李繼紅

（曲靖師范學(xué)院 云南 曲靖 655000）

財(cái)政支持是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障，一方面要保證對(duì)新農(nóng)村建設(shè)必需的財(cái)政投入，另一方面要注重新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)期成效和可持續(xù)性問(wèn)題。[1]當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迅速，面貌發(fā)生很大變化，蓬勃推進(jìn)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展亟需財(cái)政的支持和保障。

1 新農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政支持存在的主要問(wèn)題

1.1 支持總量仍然不足

財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人2011 年12 月25 日在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上透露，2011 年中央財(cái)政“三農(nóng)”支出將達(dá)到10408.6 億元，比2009 年增長(zhǎng)21.3%。[2]雖然近幾年來(lái)，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”建設(shè)的投入一路走高，但在各項(xiàng)財(cái)政支出中的比重卻相對(duì)下降。 近些年來(lái)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村對(duì)財(cái)政資金的需求不斷擴(kuò)大，農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、城市化進(jìn)程中對(duì)農(nóng)民利益的補(bǔ)償?shù)鹊龋瑹o(wú)不需要財(cái)政支持予以保障。 財(cái)政支持的經(jīng)費(fèi)雖然逐年提高，總體上仍然不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需求。

1.2 支持投向不盡合理

近年來(lái)，“新農(nóng)村”用語(yǔ)被過(guò)于泛化，各種財(cái)政支出，只要對(duì)農(nóng)村領(lǐng)域有一定涉及的， 均被冠以 “新農(nóng)村建設(shè)費(fèi)用”或“三農(nóng)支出”之名。 例如氣象事業(yè)的建設(shè)，防雹增雨作業(yè)等費(fèi)用，農(nóng)民并非是唯一受益者，將類似這樣的費(fèi)用列為“三農(nóng)支出”是不盡合理的，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬蠐p害農(nóng)民的利益。 不僅如此，還有相當(dāng)一部分的費(fèi)用被用于政府農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，并非直接支持農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 農(nóng)民增收、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該作為財(cái)政投入的重點(diǎn)，但目前這一投入重點(diǎn)不夠突出。

1.3 支持方式不盡合理

新農(nóng)村建設(shè)中的財(cái)政支持多表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，雖然對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行一定的補(bǔ)貼在當(dāng)前和今后一段時(shí)期非常必要，但在操作過(guò)程中，多以間接的方式補(bǔ)到流通環(huán)節(jié)、農(nóng)資生產(chǎn)部門、運(yùn)輸部門和農(nóng)產(chǎn)品銷售部門，甚至補(bǔ)到了少數(shù)套取資金，鉆政策空子的奸商身上了，農(nóng)民直接受益小。[3]補(bǔ)貼方式的泛化分散了資金，使大額的資金投入不能得到很好地利用。 國(guó)家雖然投入了相當(dāng)多的資金，而產(chǎn)生的實(shí)際效果卻不甚理想。

1.4 區(qū)位選擇上存在偏差

國(guó)家已經(jīng)連續(xù)多年對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加財(cái)政支持力度，但到目前為止，得到支持最多的仍然是東部、中部地區(qū)，不僅體現(xiàn)在財(cái)政資金方面，在農(nóng)業(yè)科技，人才技術(shù)，民間投資方面也是如此， 這不僅僅是由于其沿海優(yōu)勢(shì)區(qū)位決定的，深層次原因是不論政府財(cái)政、民間投資還是高科技人才，都傾向于選擇基礎(chǔ)條件較好的地方，在這樣的環(huán)境下，等量的財(cái)政投入較欠發(fā)達(dá)地區(qū)必然能產(chǎn)出更好的效果。 因此，政府在選擇投入地區(qū)時(shí)，往往投向條件較好的地區(qū)，這種財(cái)政投入的“逆向選擇”所產(chǎn)生的偏差實(shí)際造成了最需要財(cái)政支持的地方卻沒(méi)能納入示范，而不應(yīng)該重點(diǎn)扶持的地區(qū)卻得到了大量財(cái)政資金，使財(cái)政投入沒(méi)能發(fā)揮最大的作用。

1.5 對(duì)支持的性質(zhì)認(rèn)識(shí)有偏差

財(cái)政投入應(yīng)是農(nóng)村建設(shè)資金的重要來(lái)源，但不是唯一來(lái)源，村莊是農(nóng)民自己的家園，農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體和主力。 在村民自己能夠承擔(dān)的，或能夠部分承擔(dān)的建設(shè)內(nèi)容財(cái)政投入不必涉足，地方財(cái)政和民間資本能夠負(fù)擔(dān)的，中央財(cái)政也不必涉足，而村民無(wú)力負(fù)擔(dān)的，則應(yīng)由財(cái)政加以支持。 目前很多地方忽略了財(cái)政投入的這一性質(zhì)，明明是農(nóng)村富裕程度不同，對(duì)資金的需求程度不同，卻得到相同的建設(shè)資金，甚至一些本來(lái)?xiàng)l件較好的村莊列為試點(diǎn)，獲得了更多的財(cái)政支持，人為地加大了新農(nóng)村建設(shè)中的“兩極”分化。

1.6 支持重點(diǎn)不明確

主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是誰(shuí)是重點(diǎn)投入主體，二是誰(shuí)是重點(diǎn)投入對(duì)象。 在工作實(shí)踐中，支農(nóng)資金的分管部門眾多，發(fā)改委、財(cái)政、交通、氣象、農(nóng)林、運(yùn)輸?shù)缺姸嗖块T條塊分割嚴(yán)重，多只手操作，無(wú)法形成合力，投入效率不理想。 中央和地方、地方各部門之間的職責(zé)劃分也存在交叉和空白，造成對(duì)農(nóng)村建設(shè)的投資過(guò)度依賴中央財(cái)政， 而地方投入則不積極，投入主體的模糊也使得對(duì)支農(nóng)資金的監(jiān)督和審計(jì)出現(xiàn)困難。另一方面，財(cái)政支持的重點(diǎn)建設(shè)對(duì)象模糊，生產(chǎn)、流通、農(nóng)資供應(yīng)、氣象、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保險(xiǎn)等等，各個(gè)領(lǐng)域都有，出現(xiàn)“撒胡椒面”的現(xiàn)象。[4]投入沒(méi)有重點(diǎn)必然造成投資效益的不理想。

2 財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)工作的建議

2.1 增加投入總量，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)

首先，要大幅度增加財(cái)政投入。 我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，缺乏基本的教育、衛(wèi)生、文化設(shè)施； 農(nóng)業(yè)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化又給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)巨大壓力，農(nóng)村建設(shè)資金缺口很大；加之農(nóng)業(yè)科技水平不高，基本是“靠天吃飯”，大量的資金、技術(shù)、土地、人才等要素都流向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，農(nóng)村缺乏生機(jī)，農(nóng)民大都分散經(jīng)營(yíng)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，迫切需要政府加大財(cái)政投入的總量，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，把增加農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁、提高農(nóng)民生活質(zhì)量作為主要工作目標(biāo)，讓農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民更多地享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的成果。

其次，要優(yōu)化投入的結(jié)構(gòu)，使投入到農(nóng)村的有限資金得到充分有效的利用。 財(cái)政投入應(yīng)當(dāng)更多地突出重點(diǎn)，將改善基礎(chǔ)設(shè)施，興建文化、衛(wèi)生、教育事業(yè)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，穩(wěn)定流通環(huán)節(jié)，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格作為重點(diǎn)。 對(duì)農(nóng)村行政事業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)，提高辦事機(jī)構(gòu)效率，盡量減少不必要的開支。

2.2 調(diào)整支持的方式，使農(nóng)民直接受益

減少對(duì)中間環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而將財(cái)政資金主要用于農(nóng)民可以直接受益的建設(shè)項(xiàng)目或補(bǔ)貼， 改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。如對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，衛(wèi)生教育事業(yè)的建設(shè)，道路，水電管網(wǎng)的鋪設(shè)，農(nóng)民種植農(nóng)作物或購(gòu)置農(nóng)資用品的直接補(bǔ)貼等農(nóng)民直接受益的方式。 杜絕形象工程、政績(jī)工程，切實(shí)為農(nóng)民利益著想，讓農(nóng)民直接受益。

增加農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)， 強(qiáng)化農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民素質(zhì)。 如通過(guò)農(nóng)業(yè)科研單位、高校、企業(yè)與農(nóng)村加強(qiáng)溝通宣傳，將先進(jìn)的技術(shù)、科技帶到田間地頭，直接作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程。 舉辦各種有效實(shí)用的農(nóng)民技能培訓(xùn)，使農(nóng)民既有務(wù)農(nóng)之技，又有從事非農(nóng)之能，促進(jìn)農(nóng)村工商業(yè)的繁榮，拓寬農(nóng)民增收的渠道，還能為城市化進(jìn)程的推進(jìn)打下基礎(chǔ)。 不僅建設(shè)“新農(nóng)村”，更要培養(yǎng)“新農(nóng)民”。

2.3 科學(xué)選擇，明確投入重點(diǎn)

對(duì)一些基礎(chǔ)設(shè)施較完備，基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)更多地給予政策上的支持，在政策上給他們“松綁”，創(chuàng)造條件讓這些地方充分利用已有的優(yōu)勢(shì)資源，自力更生，建設(shè)發(fā)展。而對(duì)于那些缺乏區(qū)位優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)則應(yīng)當(dāng)給予更多的直接資金支持，改善這些地區(qū)基本的生產(chǎn)生活條件。

在農(nóng)村廣泛流傳著的“要想富，先修路”，這反映強(qiáng)烈地了農(nóng)村道路建設(shè)是廣大農(nóng)村尤其是西部偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村最現(xiàn)實(shí)的困難和最嚴(yán)重的發(fā)展瓶頸。 許多中西部農(nóng)村的“水電氣路”等基本的生產(chǎn)生活設(shè)施十分薄弱。 財(cái)政支持的重點(diǎn)首先就是要解決這些地區(qū)農(nóng)民最基本的需要，實(shí)現(xiàn)“喝干凈水，用明亮燈，住安全房，走平坦路”，推進(jìn)人畜飲水工程建設(shè)，完善農(nóng)村電網(wǎng)，抓好村級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)公路的改擴(kuò)建，推動(dòng)農(nóng)村住房建設(shè)等，做好這些是財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

2.4 建立政府財(cái)政導(dǎo)向機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌互動(dòng)

從投入來(lái)源來(lái)看，目前幾乎只有政府財(cái)政支持，一些與農(nóng)村聯(lián)系較為緊密大型國(guó)有企業(yè)（如煙草）會(huì)對(duì)農(nóng)村有一定的投入，而社會(huì)投資幾乎從未或很少涉及農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目。 投入渠道單一，勢(shì)必造成資金短缺。 政府應(yīng)當(dāng)建立投資導(dǎo)向機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)全社會(huì)的資金流向農(nóng)村。同時(shí)，加快發(fā)展農(nóng)村金融，增加農(nóng)民小額貸款的發(fā)放，對(duì)農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造實(shí)行貸款優(yōu)惠政策，降低利率，簡(jiǎn)化程序，改善服務(wù)，延長(zhǎng)期限等。 通過(guò)政府的政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，形成加快新農(nóng)村的建設(shè)的合力。

2.5 保障農(nóng)民權(quán)益，還利于民

社會(huì)資本流入農(nóng)村，參與新農(nóng)村建設(shè)，勢(shì)必占用農(nóng)民土地，在此過(guò)程中應(yīng)當(dāng)特別注意保障農(nóng)民的權(quán)益，尤其是土地權(quán)益，如對(duì)土地征占使用，應(yīng)當(dāng)將土地出讓所得利益最大限度的還予農(nóng)民。 在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的同時(shí)，農(nóng)民再就業(yè)項(xiàng)目、土地補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行。 如由占地單位負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)或就業(yè)安置，或給予補(bǔ)償，提高土地補(bǔ)償款等措施，以充分保障農(nóng)民的權(quán)益，防止少數(shù)企業(yè)和資本對(duì)農(nóng)民進(jìn)行掠奪。

2.6 加強(qiáng)內(nèi)部管理，強(qiáng)化外部監(jiān)督

用于新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金，從列入預(yù)算起就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督管理。 各級(jí)財(cái)政部門從安排預(yù)算支出前就應(yīng)當(dāng)充分考察和調(diào)研，對(duì)擬建項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真的評(píng)估和調(diào)研，從源頭上保證資金投入的高效。 資金審批、撥付應(yīng)當(dāng)及時(shí)，減少程序，防止滯留截留。

提高財(cái)政支持項(xiàng)目資金的透明度，新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)情況，資金的使用情況等信息都應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種渠道予以公示，加大對(duì)各類違法違規(guī)問(wèn)題的查處力度，建立并完善財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管體系，保證財(cái)政資金全額、高效、透明的用于新農(nóng)村建設(shè)。

［1］馮興元.新農(nóng)村建設(shè)：財(cái)政支持所面臨的挑戰(zhàn)與政策空間[A].河南社會(huì)科學(xué),2007,9,15（5）.

［2］財(cái)政部.2011 年中央財(cái)政三農(nóng)支出超萬(wàn)億元[EB/OL].騰訊財(cái)經(jīng),http://finance.qq.com/a/20111226/003147.htm,2011-12-25.

［3］彭藝.加大財(cái)政投入確保新農(nóng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2010（2）.

［4］安廣實(shí).我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的問(wèn)題及對(duì)策思考[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),1999（9）.