□ 徐東興
目前,我國相繼修訂、頒布了一系列的消防法律法規(guī),技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準,逐步完善了消防法律體系。
特別是新《消防法》的頒布實施,標(biāo)志著我國的消防工作步上了更加嚴格的依法治火的道路,為消防行政執(zhí)法和消防事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的法律基礎(chǔ)。但是隨著社會發(fā)展的不斷深入,政府職能和企業(yè)經(jīng)營模式的不斷轉(zhuǎn)化以及新型經(jīng)濟體的不斷產(chǎn)生,作為直接為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的消防監(jiān)督工作,正面臨著新的考驗與挑戰(zhàn)。港口作為國家持續(xù)發(fā)展中的經(jīng)濟體,雖然擁有一支獨立的公安消防隊伍,但由于體制等各方面因素的制約,在實際的行政監(jiān)督執(zhí)法過程中存在著諸多突出的問題,應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。我們應(yīng)該以即將召開的“十八大”為契機,強化消防監(jiān)督執(zhí)法觀念,規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容,對港口消防機構(gòu)在行政執(zhí)法中存在的問題作出相應(yīng)對策。
1.消防行政執(zhí)法不規(guī)范,存在著有法不依,執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。一是法律法規(guī)運用不準確,執(zhí)法隨意性大,消防法律文書中指出的違法行為與引用的法律條款不相符,甚至不引用法律條款。二是以罰代拘、以罰代停、以罰代改的現(xiàn)象不同程度地存在,執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象較為突出。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要是對消防執(zhí)法的嚴肅性認識不夠,行政執(zhí)法治標(biāo)不治本。三是消防行政執(zhí)法法律文書不健全,存在以言代法的現(xiàn)象。部分消防監(jiān)督人員對檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患,只是采用口頭方式,督促整改,并沒有按照有關(guān)規(guī)定填寫相關(guān)法律文書。四是執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象比較普遍。對職工群眾舉報的火災(zāi)隱患,有些消防機構(gòu)和消防監(jiān)督員礙于某些熟悉單位的面子搪塞推諉,故意拖延,對于在轄區(qū)消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法施工、動火、使用以及拒不整改火災(zāi)隱患等違法行為,該罰的不罰,該執(zhí)行的不執(zhí)行。
2.執(zhí)法程序不完善。一是內(nèi)部行政審批制度不完善,不落實。沒有建立嚴格的行政審批制度,有的雖已建立,但審批把關(guān)不嚴,形同虛設(shè)。二是執(zhí)法程序錯誤。主要表現(xiàn)在:有的處理后取證,先處罰后裁決,先裁決后審批;有的對不應(yīng)當(dāng)場處罰的違法行為,進行了當(dāng)場處罰。三是不依法履行告知義務(wù)。在進行行政處罰時,不告知當(dāng)事人處罰的事實、理由和依據(jù),不告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的,又不按照聽證程序組織聽證。四是執(zhí)法程序中斷。對消防違法行為,該整改的不責(zé)令整改,整改到期又不進行復(fù)查,整改不徹底或是不整改的,不要求整改并依法實施處罰,沒有按照法律法規(guī)程序的要求一追到底,直至結(jié)束。
3.執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低,不能適應(yīng)當(dāng)前消防管理的需要,對消防工作不能實施有效的監(jiān)督管理。消防監(jiān)督業(yè)務(wù)涉及面廣、標(biāo)準多、要求嚴。由于目前港口消防監(jiān)督人員處于新老交替狀態(tài)、監(jiān)督人員數(shù)量遠遠滿足不了工作需要且業(yè)務(wù)呈現(xiàn)漸多趨勢,致使執(zhí)法民警進行業(yè)務(wù)理論和法律學(xué)習(xí)、充實提高自己的時間大為減少,熟練掌握本職業(yè)務(wù)知識的能力降低,在實施監(jiān)督管理時不敢堅持自己的意見或意見不恰當(dāng),缺乏消防執(zhí)法的嚴肅性。這種業(yè)務(wù)上的不熟練,長此以往就會降低行政執(zhí)法效率和執(zhí)法力度。
4.消防內(nèi)部的監(jiān)督管理制度形同虛設(shè),不能真正落實到實處。在消防行政執(zhí)法過程中,消防法制崗位的作用得不到應(yīng)有的重視,法制人員難以在消防執(zhí)法中發(fā)揮有效的監(jiān)督制約作用,執(zhí)法責(zé)任落實不夠。特別是對執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度,雖然設(shè)置了專門的監(jiān)察機構(gòu),但沒有很好地發(fā)揮作用,對執(zhí)法過錯行為不能及時發(fā)現(xiàn);有的雖然發(fā)現(xiàn)了但打不破情面,硬不下心腸追究責(zé)任,對監(jiān)督人員起不到規(guī)范、懲戒和教育作用。
5.某些港口單位干部職工消防意識淡薄,消防執(zhí)法環(huán)境有待于進一步改善。目前各港口單位的消防安全意識已有很大程度的提高,但仍不容樂觀,消防執(zhí)法環(huán)境有待于進一步提高。一是有些單位領(lǐng)導(dǎo)對消防工作不夠重視,缺乏防火責(zé)任人的意識和觀念,只注重經(jīng)濟效益,忽視消防安全;二是不少干部職工,甚至是防火重點單位的有關(guān)人員消防法制觀念淡薄,對消防執(zhí)法的認識不夠到位,對消防行政處罰不認同;三是一些單位對職工從未進行消防法律法規(guī)和政策的培訓(xùn)教育,消防安全常識和法制觀念未能在職工心目中留下深刻的烙印,呈現(xiàn)出集體消防意識淡薄的局面。
1.要積極適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,加快港航單位消防法規(guī)立、改、廢進程,改革消防監(jiān)督管理機制。首先要參照國家法律法規(guī),對現(xiàn)行的港航消防法規(guī)、規(guī)章以及消防技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準組織專業(yè)人員進行認真梳理。在此基礎(chǔ)上,切實做好立、改、廢的工作。特別是與當(dāng)前港航經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的消防法規(guī),要及時進行修改和完善,為港航消防執(zhí)法機構(gòu)提供有效的執(zhí)法依據(jù)。
2.切實抓好消防法律和消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)考核工作,提高執(zhí)法人員素質(zhì)。消防法律體系不斷健全和完善,能夠做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,關(guān)鍵是要看執(zhí)法人員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律知識水平如何。為此,消防機構(gòu)要建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核制度,進一步落實持證上崗制度,應(yīng)定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn),使消防監(jiān)督人員能熟練掌握常用的現(xiàn)行消防法律和法規(guī);熟練地制作和使用各種法律文書;同時,及時組織考核。各崗位監(jiān)督人員必須取得相應(yīng)的上崗資格證書,從而提高整個執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
3.強化消防執(zhí)法監(jiān)督,規(guī)范監(jiān)督機制。首先要做好內(nèi)部監(jiān)督,一是要搞好縱向監(jiān)督,即不但上級對下級有監(jiān)督權(quán),下級對上級的執(zhí)法活動也有權(quán)提出建議;二是搞好橫向監(jiān)督,即同一業(yè)務(wù)部門之間、不同業(yè)務(wù)部門之間要相互監(jiān)督,保證消防執(zhí)法活動準確合法。在做好內(nèi)部監(jiān)督的同時,要做好外部監(jiān)督工作,要大力推行警務(wù)公開制,加大消防監(jiān)督執(zhí)法的透明度,公開執(zhí)法程序;要聘請港口其他單位消防監(jiān)督員,采取座談會等多種形式定期向干部職工征求對消防監(jiān)督工作的意見,從而提高消防執(zhí)法水平。
4.加強消防宣傳和消防教育,進一步優(yōu)化消防行政執(zhí)法環(huán)境。要以落實公安部“61號令”為契機,大力開展消防宣傳教育,始終把消防宣傳教育當(dāng)作一項重要的基礎(chǔ)工作來抓。要運用多種形式開展消防宣傳教育和技能培訓(xùn),努力提高港口單位干部職工的消防素質(zhì);要進一步落實防火責(zé)任制,增強港口干部職工消防法制觀念;要逐級建立消防安全責(zé)任制,把責(zé)任層層分解,把消防安全措施落實到實處,形成良好的消防執(zhí)法環(huán)境。
5.積極探索消防監(jiān)督專業(yè)化、有償化的新路子。消防監(jiān)督工作具有廣泛性、多樣性、專業(yè)性和技術(shù)性很強的特點,應(yīng)大力發(fā)展和充分發(fā)揮各類代理和服務(wù)性質(zhì)的中介組織作用,發(fā)展社會上諸如法律、會計、建審、特種設(shè)備檢測等與消防監(jiān)督工作有關(guān)的中介組織;由他們來承擔(dān)部分消防安全咨詢、科技指導(dǎo)及其它消防服務(wù)的有償服務(wù)項目,建立一套科學(xué)的監(jiān)督聯(lián)合機制、社會保障機制等,改變消防監(jiān)督員包辦代替、政企不分的工作方法。