吉鵬飛

(湖北省通山縣林業(yè)局，湖北 通山437600)

1 引言

2011年4月29日，湖北省林業(yè)廳下發(fā)了《關(guān)于征求利用歐投行貸款實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目意見的函》(鄂林外函［2011］202號(hào))，征求各縣(市、區(qū))的意見。2012年5月7日，湖北省財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于利用歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款有關(guān)事項(xiàng)的通知》(鄂財(cái)際發(fā)［2012］9號(hào))，要求2011年向省林業(yè)廳報(bào)送了申報(bào)意向的縣(市、區(qū))，于5月20前向省財(cái)政廳報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)書和還款承諾書。本文對(duì)各縣級(jí)林業(yè)部門的前期準(zhǔn)備工作進(jìn)行了探討，供同行參考。

2 項(xiàng)目背景介紹

為加快中國(guó)林業(yè)發(fā)展，根據(jù)國(guó)家《林業(yè)“十二五”利用外資貸款項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃》，國(guó)家計(jì)劃在“十二五”期間，引進(jìn)一定規(guī)模的歐洲投資銀行貸款，在國(guó)內(nèi)進(jìn)行較大規(guī)模的林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。為做好此項(xiàng)工作，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局先后與歐洲投資銀行進(jìn)行接觸、溝通、協(xié)商和談判。2011年4月，國(guó)家林業(yè)局在國(guó)內(nèi)征求各省意見。2012年2月13日，財(cái)政部副部長(zhǎng)李勇代表中國(guó)政府，與歐洲投資銀行副行長(zhǎng)馬格達(dá)萊娜·阿爾瓦雷斯·阿爾薩在北京簽訂了引進(jìn)2.5億歐元的林業(yè)專項(xiàng)框架貸款協(xié)議。據(jù)了解，此貸款項(xiàng)目是繼《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化框架貸款協(xié)議》下正在實(shí)施的歐洲投資銀行貸款“江西生物質(zhì)能源林基地建設(shè)示范項(xiàng)目”、“內(nèi)蒙古碳匯造林項(xiàng)目”后，我國(guó)林業(yè)利用歐洲投資銀行貸款的又一重大項(xiàng)目。此協(xié)議的簽訂，標(biāo)志著利用歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款項(xiàng)目，在國(guó)內(nèi)已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的全面啟動(dòng)實(shí)施階段。

此項(xiàng)目的實(shí)施，將對(duì)中國(guó)林業(yè)引進(jìn)先進(jìn)的森林經(jīng)營(yíng)模式，加快引入并實(shí)踐國(guó)際上先進(jìn)、成熟的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)理論與經(jīng)營(yíng)技術(shù)，探索符合中國(guó)國(guó)情的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)模式;增加項(xiàng)目區(qū)森林資源，提高森林資源質(zhì)量，鞏固集體林權(quán)制度改革成果，增加農(nóng)民就業(yè)，有效促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮積極的示范帶動(dòng)作用。

3 貸款條件、使用范圍和貸款規(guī)模

3.1 項(xiàng)目貸款條件

該貸款項(xiàng)目的貸款期限為25年(含5年寬限期)，貸款利率同世行、亞行貸款相近。但免除了承諾費(fèi)、先征費(fèi)、管理費(fèi)等費(fèi)用。貸款的采購(gòu)方式以國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)為主。

3.2 貸款使用范圍

該貸款主要用于新造防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、森林撫育和低效林改造、森林生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展及生物質(zhì)能源林基地等項(xiàng)目建設(shè)。

3.3 項(xiàng)目貸款規(guī)模

全國(guó)貸款的總規(guī)模為2.5億歐元，計(jì)劃在國(guó)內(nèi)5個(gè)省實(shí)施，每個(gè)省的貸款總規(guī)模約為5000萬歐元(按2012年5月13日，1歐元兌8.15元人民幣的匯率計(jì)算，約為40750萬元人民幣)。因該項(xiàng)目為全省打捆項(xiàng)目，湖北省計(jì)劃支持在10～15個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)施，平均每個(gè)項(xiàng)目縣(市、區(qū))的貸款總規(guī)模為300～500萬歐元。

4 前期準(zhǔn)備工作的思路

因歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款項(xiàng)目是舉國(guó)債造林，務(wù)必將貸款用好，用出效益，確保貸款項(xiàng)目能按時(shí)還本、付息和付費(fèi)。同時(shí)兼顧生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)，以及林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。從而，實(shí)現(xiàn)貸款項(xiàng)目責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一和借、用、還的良性循環(huán)。而縣級(jí)林業(yè)部門既是項(xiàng)目實(shí)施的主管部門，又是項(xiàng)目實(shí)施的載體，起著承上啟下的橋梁和紐帶作用。因此，在項(xiàng)目實(shí)施前，務(wù)必要做好如下的前期準(zhǔn)備工作。

4.1 爭(zhēng)取政府的重視和支持，與其他部門溝通、協(xié)調(diào)和配合

因歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款屬于歐洲投資銀行貸給中國(guó)政府，用于國(guó)內(nèi)林業(yè)建設(shè)的信貸資金，是財(cái)政部代表中國(guó)政府與歐洲投資銀行簽訂的貸款協(xié)議。那么，其債務(wù)主體是財(cái)政部。然后由財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給各省級(jí)人民政府，再由省人民政府轉(zhuǎn)貸給各縣人民政府，其債務(wù)主體是省財(cái)政廳和縣財(cái)政局。而縣級(jí)林業(yè)部門要爭(zhēng)取此項(xiàng)目的先決條件，就是縣人民政府要向省財(cái)政廳上報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)書，縣財(cái)政局必須出具項(xiàng)目還款承諾書。因此，要申報(bào)和實(shí)施此貸款項(xiàng)目，縣級(jí)林業(yè)部門主要領(lǐng)導(dǎo)就要及時(shí)向縣人民政府主管和分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，爭(zhēng)取政府的重視和支持。同時(shí)，與縣財(cái)政等部門的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通和協(xié)商，做好與這些部門的密切配合。只有這樣，才能贏得工作的主動(dòng)權(quán)。

4.2 做好項(xiàng)目的前期規(guī)劃和論證，選擇實(shí)力雄厚的造林業(yè)主

因要申報(bào)和實(shí)施任何林業(yè)項(xiàng)目，首先必須做好項(xiàng)目的規(guī)劃和論證工作，這也是確保項(xiàng)目實(shí)施成功和資金投放安全的必要舉措。當(dāng)然，此貸款項(xiàng)目也不例外。而要做好此項(xiàng)工作，則必須做到如下幾點(diǎn):一是合理確定投資規(guī)模和投資項(xiàng)目。縣級(jí)林業(yè)部門要根據(jù)本縣林業(yè)生產(chǎn)實(shí)際來選擇投資項(xiàng)目，并按縣財(cái)政局向省財(cái)政廳出具的還款承諾書的總額度，來確定項(xiàng)目投資的總規(guī)模，然后將投資總規(guī)模分解落實(shí)到每個(gè)投資項(xiàng)目。二是合理選擇造林業(yè)主。在進(jìn)行造林業(yè)主選擇的過程中，要對(duì)造林業(yè)主的地理、交通、林地資源、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和償債能力等方面進(jìn)行綜合考評(píng)和論證。將項(xiàng)目投放在地理和交通條件好，林地資源豐富，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚和償債能力強(qiáng)的造林業(yè)主，以確保整個(gè)項(xiàng)目資金投放的安全和高效。三是合理選擇造林地塊和造林樹種，明確資金投放重點(diǎn)。投資規(guī)模和造林業(yè)主選擇好后，縣級(jí)林業(yè)部門要安排技術(shù)人員對(duì)造林業(yè)主的造林地塊進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。并按照適地適樹的原則設(shè)計(jì)好造林類型和造林樹種，將資金的重點(diǎn)投放在見效快、效益高，還貸有保障的具體造林項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)將來項(xiàng)目投資效益的最大化。

4.3 落實(shí)好配套資金，為項(xiàng)目能夠按期實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

根據(jù)省林業(yè)廳下發(fā)的(鄂林外函［2011］202號(hào))和省財(cái)政廳下發(fā)的(鄂財(cái)際發(fā)［2012］9號(hào))文件精神，歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款項(xiàng)目的貸款額度只占項(xiàng)目總投資的50%，國(guó)內(nèi)配套資金占50%。但要實(shí)施好此項(xiàng)目，僅靠50%的信貸資金是根本完不成的。而在項(xiàng)目實(shí)施前務(wù)必落實(shí)好項(xiàng)目所需的配套資金，否則將影響項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，影響中國(guó)林業(yè)在世界上的國(guó)際信譽(yù)。因此，要多渠道籌措項(xiàng)目建設(shè)所需的配套資金。一是爭(zhēng)取中央和省級(jí)財(cái)政20%的配套資金，用于項(xiàng)目配套建設(shè)。二是由縣政府統(tǒng)籌和整合涉林項(xiàng)目資金，按項(xiàng)目投資總額的15%安排配套資金，用于項(xiàng)目配套建設(shè)，做到小項(xiàng)目為大項(xiàng)目配套。三是項(xiàng)目造林單位以投工、投勞、苗木和現(xiàn)金等方式，按項(xiàng)目投資總額的10%自籌配套資金，用于項(xiàng)目配套建設(shè)。四是縣財(cái)政按項(xiàng)目投資總額的5%，從財(cái)政預(yù)算中安排配套資金，用于項(xiàng)目配套建設(shè)。

4.4 建立綜合還貸機(jī)制，確保項(xiàng)目能按時(shí)還本、付息和付費(fèi)

因歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款項(xiàng)目是舉國(guó)債造林，到期必須還貸的涉外項(xiàng)目，而項(xiàng)目的寬限期只有5年，到了第6年就要開始償還貸款。但因林業(yè)造林項(xiàng)目投資額度大，受水災(zāi)、雪災(zāi)、冰災(zāi)和火災(zāi)等不確定性因素的影響大，回收期限長(zhǎng)，收益難以預(yù)見。同時(shí)，項(xiàng)目建成后形成的林木資產(chǎn)流動(dòng)性不強(qiáng)，變現(xiàn)能力差，資金周轉(zhuǎn)不快和回收速度慢。一般商品林的周轉(zhuǎn)期是10～25年，經(jīng)濟(jì)林的周轉(zhuǎn)期是5～10年，而防護(hù)林和生態(tài)公益林的建設(shè)與修復(fù)項(xiàng)目，不但沒有經(jīng)濟(jì)效益，而且每年還要投入項(xiàng)目林后續(xù)管理的防火、防盜和防蟲等“三防”費(fèi)用。加之，林木采伐受國(guó)家限額采伐制度的影響，使項(xiàng)目建成后資金回收的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)，還款的難度會(huì)更大。可以說，在還貸的前8～10年，僅靠項(xiàng)目投資產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益來償還貸款，真是“杯水車薪”。因此，在項(xiàng)目實(shí)施前就必須建立一套綜合的還貸約束機(jī)制，做到未雨綢繆，以維護(hù)國(guó)家對(duì)外開放的信譽(yù)。

一是實(shí)行資產(chǎn)抵押發(fā)放貸款。即將項(xiàng)目主體的資產(chǎn)(包括山林權(quán)證)經(jīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)評(píng)估和法律公證后，再抵押給項(xiàng)目監(jiān)管單位，且抵押物價(jià)值必須大于貸款額。一旦造林業(yè)主無法按時(shí)償還貸款時(shí)，項(xiàng)目主管部門可以將抵押的資產(chǎn)(包括林地使用權(quán))進(jìn)行公開拍賣，拍賣收入全額用于償還欠款。二是項(xiàng)目主體建立貸款償還機(jī)制。造林業(yè)主要將每年正常經(jīng)營(yíng)收益的20%，項(xiàng)目新增純收益的100%建立還貸準(zhǔn)備金，存入縣財(cái)政還貸保證金專戶。三是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按項(xiàng)目投資總額的10%從項(xiàng)目撥款中收取項(xiàng)目資金，建立還貸準(zhǔn)備金，存入縣財(cái)政還貸保證金專戶。四是縣財(cái)政按每年項(xiàng)目投資總額的10%，列入年度財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃，建立還貸準(zhǔn)備金，存入縣財(cái)政還貸保證金專戶。五是根據(jù)縣財(cái)政出具的還款承諾書，如項(xiàng)目實(shí)施單位不能如期償還貸款，縣財(cái)政局將先從還貸保證金專戶支付所欠的項(xiàng)目貸款本息費(fèi)，不足部分將由縣財(cái)政代為償還。

4.5 籌建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，保證項(xiàng)目管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)

因歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款的貸款期限為25年，其中寬限期為5年，還款期為20年。而要實(shí)施好此項(xiàng)目，縣級(jí)林業(yè)部門就必須籌建一個(gè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，并保證項(xiàng)目管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)。這既是保證項(xiàng)目建設(shè)期間，加強(qiáng)在建項(xiàng)目管理的需要，也是保證項(xiàng)目建設(shè)后期，加強(qiáng)項(xiàng)目林后續(xù)管護(hù)和債務(wù)管理的需要。

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組。從項(xiàng)目申報(bào)開始時(shí)，縣政府就要及時(shí)成立由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管林業(yè)的副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，縣林業(yè)、財(cái)政、發(fā)改和審計(jì)等部門負(fù)責(zé)人為成員的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立項(xiàng)目管理辦公室，由縣林業(yè)局局長(zhǎng)任辦公室主任。二是配備合格的項(xiàng)目管理人員。縣林業(yè)局要在本部門挑選政治合格、作風(fēng)過硬和業(yè)務(wù)精良的人員，到項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人員，以切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理。三是保證項(xiàng)目管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)。根據(jù)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定，在項(xiàng)目實(shí)施期間，可以按項(xiàng)目投資總額的一定比例提取項(xiàng)目管理費(fèi)。但由于項(xiàng)目建設(shè)期間要做好項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、檢查驗(yàn)收、提款報(bào)帳、物資采購(gòu)、環(huán)境評(píng)估和科技試驗(yàn)等方面的工作，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力。而提取的項(xiàng)目管理費(fèi)，在項(xiàng)目實(shí)施期間就全部用完了。因此，縣財(cái)政局應(yīng)將項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員的工資列入財(cái)政預(yù)算，縣林業(yè)局要保證項(xiàng)目實(shí)施前和后續(xù)管理所需的正常工作經(jīng)費(fèi)。四是要保證項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和人員的相對(duì)穩(wěn)定。由于項(xiàng)目建設(shè)期只有5～6年，而還款期長(zhǎng)達(dá)20年。同時(shí)項(xiàng)目后期的管理工作難度大，要求高，政策性強(qiáng)。可以說，項(xiàng)目實(shí)施完畢，才是項(xiàng)目管理新的開始。因此，縣林業(yè)局要保持項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和人員的相對(duì)穩(wěn)定。不能項(xiàng)目實(shí)施剛結(jié)束，就將項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)撤銷、合并或降級(jí)。從而，使項(xiàng)目林后續(xù)管護(hù)、承接債權(quán)、核對(duì)債務(wù)和分配還款額度等工作，處于無人管理的狀態(tài)。

［1］湖北省林業(yè)廳.關(guān)于征求利用歐投行貸款實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目意見的函［R］.武漢:湖北省林業(yè)廳，2011.

［2］湖北省林業(yè)廳.關(guān)于填寫利用歐投行貸款實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建議書申報(bào)表格的通知［R］.武漢:湖北省林業(yè)廳，2011.

［3］湖北省財(cái)政廳.關(guān)于利用歐洲投資銀行林業(yè)專項(xiàng)框架貸款有關(guān)事項(xiàng)的通知［R］.武漢:湖北省財(cái)政廳，2012.

［4］付健全，田 禾.我國(guó)與歐投行簽訂2.5億歐元林業(yè)貸款協(xié)議［J］.中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2012(2):1.