劉洪燕，黃兆錄，賈洪武

山東正元地理信息工程有限責(zé)任公司，山東濟(jì)南 250101

0 引言

公眾參與土地利用總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的重要基本原則，公眾參與不僅可以平衡公眾利益與土地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益之間的關(guān)系，同時(shí)為土地利用總體規(guī)劃的具體實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃公眾參與從西方傳入中國(guó)，在中國(guó)的發(fā)展遇到了各種困難，同時(shí)社會(huì)的發(fā)展促使民眾參與的增多，也導(dǎo)致了新的變化?？偠灾妳⑴c土地利用總體規(guī)劃?rùn)C(jī)制的逐步完善必將會(huì)給公眾帶來(lái)更大的利益，對(duì)社會(huì)的發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。

1 土地利用總體規(guī)劃與公眾參與的概念

對(duì)土地利用總體規(guī)劃概念[1]的界定，不同的學(xué)者有不同的敘述，但是總體而言，土地利用總體規(guī)劃指的是在一定行政區(qū)域內(nèi)通過(guò)各級(jí)政府組織對(duì)土地進(jìn)行宏觀調(diào)控、綜合利用、戰(zhàn)略安排的一種綜合性規(guī)劃。

公眾參與概念的界定同樣沒(méi)有統(tǒng)一的結(jié)論，但是其兩個(gè)基本要素包括：1）公眾參與的主體是普通社會(huì)公眾或者組織，而不是國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)或者土地利用總體規(guī)劃方面的專家；2）公眾參與的目的是影響政府公共決策，促進(jìn)其做出正確合理的判斷。因此，簡(jiǎn)單而言，公眾參與是指作為參與主體的社會(huì)組織、單位或者個(gè)人，在權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)有針對(duì)性和目的性地參與政府公共決策并且能夠產(chǎn)生一定影響的社會(huì)活動(dòng)。

2 土地利用總體規(guī)劃中公眾參與的必要性

目前我國(guó)用地緊張，建設(shè)用地規(guī)模要壓縮，但東部要率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、中部要崛起、西部大開(kāi)發(fā)、東北要振興，基礎(chǔ)設(shè)施要跟上、新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)，幾乎所有地區(qū)都有加快發(fā)展用地的“正當(dāng)理由”。但是在土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中，由于目前還沒(méi)有完備的公眾參與機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃的結(jié)果不能很好的滿足公眾的需求和利益，這樣就會(huì)導(dǎo)致公眾的不滿和怨言，不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，土地利用總體規(guī)劃中公眾的參與是非常必要和重要的，主要體現(xiàn)在一下3個(gè)方面[2]：1）公眾參與是土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)在要求，一個(gè)好的土地利用總體規(guī)劃，不僅能夠造福社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更切實(shí)關(guān)系到百姓的根本利益。因此，土地利用總體規(guī)劃，沒(méi)有公眾的參與，只依靠政府官員和規(guī)劃專家的意見(jiàn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；2）公眾參與土地利用總體規(guī)劃可以有效保障土地的利用價(jià)值。土地利用總體規(guī)劃缺乏公眾的參與時(shí)，公眾對(duì)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施就會(huì)缺乏責(zé)任感和自覺(jué)性，導(dǎo)致規(guī)劃不能有效的貫徹落實(shí)，也就不能有效監(jiān)督濫占耕地、違反土地利用總體規(guī)劃等行為；3）公眾參與是監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的重要前提，對(duì)于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，應(yīng)該充分發(fā)揮廣大群眾的作用，只有公眾參與了才能有效制約破壞土地利用總體規(guī)劃的行為。而讓公眾參與和了解規(guī)劃是監(jiān)督的必要前提。

3 目前土地利用總體規(guī)劃中公眾參與存在的問(wèn)題

自1990年以來(lái)，公眾參與土地利用總體規(guī)劃的觀念從西方引入中國(guó)，從此公眾參與土地利用總體規(guī)劃越來(lái)越受到重視。許多地方積極探索實(shí)踐，通過(guò)媒體宣傳等方式讓公眾了解和參與土地利用總體規(guī)劃，使得公眾參與的機(jī)會(huì)逐漸增加。但是，公眾參與規(guī)劃的有關(guān)法規(guī)制度、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督保證體系等還很不健全，甚至關(guān)于公眾參與的具體條件、內(nèi)容、方式等還需要進(jìn)一步的討論[3]。因此，總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)的土地利用總體規(guī)劃公眾參與行為仍處于初級(jí)階段，停留在 “象征性參與”的階段，與真正的公眾參與還有很長(zhǎng)的距離，主要表現(xiàn)在目前制度建設(shè)仍然很不健全，如何保障公眾參與的正常實(shí)施還需要進(jìn)一步討論。

4 加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃公眾參與的主要措施

評(píng)判一個(gè)土地利用總體規(guī)劃好與壞的基本標(biāo)準(zhǔn)是此規(guī)劃的實(shí)施能否有效地解決實(shí)際存在的土地利用中的具體問(wèn)題，能否合理利用和保護(hù)現(xiàn)有的土地資源，能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高。然而，我國(guó)前幾輪土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)信息往往局限在政府職能部門，因此土地利用總體規(guī)劃編制出來(lái)的結(jié)果往往就會(huì)成為政府職能部門的“高層規(guī)劃”

當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行的新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實(shí)施要充分發(fā)揮公眾參與的作用，廣泛動(dòng)員社會(huì)不同的力量并發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的最終目的，真正的體現(xiàn)民意，使得土地利用總體規(guī)劃切實(shí)能夠滿足人民的需求[4]。

由于固守思想的影響較為嚴(yán)重，在中國(guó)普通公民對(duì)公眾參與的積極性并不高，對(duì)公眾參與的理解也不夠深刻，為了加強(qiáng)公眾參與到土地利用總體規(guī)劃中來(lái)，以下幾種方法是必要和有效的[5]。

1）建立健全的公眾參與機(jī)制。因?yàn)橹挥薪∪墓姍C(jī)制才能保證公眾參與的合法地位，才能通過(guò)合法手段維護(hù)群眾對(duì)于土地利用總體規(guī)劃的知情權(quán)和參與權(quán)，以及將公眾參與土地利用總體規(guī)劃的基本程序和具體形式等法律化；

2）提高廣大群眾參與土地利用總體規(guī)劃的意識(shí)，培養(yǎng)其主動(dòng)性和積極性。目前各級(jí)政府或國(guó)土部門是土地利用總體規(guī)劃的主體，這就使得規(guī)劃的制定過(guò)程中有著過(guò)多的行政命令而缺乏公眾參與的意見(jiàn)。久而久之，公眾的自主參與意識(shí)就很淡化。所以非常有必要對(duì)廣大公眾進(jìn)行宣傳和教育，讓公眾真正全面地了解其本身的參與對(duì)土地利用總體規(guī)劃的重要性和意義，逐漸培養(yǎng)他們的主動(dòng)性和積極性，形成“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的一條鏈效應(yīng)；

3）改變公眾參與的形式。公眾參與土地利用總體規(guī)劃是必然的發(fā)展趨勢(shì)，是土地利用總體規(guī)劃走向科學(xué)化和民主化的必經(jīng)之路。目前公眾參與土地利用總體規(guī)劃在不同層次上有一定程度的體現(xiàn)，例如民意調(diào)查、公眾代表會(huì)議、成果公告等已經(jīng)逐步在我國(guó)的一些地方開(kāi)展起來(lái)?？偟膩?lái)說(shuō)，科學(xué)的容易被公眾所接納的方式，如公眾座談會(huì)、公眾聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、訪談等會(huì)使得公眾更容易參與到土地利用總體規(guī)劃中來(lái)；

4）提高土地利用總體規(guī)劃的透明度和公開(kāi)性。因?yàn)楣娪袑?duì)土地利用總體規(guī)劃的知情權(quán)，而土地利用總體規(guī)劃的透明度和公開(kāi)性是前提，透明度和公開(kāi)性的提高有利于改善政府與公眾之間的交流，避免政府部門的主觀決策性，能夠客觀的制定具體的規(guī)劃措施，切實(shí)保證公眾的合法權(quán)益。

5 展望

目前全國(guó)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大綱已經(jīng)完成，新一輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施將對(duì)土地的合理利用和保護(hù)耕地有重要的意義，將成為落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)。這一階段必須要建立完善的公眾參與制度來(lái)切實(shí)保障公眾參與的順利實(shí)施，使社會(huì)各界關(guān)于土地問(wèn)題的科學(xué)觀點(diǎn)在土地利用總體規(guī)劃中有所體現(xiàn)，從而使土地利用總體規(guī)劃成果更符合實(shí)際的情況，更好的為公眾服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。

[1]周懷梅.土地利用總體規(guī)劃中公眾參與研究[D].碩士學(xué)位論文.

[2]陶麗萍.土地利用總體規(guī)劃中公眾參與制度建設(shè)研究[J].農(nóng)技服務(wù)，2011，28(2)：244-245，253.

[3]嚴(yán)金明，張梅英，蔣文彪.土地利用總體規(guī)劃與土地信息系統(tǒng)[J].中國(guó)土地科學(xué)，2003，16(6)：44-45.

[4]王永生.新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中完善規(guī)劃實(shí)施社會(huì)保障措施的對(duì)策建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007(40)：40-43.

[5]張勇.關(guān)于我國(guó)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的探討[J].廣東土地科學(xué)，2010，9(5):5-8.