任 娜 郭延軍

近年來(lái)，大湄公河次區(qū)域開(kāi)發(fā)進(jìn)入快速發(fā)展階段，各國(guó)對(duì)大湄公河次區(qū)域的關(guān)注程度不斷上升，投入不斷加大，各種合作機(jī)制和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生，有效地促進(jìn)了次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，但與此同時(shí)，相關(guān)國(guó)家在次區(qū)域開(kāi)發(fā)中對(duì)彼此的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)和目的仍存在疑慮，影響了合作的成效及國(guó)家間的政治互信。各國(guó)能否處理好在次區(qū)域開(kāi)發(fā)與合作中的關(guān)系，不僅關(guān)系到次區(qū)域合作的未來(lái)發(fā)展，而且影響到中國(guó)周邊環(huán)境的穩(wěn)定。本文重點(diǎn)在于梳理目前次區(qū)域合作中的各種機(jī)制及其現(xiàn)狀，分析中國(guó)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并提出在機(jī)制創(chuàng)新和功能合作方面的政策建議。

一、次區(qū)域的主要合作機(jī)制及發(fā)展現(xiàn)狀

目前，湄公河次區(qū)域已經(jīng)形成了多層次的合作格局，大致可以分為以下幾種類(lèi)型：（1）國(guó)際組織推動(dòng)的合作，如亞行主導(dǎo)的GMS機(jī)制；（2）次區(qū)域國(guó)家間的合作，如湄公河委員會(huì)；（3）區(qū)域外國(guó)家主導(dǎo)或參與的合作，如美國(guó)的湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃；（4）國(guó)際非政府組織參與的合作，如東南亞河流網(wǎng)絡(luò)。

（一）亞行主導(dǎo)的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作

1992年，在亞洲開(kāi)發(fā)銀行推動(dòng)下，瀾滄江—湄公河流域內(nèi)的中國(guó)、緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南六個(gè)國(guó)家共同發(fā)起大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制（Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program，簡(jiǎn)稱(chēng)GMS）。其宗旨是通過(guò)加強(qiáng)各成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。亞行作為參與方和出資方，主要負(fù)責(zé)為GMS有關(guān)會(huì)議及具體項(xiàng)目的實(shí)施提供技術(shù)和資金支持。GMS采取協(xié)商一致的合作原則，日常事務(wù)由設(shè)在菲律賓馬尼拉亞行總部秘書(shū)處負(fù)責(zé)處理。GMS最高決策機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，每三年舉行一次，各成員國(guó)輪流主辦。自1992年成立至今的19年間，在亞行的支持和GMS各國(guó)的共同努力下，建立了較為完善的工作機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)，在交通、能源、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開(kāi)發(fā)、旅游、貿(mào)易便利化和投資等九大重點(diǎn)領(lǐng)域以及公共衛(wèi)生、禁毒等其他領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的合作，被公認(rèn)為是亞洲諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制中一個(gè)成功的范例。

（二）區(qū)內(nèi)國(guó)家建立的三大合作機(jī)制

區(qū)內(nèi)國(guó)家建立的合作機(jī)制主要有三個(gè)，即湄公河委員會(huì)（MRC）、東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作（AMBDC），以及中、老、緬、泰毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)四角機(jī)制（QEC）。

新湄公河委員會(huì)是在1957年成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)（老湄公河委員會(huì)）的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。1995年4月，湄公河下游泰國(guó)、老撾、柬埔寨和越南四國(guó)在泰國(guó)清萊簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，決定在湄公河流域開(kāi)發(fā)和管理的一切領(lǐng)域，包括河流資源、河上航運(yùn)、洪水控制、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、發(fā)電及環(huán)境保護(hù)等所有可能產(chǎn)生跨越國(guó)界影響的領(lǐng)域進(jìn)行合作，是該地區(qū)唯一一個(gè)以水資源利用和保護(hù)為目標(biāo)的地區(qū)組織，它強(qiáng)調(diào)在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上對(duì)湄公河的水資源以及全流域的綜合開(kāi)發(fā)制定計(jì)劃并進(jìn)行管理。新湄公河委員會(huì)由三個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)組成：即理事會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)和秘書(shū)處。理事會(huì)由每個(gè)成員國(guó)派一名級(jí)別不低于司長(zhǎng)級(jí)的官員組成，每年至少舉行兩次會(huì)議；秘書(shū)處負(fù)責(zé)為聯(lián)合委員會(huì)和理事會(huì)提供技術(shù)和行政服務(wù)，其工作在首席執(zhí)行官（CEO）的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，而首席執(zhí)行官的任免則由理事會(huì)決定[1]。

東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作于1996年6月在馬來(lái)西亞首都吉隆坡舉行首次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，確定由當(dāng)時(shí)的東盟7國(guó)加湄公河沿岸的老撾、緬甸、柬埔寨和中國(guó)為該機(jī)制的核心國(guó)；此后日本和韓國(guó)也應(yīng)邀加入，東盟—湄公河流域開(kāi)發(fā)合作組織核心實(shí)際上推進(jìn)了東盟10國(guó)加中、日、韓3國(guó)的區(qū)域合作格局。根據(jù)該機(jī)制框架協(xié)定，部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議將至少每年舉行一次，兩次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議期間由成員國(guó)選派司局級(jí)官員舉行指導(dǎo)委員會(huì)會(huì)議，為部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議做準(zhǔn)備并提供政策建議。同時(shí)確定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、工業(yè)及中小企業(yè)發(fā)展、旅游、人力資源開(kāi)發(fā)和科學(xué)技術(shù)等八大合作領(lǐng)域。

中、老、緬、泰毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)四角機(jī)制（QEC）又稱(chēng)”黃金四角計(jì)劃”，其宗旨是建設(shè)中國(guó)西南通向中南半島的陸上通道和經(jīng)濟(jì)走廊，實(shí)現(xiàn)兩大市場(chǎng)的對(duì)接，并促進(jìn)小區(qū)域內(nèi)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

（三）區(qū)外國(guó)家參與的合作

近年來(lái)，美、日、印等國(guó)相繼加大了在大湄公河次區(qū)域的投入，尤其是加強(qiáng)了在基礎(chǔ)設(shè)施、能源與資源以及環(huán)境保護(hù)等方面的參與力度。主要合作機(jī)制包括，日本的政府開(kāi)發(fā)援助計(jì)劃、美國(guó)的湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃、印度參與的恒河—湄公河流域合作以及韓國(guó)的新亞洲外交構(gòu)想。

日本是較早參與次區(qū)域合作的國(guó)家。據(jù)日本官方數(shù)據(jù)顯示，自2007年開(kāi)始，日本已向湄公河流域國(guó)家提供了近4億日元的發(fā)展援助。2009年在日本舉行的首次日本—湄公河次區(qū)域國(guó)家峰會(huì)上，日本承諾在未來(lái)3年內(nèi)將向湄公河次區(qū)域5國(guó)提供56億美元的ODA援助，支持該地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。此外，日本政府將為湄公河流域5國(guó)環(huán)保事業(yè)提供為期10年的援助項(xiàng)目，包括通過(guò)擴(kuò)大森林面積、打造綠色湄公河流域的水分配項(xiàng)目以及控制氣候變化的自然環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等。[2]2009年，日本與泰國(guó)、越南、柬埔寨、老撾、緬甸在泰國(guó)召開(kāi)部長(zhǎng)會(huì)議，推動(dòng)其主導(dǎo)的“產(chǎn)業(yè)大動(dòng)脈構(gòu)想”。日本的這一構(gòu)想包括道路港灣建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)工業(yè)基地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、放松管制、改善各類(lèi)制度等諸多內(nèi)容。

2009年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里?克林頓與湄公河下游的泰國(guó)、越南、老撾和柬埔寨等四國(guó)外長(zhǎng)在泰國(guó)普吉舉行外長(zhǎng)會(huì)議，會(huì)議啟動(dòng)了湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃。湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃（Lower Mekong Initiative）重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境、衛(wèi)生、教育和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。為此，美國(guó)啟動(dòng)或擴(kuò)大了一批項(xiàng)目。在環(huán)境領(lǐng)域，2010年美國(guó)為湄公河流域的環(huán)境項(xiàng)目提供2200多萬(wàn)美元，支持湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃的項(xiàng)目，其內(nèi)容包括：（1）開(kāi)展一個(gè)為期三年的項(xiàng)目，協(xié)助湄公河下游四國(guó)合作發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)于水資源、糧食保障和居民生計(jì)的影響，美國(guó)已為項(xiàng)目第一年撥款300萬(wàn)美元；（2）湄公河委員會(huì)和密西西比河委員會(huì)在2010年簽署一項(xiàng)結(jié)為“姊妹河”的合作協(xié)定，旨在改進(jìn)越境水資源的管理；（3）持續(xù)開(kāi)發(fā)“預(yù)測(cè)湄公河”（Forecast Mekong）這個(gè)預(yù)測(cè)性模型工具，用以顯示氣候變化和其它挑戰(zhàn)對(duì)于湄公河流域可持續(xù)發(fā)展的影響；（4）資助一項(xiàng)湄公河下游諸國(guó)各大學(xué)進(jìn)行的兩年期研究項(xiàng)目，研究湄公河流域長(zhǎng)期存在的有機(jī)污染源。在衛(wèi)生和健康領(lǐng)域，2010年美國(guó)為湄公河各國(guó)的健康項(xiàng)目提供的援助總計(jì)將超過(guò)1.47億美元，重點(diǎn)集中在提高次區(qū)域各國(guó)應(yīng)對(duì)流行性傳染疾病有關(guān)的培訓(xùn)、研究等能力建設(shè)。在教育領(lǐng)域，2010年美國(guó)為該區(qū)域提供的教育援助總額超過(guò)1800萬(wàn)美元。其支持的教育項(xiàng)目包括：（1）美國(guó)-東盟論壇（USASEAN Forum），以湄公河地區(qū)為重點(diǎn)，邀請(qǐng)開(kāi)發(fā)專(zhuān)家、政府官員、私營(yíng)部門(mén)、公民社會(huì)和捐助方分享在貧窮的鄉(xiāng)村地區(qū)普及互聯(lián)網(wǎng)的最佳實(shí)踐；（2）國(guó)際訪問(wèn)者領(lǐng)袖計(jì)劃（International Visitors Leadership Program），為該地區(qū)教育、環(huán)境和健康方面的專(zhuān)家提供訪問(wèn)美國(guó)的機(jī)會(huì)，與同行探討最佳實(shí)踐并建立區(qū)域性和國(guó)際性的工作聯(lián)系；（3）通過(guò)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金支持英語(yǔ)培訓(xùn)，幫助參與湄公河下游行動(dòng)計(jì)劃工作的專(zhuān)業(yè)人員提高他們?cè)趨^(qū)域和國(guó)際范圍內(nèi)的交流溝通能力[3]。

印度在20世紀(jì)90年代初就提出了“東向”戰(zhàn)略，積極發(fā)展與東南亞國(guó)家和東盟的關(guān)系。2000年，印度與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)和越南五國(guó)共同達(dá)成了恒河—湄公河流域合作。2001年該組織通過(guò)了《恒河—湄公河行動(dòng)計(jì)劃》，決定加快推動(dòng)六國(guó)合作[4]。近年來(lái)，印度與東盟貿(mào)易額逐年增加，2009年達(dá)480億美元，比2000年增長(zhǎng)6倍。2010年1月，東盟—印度自貿(mào)協(xié)定開(kāi)始實(shí)施，雙方希望在未來(lái)5年內(nèi)貿(mào)易額達(dá)到1000億美元[5]。印度在大湄公河地區(qū)的影響力在不斷上升。

韓國(guó)總統(tǒng)李明博上臺(tái)后，積極推動(dòng)其“新亞洲外交構(gòu)想”。2009年韓國(guó)—東盟特別首腦會(huì)議后，韓國(guó)與東盟簽署協(xié)議，將雙邊關(guān)系上升到戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，雙方將加強(qiáng)在政治、安全、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、社會(huì)文化交流等領(lǐng)域的合作。其中，推進(jìn)與湄公河流域國(guó)家的合作是該外交構(gòu)想的重要一環(huán)。韓國(guó)政府計(jì)劃通過(guò)綠色官方開(kāi)發(fā)援助、技術(shù)合作、綠色合作、民間投資等積極參與GMS開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并決定在2011年下半年舉行韓國(guó)與湄公河流域國(guó)家外長(zhǎng)會(huì)議，旨在協(xié)助縮小東盟國(guó)家之間的發(fā)展差距，進(jìn)一步加強(qiáng)韓國(guó)和柬埔寨、老撾、緬甸、越南、泰國(guó)等湄公河流域國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)合作。目前，韓國(guó)在大湄公河次區(qū)域合作中關(guān)注的重點(diǎn)主要有四個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)走廊沿線的基礎(chǔ)設(shè)施、交通和貿(mào)易便利化；二是環(huán)保規(guī)劃和提高各成員國(guó)面對(duì)氣候變化的應(yīng)變能力；三是推動(dòng)清潔能源合作；四是發(fā)展電訊和通訊業(yè)[6]。

（四）非政府組織參與的合作

目前，有大量國(guó)際環(huán)境非政府組織活躍在瀾滄江—湄公河水資源領(lǐng)域，這些組織關(guān)注的焦點(diǎn)是大湄公河次區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦睦?。它們相互配合，開(kāi)展調(diào)研，制造輿論，給各國(guó)政府實(shí)施開(kāi)發(fā)計(jì)劃施加了強(qiáng)大的壓力[7]。例如，多家國(guó)際民間組織于2009年在泰國(guó)曼谷成立了國(guó)際非政府組織聯(lián)盟——“拯救湄公河”，旨在提高沿岸居民的環(huán)保意識(shí)，敦促湄公河流域各國(guó)政府保護(hù)湄公河的自然生態(tài)系統(tǒng)。再如，由泰國(guó)學(xué)者和非政府組織活動(dòng)者建立、成立于1999年的東南亞河流網(wǎng)絡(luò)（Living River Siam）則主要致力于解決由大型水壩和國(guó)家資源管理政策而引起的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。

二、次區(qū)域合作中的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

在“湄公河開(kāi)發(fā)熱”的背景下，各國(guó)都加大了在次區(qū)域的投入，湄公河開(kāi)發(fā)進(jìn)入了快速發(fā)展期?？梢灶A(yù)見(jiàn)，圍繞次區(qū)域開(kāi)發(fā)，各國(guó)將展開(kāi)更多的合作與競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)在次區(qū)域開(kāi)發(fā)中亦是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）投資領(lǐng)域發(fā)展迅速，風(fēng)險(xiǎn)需警惕

中國(guó)之前與東盟之間的合作主要是貿(mào)易，雙向投資規(guī)模偏小。即便是投資，大多也是一些初級(jí)加工廠，對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的帶動(dòng)有限。2010年，隨著中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)的建成，一向被認(rèn)為“短板”的投資合作也逐漸成為區(qū)域發(fā)展的新引擎。2010年1至11月，中國(guó)對(duì)東盟投資達(dá)19.6億美元，累計(jì)已經(jīng)達(dá)108億美元，首次超過(guò)了100億美元大關(guān)。而1至11月東盟對(duì)華投資也達(dá)到了50億美元，同比增長(zhǎng)35%，增長(zhǎng)勢(shì)頭很強(qiáng)勁[8]。

以泛亞鐵路為代表的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為推動(dòng)次區(qū)域投資增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿途薮髾C(jī)遇。泛亞鐵路網(wǎng)建設(shè)需要數(shù)千億人民幣的建設(shè)資金。資金的缺乏、鐵路設(shè)施陳舊落后、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等是制約其發(fā)展的主要原因。在這種狀況下，以中國(guó)為主導(dǎo)，引進(jìn)中國(guó)技術(shù)和資本，成為泛亞鐵路參與國(guó)的一個(gè)選擇。但是，中國(guó)面臨的風(fēng)險(xiǎn)是高速鐵路建成后，可能會(huì)出現(xiàn)成本過(guò)高、運(yùn)力過(guò)剩的問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)方因此要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）交通走廊基本建成，“軟件”需改善

近年來(lái)，次區(qū)域各國(guó)通過(guò)交通走廊建設(shè)，加強(qiáng)了次區(qū)域的物理連接和互聯(lián)互通，促進(jìn)了交通便利化，改善了次區(qū)域的貿(mào)易與投資環(huán)境。但由于次區(qū)域各國(guó)間投資環(huán)境復(fù)雜、投資政策和地區(qū)文化差異明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落差極大，貿(mào)易運(yùn)輸便利化仍存在很多障礙。相對(duì)于“硬件”建設(shè)，“軟件”建設(shè)仍相對(duì)滯后，影響了交通走廊向經(jīng)濟(jì)走廊的轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在：具體執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，法律規(guī)定不統(tǒng)一；投資貿(mào)易壁壘普遍存在，準(zhǔn)入門(mén)檻高、費(fèi)用高、辦事效率不高；口岸基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)落后，無(wú)邊界運(yùn)輸缺少一個(gè)統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。這導(dǎo)致次區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)仍然非常困難，貿(mào)易成本高位運(yùn)行，制約著次區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力的提升。

（三）經(jīng)濟(jì)合作動(dòng)力強(qiáng)勁，可持續(xù)發(fā)展需關(guān)注

據(jù)預(yù)測(cè)，到2015年，中國(guó)與GMS各國(guó)的貿(mào)易總額將增至2008年的15倍，大湄公河次區(qū)域各國(guó)的雙邊貿(mào)易總額將增至2008年的10倍[9]。隨著中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)《投資協(xié)議》生效，中國(guó)企業(yè)“走出去”到次區(qū)域國(guó)家開(kāi)展投資合作的步伐進(jìn)一步加快。在經(jīng)濟(jì)合作快速推進(jìn)的同時(shí)，次區(qū)域面臨著日益嚴(yán)重的污染、土地退化、生物多樣性減少和自然資源損耗等環(huán)境壓力。如果不對(duì)上述現(xiàn)象做出回應(yīng)，將導(dǎo)致無(wú)可挽回的生態(tài)破壞，對(duì)依賴(lài)于自然資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成深遠(yuǎn)影響，也將增加貧困和農(nóng)村人口在面對(duì)健康威脅、自然災(zāi)害、食物匱乏和社會(huì)分裂等危險(xiǎn)時(shí)的脆弱性。可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題已經(jīng)成為近年來(lái)次區(qū)域各國(guó)的重要關(guān)注點(diǎn)，也是美、日等國(guó)在次區(qū)域開(kāi)發(fā)中的重點(diǎn)。

（四）合作與競(jìng)爭(zhēng)并存，機(jī)制之間需協(xié)調(diào)

美、日等國(guó)相繼加大在大湄公河次區(qū)域的投入，一方面表明次區(qū)域日益成為各國(guó)投資的熱土，另一方面也有利用次區(qū)域限制中國(guó)發(fā)展和制衡中國(guó)的考慮。大湄公河次區(qū)域由不同國(guó)家或國(guó)際組織主導(dǎo)的各種合作機(jī)制，既有合作，也存在競(jìng)爭(zhēng)，這是現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)次區(qū)域合作的重要特點(diǎn)[10]。但是，目前次區(qū)域還沒(méi)有一個(gè)有效的機(jī)構(gòu)對(duì)各種機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了相關(guān)國(guó)家之間的相互猜忌及其主導(dǎo)的機(jī)制之間的不良競(jìng)爭(zhēng)甚至矛盾，對(duì)次區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。

（五）水資源開(kāi)發(fā)存在爭(zhēng)議，合作模式需探討

水資源開(kāi)發(fā)成為次流域合作中的核心問(wèn)題之一。圍繞水資源的開(kāi)發(fā)和利用，上下游國(guó)家之間需要加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)，并探討有效的合作模式。中國(guó)地處流域的最上游，而且是湄公河發(fā)源地國(guó)家，在對(duì)流域水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)基本不受其他沿岸國(guó)家的影響。但是，正是由于這樣的一種地位，使得中國(guó)往往缺乏與沿岸其他國(guó)家合作的意愿，中國(guó)對(duì)流域水資源的開(kāi)發(fā)利用基本是按照自己的需求進(jìn)行單方面開(kāi)發(fā)利用。這種單方面開(kāi)發(fā)利用即使不會(huì)對(duì)下游國(guó)家產(chǎn)生影響或造成損害，也會(huì)引發(fā)下游國(guó)家的猜忌，并有可能導(dǎo)致國(guó)際水資源爭(zhēng)端和沖突。如何處理好與流域沿岸國(guó)家之間的關(guān)系，化解國(guó)際水資源爭(zhēng)議和矛盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域水資源的有效合理開(kāi)發(fā)，關(guān)系到中國(guó)與次區(qū)域各國(guó)的政治互信與合作。

三、進(jìn)一步推動(dòng)次區(qū)域合作的政策建議

在當(dāng)今的流域資源開(kāi)發(fā)與管理中有三條基本經(jīng)驗(yàn)特別值得重視：（1）將流域視為一個(gè)整體，成立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并對(duì)流域擁有規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用和管理各種資源的廣泛權(quán)力；（2）流域的開(kāi)發(fā)、資源的利用，必須把促進(jìn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的改善擺在重要位置；（3）在制定規(guī)劃和開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，同時(shí)要求考慮流域生態(tài)環(huán)境的改善或重建[11]。在上述原則的指導(dǎo)下，中國(guó)應(yīng)在機(jī)制創(chuàng)新和功能合作方面提出切實(shí)可行的政策或倡議，引導(dǎo)大湄公河次區(qū)域合作的健康、良性發(fā)展。

（一）引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資

積極鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與投資，努力拓展投資渠道，是有效規(guī)避我國(guó)在大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)有效途徑。目前，大湄公河次區(qū)域的項(xiàng)目投資主要來(lái)源于亞洲開(kāi)發(fā)銀行以及政府開(kāi)發(fā)援助，非政府組織和企業(yè)的參與仍然非常有限，投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。因此，應(yīng)大力吸引私人投資，努力拓展投資渠道，特別是充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)參與大湄公河次區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，這不但可以規(guī)避?chē)?guó)家投資的風(fēng)險(xiǎn)，而且可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)外直接投資的增長(zhǎng)。

（二）通過(guò)制度創(chuàng)新促進(jìn)貿(mào)易投資便利化

基于大湄公河次區(qū)域合作多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，迫切需要有一個(gè)多邊的、區(qū)域性的機(jī)構(gòu)或機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)成員國(guó)政府與私營(yíng)部門(mén)之間的關(guān)系，促進(jìn)各方政策共識(shí)的形成與標(biāo)準(zhǔn)化程序的落實(shí)，解決次區(qū)域投資合作與口岸運(yùn)輸便利化的障礙。這些都需要制度的創(chuàng)新、政策的改革以及鼓勵(lì)包括私人部門(mén)在內(nèi)的多行為體的廣泛參與。

（三）將環(huán)境保護(hù)與新能源開(kāi)發(fā)緊密結(jié)合

目前，柬埔寨83%的家庭、老撾80%的家庭以及越南50%以上的家庭仍以薪柴作為燃料。隨著人口的增加和城市化的發(fā)展，這種狀況無(wú)疑會(huì)對(duì)環(huán)境及可續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。改變能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式，加快開(kāi)發(fā)太陽(yáng)能、風(fēng)能和生物能等可再生的清潔能源資源，對(duì)建立可持續(xù)的能源系統(tǒng)以及促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)具有重大意義。次區(qū)域各國(guó)在太陽(yáng)能、風(fēng)電、以及生物燃料等領(lǐng)域擁有豐富的資源，而中國(guó)在新能源與可再生能源領(lǐng)域具有先進(jìn)的技術(shù)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，在新能源與可再生能源應(yīng)用領(lǐng)域有著巨大的發(fā)展空間。為此，中國(guó)應(yīng)不斷加大在次區(qū)域新能源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的投資，促進(jìn)次區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)各國(guó)以及各機(jī)制之間的溝通與協(xié)調(diào)

多層次和多樣化的合作機(jī)制要求發(fā)展一種多層治理結(jié)構(gòu)，有效協(xié)調(diào)各機(jī)制之間的關(guān)系，避免各種機(jī)制功能上的重疊，對(duì)國(guó)家的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，減少猜疑，使各國(guó)的決策和行動(dòng)更加科學(xué)化。從短期看，中國(guó)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)同美、日兩國(guó)的溝通與協(xié)調(diào)，倡導(dǎo)合作，避免競(jìng)爭(zhēng)。從長(zhǎng)期來(lái)看，這種多層治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依托一個(gè)次區(qū)域合作組織，協(xié)調(diào)國(guó)家、地方政府、非政府組織等各種行為體以及機(jī)制之間的關(guān)系。

對(duì)美國(guó)介入次區(qū)域合作進(jìn)程尤其需要高度重視，在介入初期如果能夠及時(shí)和有效協(xié)調(diào)，并逐步為美國(guó)介入和中美協(xié)調(diào)設(shè)定一個(gè)對(duì)中國(guó)有利的走向，將會(huì)對(duì)中國(guó)在次區(qū)域乃至整個(gè)東亞地區(qū)的整體戰(zhàn)略有利。

（五）探討建立全流域水資源合作機(jī)制的可能性

目前，湄公河流域比較有影響的兩個(gè)合作機(jī)制是湄公河委員會(huì)（MRC）和大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制（GMS），兩個(gè)機(jī)制各有優(yōu)劣。

湄公河委員會(huì)是一個(gè)下游國(guó)家組成的專(zhuān)門(mén)從事水資源開(kāi)發(fā)與管理的政府間組織。該組織成立至今，建立了較為完善的組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，通過(guò)成員國(guó)之間的交流與溝通，促進(jìn)信息交換與共享，并在出現(xiàn)分歧或爭(zhēng)端時(shí)開(kāi)展對(duì)話，為湄公河水資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)作出了貢獻(xiàn)[12]。但是，該委員會(huì)屬于咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，不具備超國(guó)家的權(quán)威，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。湄公河委員會(huì)的大部分活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自成員國(guó)和發(fā)展伙伴的資助和捐贈(zèng)13]，其中大多數(shù)捐助具有附加條件，決定了其水資源開(kāi)發(fā)必定要滿(mǎn)足捐助者的意愿或利益，這在一種程度上無(wú)疑會(huì)影響湄委會(huì)的獨(dú)立性以及全流域的整體利益和目標(biāo)[14]。更重要的是，作為上游國(guó)家的中國(guó)沒(méi)有正式加入該組織，也影響了其權(quán)威性和有效性。

GMS是一個(gè)以綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為導(dǎo)向的合作機(jī)制。它所具備的優(yōu)勢(shì)十分明顯：首先，這一機(jī)制包括了中國(guó)在內(nèi)的大湄公河流域的全部六個(gè)國(guó)家，具有廣泛的代表性。其次，在亞行的支持下，可以獲得穩(wěn)定的資金支持，保證其倡議和項(xiàng)目的順利執(zhí)行。再次，目前GMS正在執(zhí)行環(huán)境項(xiàng)目，在可持續(xù)發(fā)展方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，GMS機(jī)制也有自身的局限性，例如，GMS并沒(méi)有涉及關(guān)鍵的水資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，而且，該機(jī)制由亞行主導(dǎo)，成員國(guó)的行動(dòng)也受到其制約。

因此，要建立一個(gè)全流域的水資源合作機(jī)制，應(yīng)考慮推動(dòng)MRC或GMS機(jī)制的改革和創(chuàng)新。目前，中國(guó)正式加入MRC的時(shí)機(jī)還不成熟，可以探討將水資源議題納入GMS機(jī)制的可能性，建立以項(xiàng)目為主導(dǎo)的水資源合作機(jī)制，使該機(jī)制成為次區(qū)域水資源治理的制度化平臺(tái)。

四、結(jié)語(yǔ)

大湄公河次區(qū)域?qū)τ谥袊?guó)具有舉足輕重的戰(zhàn)略意義，不但關(guān)系到中國(guó)西南地區(qū)的發(fā)展，而且關(guān)系到中國(guó)與周邊國(guó)家的政治關(guān)系、中國(guó)周邊戰(zhàn)略的實(shí)施，甚至?xí)绊懙街袊?guó)與其他地區(qū)或區(qū)外大國(guó)的關(guān)系。對(duì)于次區(qū)域來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)是合作的動(dòng)力，政治利益是基礎(chǔ)，環(huán)境利益是保證[15]。為此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)建立大湄公河次區(qū)域新的治理模式，實(shí)現(xiàn)次區(qū)域合作中政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益的最優(yōu)化。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加大工作力度，支持東盟一體化進(jìn)程，幫助次區(qū)域各國(guó)縮小內(nèi)部發(fā)展差距，在戰(zhàn)略上進(jìn)一步提升和加強(qiáng)與次區(qū)域各國(guó)的關(guān)系，構(gòu)建使次區(qū)域各國(guó)均能受益的緊密關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展與共同繁榮。

[1]湄公河委員會(huì)網(wǎng)站. http://www.mrcmekong.org/about_mrc.htm#MRC.

[2]中國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站. 日本將向包括緬甸在內(nèi)的湄公河國(guó)家提供超過(guò)50億美元援助[EB/OL]. [2009-11-17]. http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/200911/20091106621967.htm.

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