié)調、執(zhí)行有力”，是落實最嚴格水資源管理制度的有效體制。在我國的現(xiàn)實背景之下，需要在落實流域水資源統(tǒng)一配置、區(qū)域涉水事務一體化管理的總體架構下，建立完善政府主導、水行政主管部門牽頭、相關部門各負其責、全社會共同參與的管理體制機制，暢通各方利益訴求渠道，保障決策的科學民主和執(zhí)行的高效有力。完善以合理劃分職權事權為核心，加強與相關部門之間實行最嚴格水資源管理制度的協(xié)調、協(xié)商、配合的機制，形成水資源配置、節(jié)約與保護的合力；以水務一體化改革為核心，穩(wěn)步推進涉水行政事務的統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護等工作，促進水資源的可持續(xù)利用；以水量分配和用水考核為核心，建立、健全責任制和績效考核制，落實用水效率考核體系，強化最嚴格水資源管理制度的執(zhí)行；以水功能區(qū)監(jiān)督管理為核心，建立執(zhí)行和落實取水總量控制指標的考核制度，將水域納污和入河（湖）限制排污作為地方政府開展水污染防治和污染減排工作的依據(jù)；以完善公眾參與機制為核心，加強水資源節(jié)約與保護的宣傳教育，增強全社會節(jié)水意識，暢通公眾參與的有效渠道，充分發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。

2.完善法規(guī)體系，規(guī)范水資源管理行為

我國已頒布實施了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法、取水許可和水資源費征收管理條例、取水許可管理辦法、水量分配暫行辦法等相關法律法規(guī)，湖北省也配套出臺了相應實施辦法，基本形成了較為完善的政策法規(guī)體系，為水資源管理提供了可靠的政策法規(guī)保障。但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對用水需求的迅猛增加，水資源節(jié)約與保護問題日益凸顯，現(xiàn)有的水資源政策法規(guī)體系已不能完全滿足現(xiàn)實需要，再加上現(xiàn)有法律法規(guī)之間存在著部門利益間的沖突和矛盾，由水資源管理權屬不清、管理力度不大引發(fā)的諸多問題亟待解決。因此，不斷健全相關政策法規(guī)體系，完善水資源總量控制、取水許可、計劃用水、水功能區(qū)劃、有償使用等制度刻不容緩。湖北省將把依法管水作為實施最嚴格水資源管理制度的重要舉措來抓。從立法層面上，抓緊修訂 《湖北省水資源費征收管理辦法》《湖北省用水定額管理》等一系列規(guī)章，推進“湖北省水資源節(jié)約和保護條例”的盡快出臺，抓緊建立健全“三條紅線”評價體系，建立覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的取水許可總量控制指標體系和節(jié)水考核管理制度，建立完善入河（湖）排污口監(jiān)督管理和水污染事件應急監(jiān)測及快速反應制度。從執(zhí)法層面上，以總量控制和水量分配為依據(jù)，嚴格取水許可和水資源論證審批；以提高管理能力為核心，加強執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法水平，嚴把行政審批關，強化行政監(jiān)督檢查，堅決查處敢于“闖紅線”的水資源違法案件。

3.明確“三條紅線”

科學合理劃定用水總量控制、納污總量控制、用水效率控制“三條紅線”是落實最嚴格的水資源管理制度的核心。一是要以維護河流、湖泊健康生命為前提，以水資源的可持續(xù)利用為目標，合理劃定河流、湖泊的開發(fā)利用“紅線”，并在堅持公平與效率原則的基礎上，兼顧區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求，進行水量分配，作為取水許可和水資源論證審批的依據(jù)。二是要以增強節(jié)水意識、提高用水效率為目的，綜合考慮用水現(xiàn)狀、用水習慣和科技發(fā)展水平，合理確定各行各業(yè)的用水定額，劃定用水效率“紅線”。三是按水功能區(qū)水質管理目標，核定河流、湖泊、水庫等水體的納污能力，合理劃定污水排放總量“紅線”，并嚴格入河（湖、庫）排污口的審批管理。以明確“三條紅線”為基礎，本著初次分配講公平、再分配講效率的原則，充分考慮制度變遷中的路徑依賴，探索建立完善的最嚴格水資源管理制度體系和用水權、排污權交易市場機制，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。

4.健全監(jiān)測預警系統(tǒng)

建立健全與用水和排水總量控制、用水效率提高、水功能區(qū)管理和水源地保護相適應的監(jiān)控體系，是確保最嚴格的水資源管理制度落到實處的關鍵。要在科學核定水域納污能力，依法向有關部門提出限制排污意見的基礎上，加強省界和重要控制斷面的水質、水量監(jiān)測以及入河 （湖、庫）排污總量的監(jiān)控；加強農業(yè)用水和取排水口的計量監(jiān)測管理；強化飲用水水源區(qū)保護和監(jiān)測，完善突發(fā)供水安全應急預案；嚴格地下水開發(fā)利用總量控制和地下水環(huán)境質量監(jiān)測，維持地下水合理水位，防止地下水超采引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題。