諸攖寧

（浙江大學寧波理工學院 浙江 寧波 315100）

1 小額信貸的概念與發(fā)展歷史

小額信貸是以低收入者為主要服務對象，實行小額短期貸款和分期還款制度，具有貸款對象分散、額度小、周轉靈活等特點。 其主要是指以中低收入居民、貧困農民和家庭、微型企業(yè)為對象而提供的貸款服務， 它不需要借款人提供擔保，而是以借款人信用程度作為還款保證的一種金融服務，目的是通過金融服務為貸款對象提供獲得自我就業(yè)和自我發(fā)展的機會，促進其走向自我生存和發(fā)展。

20 世紀50 年代至70 年代，各國政府出于讓農業(yè)走上現代化道路、改變農業(yè)和農民的弱勢地位考慮，紛紛干預農村金融。 政府通過國有化的金融機構與農村信用合作組織，以優(yōu)惠利率向農戶提供貸款。 這段期間，農村金融機構的貸款回收率極低，依靠政府補助才得以維持經營，另一方面由于信貸技術的落后，管理費用也加大了金融機構的壓力。 金融資源由于缺乏有效的制度約束與監(jiān)管，造成嚴重的“尋租”現象。 資料顯示，當時的信貸補貼并未投入到預期的使用范疇，而是被金融機構的利益關系者、富裕人群所占有。

進入20 世紀70 年代，不滿足于農村金融機構的長期低效率運作， 一些為農村低收入階層提供小額信貸服務的機構，經過長期探索與努力，成為了農業(yè)信貸和窮人信貸的主力軍。 以孟加拉“農村銀行”（Grameen Bank，也稱格萊明銀行）， 泰國的農業(yè)和農村合作銀行 （BAAC） 和非政府組織（NGO）等為代表的金融機構引領了小額貸款的高潮。

我國的小額信貸是從1993 年開始的， 分為四個階段。1993 年至1996 年，源于國際捐助，將孟加拉農村銀行式小額貸款項目引入中國。1996 年至2000 年，除繼續(xù)借助國際捐助資金，政府逐步介入小額信貸，以政策資金和貼息貸款開展小額信貸項目。 2000 年至2005 年農村信用社開始推廣小額貸款。2005 年之后，小額信貸公司開始試點，以服務“三農”為目標，向農戶、個體經營者與微小企業(yè)發(fā)放貸款。

2 小額信貸的主要發(fā)展模式

經過這些年的發(fā)展， 我國小額信貸取得了長足進步，形成了以下幾種主要模式：

一是政府主導的小額信貸模式。 它是在政府的統(tǒng)一領導下，由銀行負責小額信貸資金的管理，政府配合銀行做好資金管理工作，負責實施對農戶項目貸款的發(fā)放。 鄉(xiāng)政府下設小額信貸工作部門，協助銀行確定貸款項目以及負責收回本息。

二是依靠國際援助的民間信貸組織。 例如作為中國P2P（個人對個人）小額扶貧貸款模式首倡者，美國民間公益組織“我開”機構通過網站在線募集來自全球的不限數額善款，與中國本土NGO 組織合作發(fā)放和回收小額貸款。 目前已發(fā)放1107 筆小額貸款，在全世界范圍內籌集了逾215 萬元人民幣的信貸本金，成功幫助749 名內蒙古、四川農村貧困的貸款人獲取生產資料、開展生產并逐漸擺脫貧困。

三是由農村信用社主導的信貸組織。 例如，自2010 年3月以來，淅川農信社與淅川縣婦聯通過小額貸款發(fā)放、提供信貸扶持和優(yōu)惠政策等措施為農村婦女創(chuàng)業(yè)搭建了重要的平臺。 至2011 年3 月，全縣農村信用社已經為600 多名婦女投放創(chuàng)業(yè)貸款2800 多萬元， 占年投放計劃的132%， 其中2010 年前三個月新增婦女創(chuàng)業(yè)貸款就達685 萬元。

四是小額貸款公司。2008 年5 月4 日，中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯合頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》，允許由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立小額貸款公司。 據溫州市金融辦統(tǒng)計， 截至2009 年2 月底，溫州市共開業(yè)小額貸款公司8 家，業(yè)務發(fā)展狀況良好，貸款方式中90%是以擔保形式，抵押方式和信用方式只占10%，貸款對象的80%是小企業(yè)和微小企業(yè)。 貸款投向主要是縣域內或城鄉(xiāng)結合部的小企業(yè)和微小企業(yè)， 其貸款用途也多以短期資金需求、臨時性資金周轉、貨款墊付等短期、超短期資金利用為主，超過1 年期的貸款很少。

據人民銀行報告顯示，截至2011 年12 月末，全國共有小額貸款公司4282 家， 從業(yè)人員達47088 人， 實收資本達3318 億元，貸款余額3915 億元，全年累計新增貸款1935 億元。 目前小貸公司面臨著風險管理機制不健全，風險識別和控制能力較低，經營品種單一，操作模式簡單，信用貸款發(fā)展嚴重滯后，公司性質尚未確定，稅負較重等問題。 目前正在探索商業(yè)銀行與小額信貸公司合作的模式，利用商業(yè)銀行成熟的經營管理機制與風險防范體系來研發(fā)貸款產品，這將支持小額信貸公司的發(fā)展， 并為商業(yè)銀行進入農村金融打下基礎。

3 我國小額貸款目前存在的主要問題

經過這些年的發(fā)展，到目前為止，小額信貸已成為我國經濟社會發(fā)展所必不可缺的融資途徑。 但與此同時，小額信貸的發(fā)展還處于一個摸索過程，在實踐應用中還存在一系列問題。

（1）信貸覆蓋面的矛盾

農信系統(tǒng)是農村小額貸款的主力軍。 但在一些經濟較為發(fā)達的地區(qū)，隨著工業(yè)化、城市化進程的發(fā)展，信貸投放對象開始向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)居民轉變， 因此農業(yè)信貸其需求較低，轉為非小額信貸投放的重點。 如四大國有商業(yè)銀行通過城鎮(zhèn)網點將農村有限的信貸資源轉移到城市。 而在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，由于農業(yè)生產組織程度較低，隨著農業(yè)稅等相關政策的落實，農戶維持其日常的生產經營并不需要過多資金。 而與此同時，農戶維持其日常的生產經營并不需要過多資金，加之醫(yī)療教育領域資金需求較大，農戶缺少足夠的抵押物作為擔保，其貸款需求難以從農村信用社得到滿足。

（2）小額信貸管理高成本帶來組織機構設置問題

小額信貸是以低收入者為主要服務對象，實行小額短期貸款和分期還款制度，具有貸款對象分散、額度小、周轉靈活等特點。 這些特點也決定了小額貸款在管理上的高成本。 例如，專門為當地服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小額信貸機構會由于資金供求有限而限制其規(guī)模，因此平攤到每一份借款資金上的管理成本費用會相對較高。 國際成功經驗表明，為了保證小額貸款的可持續(xù)發(fā)展，必須保持能夠抵償成本費用的利率水平。 由于小額貸款單筆貸款數額較小，成本費用率較高，但作為農村正規(guī)金融機構的農村信用社， 又必須執(zhí)行國家的利率政策，因此存在其利息收入能否抵償成本費用的問題，一旦不能抵償成本， 農村信用社就會缺乏開展小額貸款的內在動力，小額貸款的可持續(xù)性也因此會受到影響。

（3）小額信貸機構的法律地位不明確

我國現行政策嚴禁非金融機構從事金融業(yè)務，絕大部分小額信貸試點項目是由國際多邊或雙邊組織、地方政府或群眾團體出資進行的，試驗中提供小額貸款服務的機構，或者注冊為社團機構，或者直接依附于某一政府機構，這種形式上的變通實際上仍有悖于現行的政策法規(guī)。 到目前為止，我國并沒有明確小額信貸機構的合法化地位，現有小額信貸機構的性質比較模糊。 一些小額信貸機構具有類似于正規(guī)金融機構運營的能力，但是現行的法律政策卻阻礙了其轉化成正規(guī)金融機構。

（4）資金來源非可持續(xù)性

我國的小額信貸機構由于未能取得合法的金融機構地位，其資金來源受到嚴格限制，缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力。 中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯合頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》對小額貸款公司的制度安排主要包括：其一，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立的有限責任公司或股份有限公司，不吸收公眾存款；其二，貸款對象選擇上以服務“三農”為主，堅持為農民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展服務的原則；其三，經營范圍須在本縣（市、區(qū)）域；其四，貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0.9 倍；其五，監(jiān)管主體的安排：“省級政府能明確一個主管部門 （金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監(jiān)督管理”。 由此可以看出小額信貸機構由于不能經營存款業(yè)務，由于其主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構的融入資金，因此難以獲得穩(wěn)定持續(xù)的資金來源。 而由于其利率與貸款對象的限制決定了其業(yè)務的盈利較低，這更進一步加劇了小額貸款機構所面臨的資金困境。

4 小額信貸可持續(xù)發(fā)展之對策

（1）明確定位目標群體

小額貸款機構可以通過市場調研明確潛在客戶群體，分層次分析潛在客戶的貸款需求，開展貸款營銷主動滿足客戶需求。 只有制定了明確的發(fā)展目標，把穩(wěn)妥、持續(xù)地為貧困人口提供金融服務作為小額信貸的持久目標，通過優(yōu)質服務培養(yǎng)客戶群，建立起良好的信譽。 同時在內部努力加強小額信貸組織與管理制度的建設，在資金來源結構和經營管理方面逐步更為完善。 據中國人民大學農業(yè)經濟系教授孔祥智對陜、寧、渝三省五縣調查結果顯示，50%以上農戶有融資需求，但只有20%農戶能通過農信社等正規(guī)渠道得到貸款。 考慮到農村信貸資源的有限性，可考慮將資金集中到若干個小額信貸機構投放，同時擴大貸款對象的覆蓋面，從而保證覆蓋地區(qū)的農戶貸款需求均能得到滿足。

（2）控制貸款風險，降低成本

通過提高貸款利率、回收率與降低管理成本來提高小額信貸機構的盈利能力。 在政策允許的范圍內制定小額貸款的適當利率，以保證其短期和長期的持續(xù)經營。 由于小額信貸的目標群體是低收入的農戶和微小企業(yè)主，他們對金融服務的需求具有高度的非彈性，也即即使是利率的大幅度上升也只會導致較小的貸款需求減少。 此外，要加強農村信用社內部管理和農村信用環(huán)境建設。 從農村信用社的內控制度著手，防范小額農貸的道德風險。 通過把好農戶小額信用貸款資格、貸款額度等關鍵環(huán)節(jié)，能在很大程度上確保貸款可以順利收回。 借鑒孟加拉格萊明銀行的經驗，貸款可通過小組的方式進行發(fā)放。 如果小組內有一成員拖欠貸款，則此后不再對該小組進行貸款發(fā)放。 由此，組內成員形成互相監(jiān)督的模式，增加了信貸的安全性。 同時，該銀行還通過要求借款人定期參加活動以監(jiān)控借款人的信用風險。

（3）放寬小額信貸的市場準入條件，促進小額信貸組織創(chuàng)新

在2010 年中國銀監(jiān)會公布的 《關于加快發(fā)展新型農村金融機構有關事宜的通知》中，明確提出實施“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達與欠發(fā)達掛鉤”的政策。 其主要目的在于引導主發(fā)起人到經濟欠發(fā)達地區(qū)設立新型農村金融機構。 為推動農村新型金融機構的發(fā)展，在實施機構間有效風險隔離、設立嚴密“防火墻”等基礎上，允許資產管理公司發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行。 中國銀監(jiān)會公布的數據顯示，截至2011 年末，全國已組建農村新型金融機構786 家，其中村鎮(zhèn)銀行726 家，貸款公司10 家，農村資金互助社50 家。 在已組建機構中，有473 家位于中西部省份，占比達60%。 已開業(yè)機構發(fā)放各項貸款總額1316 億元，80%以上用于“三農”和小企業(yè)，其中農戶貸款總額為435.5 億元，小企業(yè)貸款總額為631.5 億元，中西部貸款農戶數占到全部貸款農戶數的70%以上。 監(jiān)管部門正努力使得各類金融活動合法化。 現有小額信貸形式的法律地位模糊，而且資金來源單一。 放寬小額貸款機構準入條件后，原有限制小額信貸存款業(yè)務的局面有望改觀，原本服務農村地區(qū)成熟的小額信貸組織可以朝著村鎮(zhèn)銀行等信貸機構轉化，通過村鎮(zhèn)銀行這種渠道， 小額信貸的資金來源可以更加豐富，有利于推動小額信貸的未來發(fā)展。

（4）通過制度創(chuàng)新實現小額貸款的可持續(xù)發(fā)展

目前國際上小額貸款的利率往往比銀行利率高, 一般在15%－20%之間,而我國卻是7%－8%之間。 由于我國對存貸款利率實行嚴格的控制,人民幣存款利率由中國人民銀行制定,而商業(yè)銀行和信用社的貸款利率只能在規(guī)定的幅度內浮動。因此，這決定了小額信貸公司的盈利水平低，更限制了信貸產品的創(chuàng)新。采取更加靈活的小額貸款利率政策,允許其按照市場機制在法律監(jiān)管下自由決定利率將為小額貸款公司提供良好的發(fā)展環(huán)境。 對于面向低收入群體的小額貸款低息會對小額信貸機構發(fā)展造成困境，因此適當對此類機構制定利率補償政策對其給予一定的扶持。 另一方面，繼續(xù)加大小額貸款公司等市場化金融性營利機構的試點, 同時發(fā)揮區(qū)域性金融機構的作用; 進行小額貸款機構多元化、 多種所有制試點。

2011 年10 月， 由國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究確定支持小型和微型企業(yè)發(fā)展的金融、財稅政策措施。 會議強調了促進小金融機構改革與發(fā)展。 強化小金融機構重點服務小型微型企業(yè)、社區(qū)、居民和“三農”的市場定位。 在審慎監(jiān)管的基礎上促進農村新型金融機構組建工作，引導小金融機構增加服務網點，向轄內縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)延伸機構。 由此可以看出政府將營造一個市場公平的環(huán)境，提供一個可持續(xù)的有利于金融機構的政策支持小額金融機構的發(fā)展。 一些創(chuàng)新的小額信貸模式將會推出，現有銀行業(yè)金融機構則可以以戰(zhàn)略投資者的身份入股，并指導小額貸款公司完善內部治理結構和健全風險管理機制，這將將會起到推進小額信貸發(fā)展的作用。

2012 年3 月28 日，經國務院批準通過了《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》， 確定了溫州市金融綜合改革的主要任務第二條中提出“鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，依法發(fā)起設立或參股村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。 符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮(zhèn)銀行。 ”這意味著民間資本可以正式地進入金融業(yè)，并且民間金融未來會受到法律支持，而不必灰色化生存。這一方案的出臺這對國內小額貸款發(fā)展將起到至關重要的作用。

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