程緒水

（淮河流域水資源保護(hù)局，233000，蚌埠）

水功能區(qū)劃是根據(jù)水資源的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，確定不同水域的功能定位，實(shí)現(xiàn)水資源分類管理和保護(hù)。水功能區(qū)劃是水資源開發(fā)利用和保護(hù)的重要依據(jù)。早在1999年年底，水利部就依據(jù)國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定，組織各流域管理機(jī)構(gòu)和全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)）開展了水功能區(qū)劃工作；2002年3月編制完成了《中國(guó)水功能區(qū)劃》，并在全國(guó)范圍內(nèi)試行。2002年10月，修訂后的《中華人民共和國(guó)水法》進(jìn)一步明確了水功能區(qū)的法律地位。按照水法的要求，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府先后批復(fù)并實(shí)施了本轄區(qū)的水功能區(qū)劃。本次國(guó)務(wù)院批復(fù)的4 493個(gè)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃，是在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批復(fù)的水功能區(qū)劃及流域水功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，按照一定原則選取的，基本上是流域面積1 000 km2以上的河流，或者是重要的跨省河流，體現(xiàn)了國(guó)家水功能區(qū)管理的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院在批復(fù)中明確提出，全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃是全國(guó)水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。要根據(jù)不同水域的功能定位，實(shí)行分類保護(hù)和管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)，力爭(zhēng)到2020年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%，到2030年水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)。

如何實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院提出的水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)是下一階段水功能區(qū)管理工作的核心，國(guó)務(wù)院在批復(fù)中對(duì)各地區(qū)和有關(guān)部門貫徹落實(shí)水功能區(qū)劃工作提出了明確要求：一是要求水利部會(huì)同有關(guān)部門和地方人民政府認(rèn)真組織實(shí)施；二是各地區(qū)和有關(guān)部門要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，密切配合，加大投入，制定相應(yīng)措施，完善管理規(guī)定，要求在水資源管理、水污染防治、節(jié)能減排等工作中嚴(yán)格執(zhí)行水功能區(qū)劃的要求，協(xié)調(diào)好水功能區(qū)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)、土地利用、城市建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系；三是要求縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)要按照水功能區(qū)劃對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見。要加強(qiáng)對(duì)水功能區(qū)水質(zhì)、水量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和入河排污口管理，對(duì)排污量超出限制總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口。要加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)管能力建設(shè)，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系，定期向有關(guān)人民政府報(bào)告水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況。

水功能區(qū)劃是水法確定的一項(xiàng)重要水資源管理和保護(hù)制度，為了推進(jìn)水功能區(qū)管理工作，2003年水利部以水資源〔2003〕233號(hào)文印發(fā)了《水功能區(qū)管理辦法》，明確了對(duì)水功能區(qū)的具體管理規(guī)定。經(jīng)過近10年的實(shí)踐，各地的水功能區(qū)管理工作卓有成效，取得了一定經(jīng)驗(yàn)。但是，隨著國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃的批復(fù)以及 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的發(fā)布，對(duì)水功能區(qū)管理工作提出了更高要求，需要在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入。

一、做好宣傳，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)面向社會(huì)管理的轉(zhuǎn)變

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，保護(hù)好水資源關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2011年中央水利工作會(huì)議和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確要求把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，2012年 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕3 號(hào)），對(duì)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度和水功能區(qū)管理進(jìn)行了全面部署。因此，要站在國(guó)家實(shí)施科學(xué)發(fā)展的高度，宣傳嚴(yán)格水資源管理、嚴(yán)格水功能區(qū)管理的重要意義，提高全社會(huì)對(duì)水功能區(qū)管理重要性的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)從過去行業(yè)管理向社會(huì)管理的轉(zhuǎn)變。

水功能區(qū)管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，同時(shí)也面向社會(huì)，需要全民的支持和參與。水功能區(qū)管理工作的核心是取水和限制排污管理，做好水功能區(qū)保護(hù)工作不僅涉及取退水的各行各業(yè)，還關(guān)系社會(huì)的每一個(gè)人。因此，做好面向管理對(duì)象、面向全社會(huì)的宣傳工作至關(guān)重要，要讓全社會(huì)全民理解嚴(yán)格水資源管理和水功能區(qū)保護(hù)的重要意義，知道身邊河流、水域的功能定位，明白為水功能區(qū)保護(hù)應(yīng)該做什么。水功能區(qū)確界立碑是宣傳水功能區(qū)的一項(xiàng)重要手段，此外各地還可以因地制宜，積極采取其他多種方式，在公共媒體上開展宣傳工作，形成全民節(jié)約用水、保護(hù)水資源、遵守水功能區(qū)管理的社會(huì)風(fēng)尚。

二、積極推進(jìn)水功能區(qū)管理立法

2003年水利部印發(fā)了《水功能區(qū)管理辦法》，隨著形勢(shì)的發(fā)展，現(xiàn)有的《水功能區(qū)管理辦法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)管理的需要。國(guó)務(wù)院提出2020年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%、2030年水功能區(qū)水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)的目標(biāo)，任務(wù)艱巨，必須要有強(qiáng)有力的法律保障。要盡快出臺(tái)水功能區(qū)監(jiān)督管理?xiàng)l例，由國(guó)務(wù)院發(fā)布施行；入河排污口管理作為控制納污的重要抓手，可考慮合并到水功能區(qū)監(jiān)督管理?xiàng)l例中去。

水功能區(qū)管理?xiàng)l例重點(diǎn)圍繞水功能區(qū)取水管理、水功能區(qū)限制排污管理、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)、水功能區(qū)水質(zhì)通報(bào)、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)、水功能區(qū)生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償、水功能區(qū)目標(biāo)考核等方面建立相應(yīng)的管理制度，尤其是要強(qiáng)化取水和限制排污管理，建立區(qū)域限批制度，對(duì)排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。

入河排污口管理是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)的重要抓手。要對(duì)水利部第22號(hào)令 《入河排污口監(jiān)督管理辦法》實(shí)施情況進(jìn)行全面總結(jié)，進(jìn)一步理順入河排污口監(jiān)督管理與水資源論證和河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的關(guān)系；嚴(yán)格新建、改建和入河排污口擴(kuò)大等設(shè)置審批，建立入河排污口零排放審核制度；加強(qiáng)已建入河排污口管理，對(duì)現(xiàn)有入河排污口提出逐步減排要求；建立入河排污口驗(yàn)收管理制度；進(jìn)一步加大對(duì)違法設(shè)立入河排污口或超標(biāo)排污入河排污口的處罰力度。

水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)以及水功能區(qū)生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)目標(biāo)的重要保障，在水功能區(qū)管理立法中要建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)投資渠道，積極推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，建立水功能區(qū)跨界水質(zhì)超標(biāo)補(bǔ)償和生態(tài)用水保障機(jī)制。

《水功能區(qū)管理?xiàng)l例》要將水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)任務(wù)作為地方政府的職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)水功能區(qū)目標(biāo)任務(wù)的考核，建立分級(jí)考核責(zé)任制度。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)考核各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完成全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃目標(biāo)情況，考核結(jié)果作為各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

三、健全完善水功能區(qū)管理技術(shù)體系

水功能區(qū)管理工作還處在起步和發(fā)展階段，技術(shù)指標(biāo)體系還不健全，亟須不斷完善。主要內(nèi)容有：水功能區(qū)劃的指標(biāo)體系、水功能區(qū)水資源質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系、水功能區(qū)限制納污標(biāo)準(zhǔn)（入河排污控制標(biāo)準(zhǔn)）、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃等。

水功能區(qū)劃指標(biāo)體系就是針對(duì)區(qū)劃的水域功能，補(bǔ)充完善相應(yīng)指標(biāo)。當(dāng)前國(guó)務(wù)院批復(fù)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃中只明確了水資源的使用功能和水質(zhì)目標(biāo)，作為水資源開發(fā)利用與保護(hù)依據(jù)的水功能區(qū)劃，僅僅只有水質(zhì)目標(biāo)是不全面的，還應(yīng)該有功能性的水量指標(biāo)和保護(hù)生態(tài)需要的最小生態(tài)用水指標(biāo)，隨著水資源保護(hù)工作的不斷深入，將來還應(yīng)逐步增加河湖健康指標(biāo)等。

水功能區(qū)水資源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)，現(xiàn)在水功能區(qū)劃水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)采用國(guó)家地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是無奈之舉。水資源的使用功能與水環(huán)境功能是兩個(gè)不同屬性，管理要求有很大區(qū)別，但是由于目前缺乏國(guó)家水資源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，水功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)只能借用地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，給水功能區(qū)劃的報(bào)批和管理帶來了不利影響，造成了水功能區(qū)劃管理是在重復(fù)水環(huán)境管理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。作為水利部行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的《地表水資源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》應(yīng)該盡快修訂，并上升到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為水功能區(qū)水質(zhì)管理提供支撐。

水功能區(qū)限制納污標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)、落實(shí)納污紅線的基礎(chǔ)。水法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》都明確指出，按照水功能區(qū)劃對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見。在實(shí)行水功能區(qū)納污總量控制的同時(shí)，還要針對(duì)不同水功能區(qū)劃，制定污染物總量排放控制與污染物濃度控制相結(jié)合，污染物總量排放控制與日最大容許排放量控制相結(jié)合的水功能區(qū)限制納污控制標(biāo)準(zhǔn)體系。

水功能區(qū)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)規(guī)劃是水功能區(qū)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)，現(xiàn)有水功能區(qū)監(jiān)測(cè)代表站點(diǎn)還不能完全滿足水功能區(qū)管理的需要。當(dāng)前，需要盡快制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織對(duì)全國(guó)重要江河水功能區(qū)劃的監(jiān)測(cè)斷面進(jìn)行復(fù)核。要在調(diào)查水功能區(qū)現(xiàn)狀取水和入河排污口分布的基礎(chǔ)上，對(duì)不符合要求的水功能區(qū)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。全國(guó)重要江河水功能區(qū)劃監(jiān)測(cè)站網(wǎng)要經(jīng)過水利部批準(zhǔn)，作為開展水功能監(jiān)測(cè)區(qū)的依據(jù)。同時(shí)，還需要盡快制定水功能區(qū)監(jiān)測(cè)規(guī)范，統(tǒng)一水功能區(qū)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、監(jiān)測(cè)頻次，為水功能區(qū)考核奠定基礎(chǔ)。

四、加強(qiáng)水功能區(qū)管理基礎(chǔ)能力建設(shè)

實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)劃水質(zhì)目標(biāo)必須有工程硬件和管理軟件來保障，主要包括水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)和水功能區(qū)監(jiān)控能力建設(shè)兩大方面。

功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)方面，首先要編制水資源保護(hù)規(guī)劃，根據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)，在提出納污總量控制意見的基礎(chǔ)上，因地制宜制定改善水質(zhì)的工程建設(shè)方案，包括入河排污口整治工程、河道污染底泥清淤工程、生態(tài)調(diào)水工程、水源地涵養(yǎng)工程、河湖生態(tài)修復(fù)工程等。要積極開辟水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)建設(shè)國(guó)家和地方投資渠道，通過建立跨界斷面水質(zhì)超標(biāo)賠償和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步拓寬水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)建設(shè)資金來源。

水功能區(qū)監(jiān)控能力建設(shè)方面，要加強(qiáng)水功能區(qū)水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)能力建設(shè)。第一步加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，通過合理布局，設(shè)立必要的分中心，或通過與地方共建共管的方式，實(shí)現(xiàn)流域機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃水質(zhì)全覆蓋監(jiān)測(cè)。對(duì)于跨省河流緩沖區(qū)、重要飲用水水源區(qū)以及水功能區(qū)重要入河排污口，建設(shè)在線監(jiān)測(cè)裝備，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，以提高監(jiān)督管理水平。逐步完善水功能區(qū)突發(fā)性重大水污染事件的預(yù)警預(yù)報(bào)體系，不斷提高水功能區(qū)突發(fā)性水污染事件應(yīng)急處置能力。結(jié)合國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)水功能區(qū)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)管理信息化和智能化。