彭海霞

（寧夏財(cái)政投資評(píng)審中心 寧夏 銀川 750001）

0 引言

近年來(lái)， 隨著我國(guó)政府積極財(cái)政政策的實(shí)施以及中央政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)， 擴(kuò)內(nèi)需、 保增長(zhǎng)而出臺(tái)的四萬(wàn)億投資計(jì)劃，使得我國(guó)的公共投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。公共投資無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的促進(jìn)作用。但是，在公共投資中孳生的腐敗現(xiàn)象頗令各國(guó)政府頭疼，也是社會(huì)公眾十分關(guān)注的問(wèn)題。

1 公共項(xiàng)目決策績(jī)效及其影響因素

1.1 決策目的對(duì)決策績(jī)效的影響

政府作為公共項(xiàng)目的決策主體， 在進(jìn)行公共項(xiàng)目決策時(shí)，必然要體現(xiàn)政府的價(jià)值觀或發(fā)展觀。 是以民生為本，追求全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，還是GDP 崇拜，追求所謂“政績(jī)”和“形象”。 從一開(kāi)始就決定了決策的實(shí)踐效果會(huì)如何。 除個(gè)別決策是受科技水平和認(rèn)識(shí)能力的限制外, 多數(shù)決策失誤都是根源于決策者目的動(dòng)機(jī)的扭曲，及缺少匡正這種扭曲的有效機(jī)制。 政府作為公共項(xiàng)目的決策者，是社會(huì)利益的代表，其決策行為的價(jià)值取向理所應(yīng)當(dāng)是公共利益最大化，同時(shí)兼顧政府的政治利益。 因此，判斷公共項(xiàng)目決策績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)之一是，所采納的方案是否有利于增進(jìn)公共利益。

1.2 決策程序?qū)Q策績(jī)效的影響

科學(xué)的決策程序， 能夠有效地匡正扭曲的決策目的，從而最大限度地保證決策的合理性。 許多重大的決策，可能決策者的目的動(dòng)機(jī)無(wú)可厚非，但由于程序上的缺陷，使監(jiān)督制約形同虛設(shè)，還是造成了嚴(yán)重的失誤。 公共項(xiàng)目決策不是決策者理性行為的選擇過(guò)程，而是一個(gè)政治過(guò)程，是各種利益集團(tuán)相互沖突、相互斗爭(zhēng)的過(guò)程，最終形成的方案是各種利益集團(tuán)博弈達(dá)成的一種均衡。 各利益集團(tuán)參與決策，公平博弈也是科學(xué)決策程序的基本要求。 因此，社會(huì)公眾在公共項(xiàng)目決策過(guò)程中的參與程度也是衡量決策績(jī)效的一個(gè)指標(biāo)。

1.3 決策方法對(duì)決策績(jī)效的影響

決策的技術(shù)方法與決策績(jī)效也有密切關(guān)系。 科學(xué)合理的決策方法可以保證得到較為科學(xué)的決策方案，提高決策方案的實(shí)施效果。 但是，公共項(xiàng)目的決策既有經(jīng)濟(jì)效率的內(nèi)容，又有道德領(lǐng)域的內(nèi)容，如公平、健康、安全、生命、環(huán)保等。 道德領(lǐng)域的內(nèi)容在很多情況下是很難用貨幣形式予以量化的，而很多公共項(xiàng)目的建設(shè)又以道德領(lǐng)域的內(nèi)容為主要目標(biāo)，這就使得公共項(xiàng)目在評(píng)價(jià)方法選擇上存在一定的困難。 另外，由于公共項(xiàng)目的公共性， 對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)集體選擇過(guò)程，每個(gè)個(gè)體對(duì)公共項(xiàng)目有不同的利益訴求，也很難得到大家偏好一致的總體利益訴求，雖然國(guó)外有些學(xué)者發(fā)明了條件價(jià)值法調(diào)查社會(huì)公眾對(duì)公共項(xiàng)目產(chǎn)品的支付意愿，然后按照一定的統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算總體支付意愿，但是由于消費(fèi)者的理性無(wú)知及偏好顯示障礙，這種方法的應(yīng)用也遭到了很多批評(píng)。 根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論的觀點(diǎn)，設(shè)計(jì)一種能夠讓社會(huì)公眾顯示其對(duì)公共品真實(shí)偏好的機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾滿(mǎn)意度方面也許比決策方法的選擇更有效。

1.4 決策效率與決策績(jī)效

相對(duì)于決策的實(shí)踐效果, 決策過(guò)程的效率也是決策績(jī)效的重要內(nèi)容。 為了100 萬(wàn)的項(xiàng)目而耗費(fèi)50 萬(wàn)去做規(guī)劃，顯然談不上決策績(jī)效；所謂“議而不決”、“貽誤時(shí)機(jī)”等，都表明決策過(guò)程的效率低下。但是從決策績(jī)效的總體看,決策過(guò)程的效率畢竟是第二位的，只能在保證決策的實(shí)踐效果具有正向價(jià)值的前提下追求決策過(guò)程的效率，否則就是本末倒置。 許多“形象工程”項(xiàng)目決策速度之快、效率之高和效果之差、損失之大同樣令人咋舌。

2 決策績(jī)效的判別標(biāo)準(zhǔn)

2.1 決策程序科學(xué)、民主、高效

科學(xué)的公共決策程序一般要經(jīng)過(guò)六個(gè)階段： 發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、確定目標(biāo)、設(shè)計(jì)方案、分析評(píng)價(jià)、方案優(yōu)選、實(shí)施方案。 尤其是前兩個(gè)階段，在公共項(xiàng)目決策前，要充分了解民眾需求，發(fā)現(xiàn)公共需求存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題提出建設(shè)目標(biāo)，才能使項(xiàng)目建設(shè)更好地滿(mǎn)足公共需求；民主的決策程序首先是決策過(guò)程公開(kāi)，讓社會(huì)公眾監(jiān)督。 其次要充分收集民意，不斷完善建設(shè)方案；高效的決策程序是指決策的時(shí)間不要拖的過(guò)久，盡可能降低決策成本。

2.2 決策所選擇的方案目標(biāo)合理、成本節(jié)約、功能適用

決策方案的目標(biāo)是否合理主要體現(xiàn)在確定目標(biāo)的程序上，是否收集了民意，是否對(duì)公眾需求進(jìn)行了科學(xué)的分析；成本節(jié)約是指公共項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模是否合理， 在既定建設(shè)規(guī)模下，投資成本是否最低。成本節(jié)約可以用績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的經(jīng)濟(jì)性原則來(lái)檢驗(yàn)。功能適用是指公共工程實(shí)體所具有的使用功能是否與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位的要求相一致，以便業(yè)主單位在項(xiàng)目建成后能夠利用該工程更好地為社會(huì)公眾服務(wù)。功能適用與否直接影響著項(xiàng)目的效果，因此，可以在結(jié)果績(jī)效中考慮該指標(biāo)。

3 決策方案經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法

3.1 建設(shè)規(guī)模的合理性

3.1.1 評(píng)價(jià)項(xiàng)目資源和原材料供應(yīng)情況是否與建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)。 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的確定應(yīng)以提供的資源或原材料數(shù)量為基礎(chǔ)。 當(dāng)自然資源或原材料供應(yīng)不足時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模應(yīng)適當(dāng)壓縮。 如部分地方爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目時(shí)，各種文件、計(jì)算和證明顯示資源供應(yīng)充足， 而實(shí)際資源條件達(dá)不到項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求，結(jié)果是項(xiàng)目建成后無(wú)法滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)營(yíng)。

3.1.2 項(xiàng)目規(guī)模是否與協(xié)作單位及配套設(shè)施相符。 項(xiàng)目的運(yùn)行往往需要相關(guān)協(xié)作單位和配套設(shè)施的配合， 如動(dòng)力供應(yīng)、交通運(yùn)輸、能源等。 如果建設(shè)規(guī)模過(guò)大會(huì)因配套設(shè)施的制約而閑置生產(chǎn)能力，產(chǎn)生浪費(fèi)資源；建設(shè)規(guī)模過(guò)小會(huì)導(dǎo)致協(xié)作配套的效能得不到充分發(fā)揮。 如污水處理項(xiàng)目，因配套管網(wǎng)建設(shè)沒(méi)有同步跟上，會(huì)使城市污水未納入收集系統(tǒng)而直接污染地表水系。

3.1.3 項(xiàng)目規(guī)模是否適應(yīng)使用者需求狀況。 項(xiàng)目的建設(shè)是為了滿(mǎn)足使用者的某些需求，因此，在確定建設(shè)規(guī)模時(shí)，需要認(rèn)真分析項(xiàng)目使用者的需求。 如部分機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，隨著區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的快速發(fā)展，非中心城市的客流和運(yùn)行成本已不經(jīng)濟(jì)，不再適合建設(shè)大中型民用機(jī)場(chǎng)。

3.1.4 評(píng)價(jià)項(xiàng)目規(guī)模的經(jīng)濟(jì)效益性。 經(jīng)濟(jì)效益是確定項(xiàng)目規(guī)模的關(guān)鍵因素，以技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模時(shí)，應(yīng)確保項(xiàng)目的建設(shè)處于合理經(jīng)濟(jì)規(guī)?；蜃罴呀?jīng)濟(jì)規(guī)模，避免出現(xiàn)虧損規(guī)模或最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模。 如糧庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到一定的倉(cāng)容能力，才能有效降低單位糧食儲(chǔ)存成本和經(jīng)營(yíng)成本。

3.2 土地利用率

土地資源是一種稀缺資源，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該在滿(mǎn)足項(xiàng)目功能需求的基礎(chǔ)上，盡可能節(jié)約用地。 土地利用效率的高低可以通過(guò)土地利用率來(lái)反映。 土地利用系數(shù)越高，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)性績(jī)效越好。 因?yàn)橥恋乩孟禂?shù)涉及項(xiàng)目特性及安全問(wèn)題，無(wú)法設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此，只將土地利用系數(shù)作為一個(gè)輔助績(jī)效指標(biāo)。

4 結(jié)束語(yǔ)

總之，公共項(xiàng)目是公共部門(mén)為提供公共品或公共服務(wù)而進(jìn)行的公共設(shè)施建設(shè)活動(dòng)。 由于公共項(xiàng)目的公共性及壟斷性，公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域績(jī)效問(wèn)題比較嚴(yán)重。 在倡導(dǎo)科學(xué)發(fā)展觀及構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，構(gòu)建科學(xué)合理的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐提供理論依據(jù)，可以促進(jìn)公共項(xiàng)目建設(shè)管理水平的提高，增強(qiáng)社會(huì)公眾滿(mǎn)意度。

［1］劉旭濤.政府績(jī)效管理:制度、戰(zhàn)略與方法[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2003.

［2］臧乃康.政府績(jī)效評(píng)估及其系統(tǒng)分析[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2004（2）:141－147.

［3］彭國(guó)甫.價(jià)值取向是地方政府績(jī)效評(píng)估的深層結(jié)構(gòu)[J].中國(guó)行政管理,2004（7）:75－84.