周永恩

（樂都縣國土資源局 青海 樂都 810700）

0 引言

土地開發(fā)整理的社會影響評價是土地開發(fā)整理與社會影響評價兩類不同學(xué)科的交叉，是兩種不同研究范式的融合，是兩種理論框架的疊加。因此，尋求土地開發(fā)整理社會影響評價的理論淵源，必須從土地開發(fā)整理和社會影響評價兩個方面著手。

1 土地開發(fā)整理社會影響評價的內(nèi)容

1.1 土地開發(fā)整理宏觀社會影響評價的內(nèi)容

土地開發(fā)整理的區(qū)域目標(biāo)對于國家層次而言，承擔(dān)著實現(xiàn)國家土地資源安全、糧食安全及生態(tài)安全等重大任務(wù)，反映了在國家整體目標(biāo)中區(qū)域分工的要求。從某種意義上說，土地開發(fā)整理的區(qū)域目標(biāo)要求決定了區(qū)域土地開發(fā)整理的適宜模式、內(nèi)容設(shè)置及項目安排。而土地開發(fā)整理的模式和中心內(nèi)容不同，所產(chǎn)生的社會影響也難盡一致。如以提高土地生產(chǎn)力為中心功能的土地開發(fā)整理模式，包含了增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)村建設(shè)用地集約度等內(nèi)容，囊括了未利用地開發(fā)、耕地整理、中低產(chǎn)田土改造、廢棄地復(fù)耕等綜合整治、農(nóng)村宅基地整理等項目，其對區(qū)域的社會影響主要集中于耕地安全、糧食保障、農(nóng)業(yè)發(fā)展、村域人居環(huán)境、土地經(jīng)濟等方面；以維護和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心功能的土地開發(fā)整理模式，包含了合理開發(fā)和保護未利用地、災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀建設(shè)等內(nèi)容，囊括了退耕還林、荒坡綠化、河道整治、陡坡梯地化改造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)等項目，其對區(qū)域的社會影響主要集中于生態(tài)環(huán)境變化、糧食安全、糧食政策、農(nóng)民收入、補助方式、造林結(jié)構(gòu)等方面；以經(jīng)濟增效為中心功能的土地開發(fā)整理模式，包含了城市土地開發(fā)整理、各類開發(fā)區(qū)土地開發(fā)整理、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理等內(nèi)容，囊括了土地置換、耕地異地代保等與土地開發(fā)整理緊密結(jié)合的土地利用管理行為，其對區(qū)域的社會影響主要集中于土地制度、征地補償、社區(qū)生活、人口遷移、收入分配等方面。

1.2 土地開發(fā)整理微觀項目社會影響評價的內(nèi)容

依據(jù)投資項目的社會影響所涉及的內(nèi)容，土地開發(fā)整理微觀項目社會影響評價的內(nèi)容可以從兩個角度進(jìn)行分析，一是從涉及的社會目標(biāo)的范圍大小區(qū)分不同層次；二是從社會影響評價所涉及的基本問題出發(fā)歸為不同的方面。

從土地開發(fā)整理項目涉及的社會目標(biāo)角度，社會影響評價的內(nèi)容可劃分為四個層次：

第一層次：直接社會目標(biāo)評價。不同項目的目標(biāo)不同。一般來說，土地開發(fā)整理項目的直接社會目標(biāo)包括增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高土地產(chǎn)出率，滿足人們對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求。因而，土地開發(fā)整理項目社會評價首先要分析它是否能夠達(dá)到預(yù)期的直接目標(biāo)。

第二層次：土地開發(fā)整理項目對項目區(qū)居民的物質(zhì)和文化生活等方面的影響評價。土地開發(fā)整理項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)直接關(guān)系到項目區(qū)人們的吃、住、行等問題。因此，人們的物質(zhì)和文化生活等方面的影響評價是土地開發(fā)整理項目社會評價的重要內(nèi)容。其中，包括對勞動條件的改善、勞動強度的降低、居住環(huán)境改善、精神文明程度提高等的評價。

第三個層次：項目對生態(tài)環(huán)境的影響評價。土地開發(fā)整理項目在很大程度上是通過改善生態(tài)環(huán)境來改善生產(chǎn)和生活條件，如坡改梯、中低產(chǎn)田改造等，而有的項目其目標(biāo)的實現(xiàn)可能是以一定的生態(tài)環(huán)境為代價的，所以應(yīng)當(dāng)重視土地開發(fā)整理項目對生態(tài)環(huán)境影響的評價。其內(nèi)容包括土地的使用狀況、土壤改良和水質(zhì)改善狀況、水土流失減少和森林覆蓋率變化的情況等。

第四個層次：土地開發(fā)整理項目對項目區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響評價。包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)配置優(yōu)化（使用權(quán)的調(diào)整）、區(qū)域生產(chǎn)力水平提高等方面。

根據(jù)土地開發(fā)整理項目社會影響評價所涉及的基本問題，其內(nèi)容又可分為四個方面：即項目對社會經(jīng)濟的影響，項目對社會環(huán)境的影響、項目與社會的適應(yīng)性和項目的社會風(fēng)險評價。

土地開發(fā)整理項目對社會經(jīng)濟的影響。具體內(nèi)容考慮如下方面：1）項目的勞動就業(yè)效益；2）項目的收入分配效益（包括項目的收益在居民中分配是否公平，貧困戶、婦女是否受益）；3）促進(jìn)部門經(jīng)濟發(fā)展的效益（如土地開發(fā)整理項目實施后，可進(jìn)行農(nóng)業(yè)用地的規(guī)?；?jīng)營所產(chǎn)生的規(guī)模效益等）；4）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的效益（包括改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、布局及提高效益等）。

土地開發(fā)整理項目對社會環(huán)境的影響。這是土地開發(fā)整理項目社會生態(tài)環(huán)境影響評價的重點，一般包括如下內(nèi)容：對當(dāng)?shù)匚幕逃?、人口素質(zhì)的影響；對當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)條件的影響；對當(dāng)?shù)鼐用窬幼…h(huán)境的影響；對社區(qū)人民生活質(zhì)量的影響；對項目區(qū)精神文明建設(shè)的影響；對項目區(qū)社會穩(wěn)定的影響；對民族關(guān)系的影響；對婦女地位的影響；對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的影響；對社區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣的影響；對社區(qū)其他方面的社會影響。

土地開發(fā)整理項目與社會的相互適應(yīng)性分析。這部分以分析項目與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的相互適應(yīng)性為主，一般可包括如下內(nèi)容：1）項目的文化與技術(shù)的可接受性。分析項目是否適應(yīng)當(dāng)?shù)厝嗣竦男枨?，?dāng)?shù)厝嗣裨谖幕c技術(shù)上能否接受此項目，有無更好的成本低、效益高，更易為當(dāng)?shù)厝嗣窠邮艿姆桨傅取?）相關(guān)利益群體的協(xié)調(diào)問題。利益群體是指與項目有直接或間接的利害關(guān)系，并對項目的成功與否有直接或間接影響的有關(guān)各方。主要包括項目受益人、受損人、項目受影響人和其他利益群體，如項目的建設(shè)單位，咨詢單位，與項目有關(guān)的政府部門與非政府組織等。在土地開發(fā)整理項目社會影響評價中，首先要識別項目相關(guān)利益群體——分析項目使誰受益，誰受損，特別是有無脆弱群體受損；分析影響受益與受損的因素，研究如何防止效益流失與減少受損群眾的數(shù)量以及如何補償?shù)拇胧┑?；然后分析項目對各利益群體的具體影響，就關(guān)鍵問題對利益群體進(jìn)行社會調(diào)查，以了解各利益群體期望得到什么、他們的態(tài)度如何、各利益群體的相互關(guān)系；分析各利益群體參與項目的設(shè)計、實施的各種可能方式。最后提出在項目實施過程中對各利益群體應(yīng)采取的措施。項目的利益只有與項目受益人共享并對受害人予以合理的補償，才能使利益群體對項目的理解和支持，并積極主動地參與，以促進(jìn)項目的順利實施。3）項目組織機構(gòu)能力的適應(yīng)性。關(guān)于土地開發(fā)整理項目組織機構(gòu)社會適應(yīng)性的評價包括對現(xiàn)有機構(gòu)的能力分析及建立新機構(gòu)的可能性分析。即分析項目承擔(dān)機構(gòu)的能力，項目的組織機構(gòu)設(shè)置是否合理；項目的組織機構(gòu)設(shè)置方案是否與項目采用的技術(shù)相適應(yīng)；項目承擔(dān)機構(gòu)能否保證項目持續(xù)實施；是否需要采取措施提高其能力以適應(yīng)項目的持續(xù)性，如何提高項目承擔(dān)機構(gòu)的能力；根據(jù)項目實施的具體需要，研究是否要建立非政府組織以協(xié)助項目承擔(dān)機構(gòu)的工作，保證項目持續(xù)實施。4）社會公平問題。公平在發(fā)展研究中己經(jīng)被視為社會發(fā)展的一項主要目標(biāo)，同時在國際社會中也被視為建設(shè)項目社會評價的一個重要指標(biāo)。對土地開發(fā)整理項目而言，公平問題，主要表現(xiàn)為項目收益的公平分配和就業(yè)機會的均等。在收益公平分配上，主要分析以下問題：土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整是否公平、項目的收入分配是否公平、項目的收益在各群體間分配的比重如何、在就業(yè)安排中是否由于項目引起男女收入分配上的不平等。

土地開發(fā)整理項目的社會風(fēng)險評價。項目社會風(fēng)險評價是指對項目有無社會風(fēng)險，程度如何，干部與群眾對項目有何反應(yīng)，有無不滿或反對的，特別是項目是否為貧困戶、婦女與受損群眾所接受，采取什么措施防止社會風(fēng)險等問題的分析和判斷。

2 土地開發(fā)整理社會影響評價的方法

2.1 土地開發(fā)整理項目社會影響評價的構(gòu)成要件

一般而言，土地開發(fā)整理項目的社會影響評價主要包括六個方面的基本要件：土地開發(fā)整理項目或工程描述，土地開發(fā)整理項目區(qū)社會現(xiàn)狀描述，明確或鑒定土地開發(fā)整理項目的社會影響，描述或分析土地開發(fā)整理項目的社會影響，土地開發(fā)整理項目的社會影響評估，政策建議。

其中，土地開發(fā)整理項目或工程描述的內(nèi)容主要涉及項目本身及其功能（如項目的構(gòu)成、目標(biāo)、目標(biāo)群體和作用，子項目的功能與項目目標(biāo)的關(guān)系），項目理念、理論基礎(chǔ)及其合理性，影響項目的社會、經(jīng)濟、文化、制度、技術(shù)等方面的因素（如經(jīng)濟或制度因素源于項目的資助方、受益群體、或第三方機構(gòu)）；土地開發(fā)整理項目區(qū)社會現(xiàn)狀描述的內(nèi)容主要涉及利益相關(guān)者的辨別，基本狀況描述（如：國家、區(qū)域、項目區(qū)基本狀況）及與項目或工程相關(guān)的社會狀況描述 （如本地狀況）。在參照投資項目對社會影響的鑒定方法的基礎(chǔ)上，土地開發(fā)整理項目鑒定社會影響所應(yīng)用的方法或工具主要為掃描法和問卷調(diào)查法。掃描法采用的工具包括可能的社會影響詳盡清單和“矩陣”法，并通過對利益相關(guān)者的分析及專家“頭腦風(fēng)暴”鑒定有無影響和影響的嚴(yán)重性及重要性。問卷調(diào)查法目的在于收集利益相關(guān)者對項目的反映，主要內(nèi)容包括構(gòu)造/制定所需數(shù)據(jù)清單、設(shè)計訪談問卷、查詢當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)資料、訪談利益相關(guān)者，主要形式為戶訪、集體座談、回訪（確定數(shù)據(jù)的可靠性）等。

2.2 土地開發(fā)整理項目社會影響評價的技術(shù)路線

社會影響評價是一個復(fù)雜的過程。有時一個新的項目上馬和一項新的政策出臺將會改變社區(qū)社會變化的正常趨向，即使最小的土地開發(fā)整理項目對于特定的地理區(qū)域也會有嚴(yán)重的社會影響。社會影響評價過程假定社會影響的直接和間接后果在一定區(qū)域?qū)哟紊鲜侨菀子^察、測量和解釋的。一般而言，研究區(qū)域越有限，越容易識別社會影響的后果和持續(xù)時間。此外，項目的影響將隨其特性、強度和持續(xù)時間的變化而發(fā)生變化。

2.3 土地開發(fā)整理項目社會影響評價的程序

1）確定土地開發(fā)整理項目社會影響評價的目標(biāo)與范圍。根據(jù)項目建設(shè)的主要目標(biāo)與功能和項目區(qū)的社會發(fā)展目標(biāo)，分析項目應(yīng)當(dāng)評價的目標(biāo)，并確定各種影響的地區(qū)范圍與邊界以及時間范圍。

2）擬實施土地開發(fā)整理項目區(qū)域的基準(zhǔn)情況調(diào)查。土地開發(fā)整理項目的基準(zhǔn)情況調(diào)查，即是調(diào)查項目區(qū)的社會背景資料?；鶞?zhǔn)情況也叫基準(zhǔn)線，是指沒有項目情況下被研究區(qū)域的現(xiàn)有社會狀況。對于可行性研究，基準(zhǔn)線一般是根據(jù)調(diào)查預(yù)測項目開工時的社會經(jīng)濟情況及其在項目實施期內(nèi)可能的變化加以確定的。

3）分析影響土地開發(fā)整理項目投資的社會因素。根據(jù)評價目標(biāo)與范圍和項目影響區(qū)域的基準(zhǔn)情況，分析評價項目的實施對當(dāng)?shù)厣鐣恼?fù)影響因素：

（1）篩選主要的社會評價因素。在眾多的社會評價因素中，篩選對項目區(qū)影響最大的評價因素 （可采用專家咨詢法），并區(qū)分出可定量評價的評價因素和定性評價的評價因素。

（2）選擇評價指標(biāo)。包括各種效益與影響的定量分析與定性分析指標(biāo)。

（3）指標(biāo)重要性評價。分析各種定量與定性指標(biāo)的重要程度，進(jìn)行各種效益與影響的排序，并找出若干重要的指標(biāo)深入研究。

3 土地開發(fā)整理項目社會影響評價的指標(biāo)體系構(gòu)建

土地開發(fā)整理項目社會影響評價指標(biāo)是用一定數(shù)量概念來反映項目的各種效果。由于土地開發(fā)整理項目對社會的影響包括國家的宏觀經(jīng)濟政策、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)的勞動就業(yè)、人們的收入與消費水平、社會福利、生產(chǎn)生活條件、文化教育等諸多方面，而這些影響很難用貨幣單位量化，即各種影響的量綱是不一致的，不能簡單地把各種影響加總。為了全面地、系統(tǒng)地分析土地開發(fā)整理項目的社會影響，必須堅持定量分析與定性分析相結(jié)合的原則，確立相應(yīng)的社會影響評價指標(biāo)體系，并由一系列相互聯(lián)系、相互補充、全面評價社會影響的指標(biāo)構(gòu)成。

在土地開發(fā)整理具體項目的可行性論證中，為了選擇和建立切實可行的指標(biāo)體系，使之既能全面準(zhǔn)確地反映項目的社會效益和社會影響，又便于操作，應(yīng)遵循以下準(zhǔn)則：第一，根據(jù)土地開發(fā)整理項目社會影響評價的內(nèi)容設(shè)置指標(biāo)；第二，根據(jù)評價的要求設(shè)置指標(biāo)；第三，根據(jù)項目區(qū)的實際情況設(shè)置指標(biāo)。

4 結(jié)束語

總之，作為一項綜合性的土地利用和管理活動，土地開發(fā)整理涉及到自然、社會、經(jīng)濟、工程等各個方面，橫跨眾多學(xué)科領(lǐng)域，是一項技術(shù)性和實踐性極強的系統(tǒng)工程，而且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展其內(nèi)容和目標(biāo)也表現(xiàn)為一個持續(xù)的動態(tài)發(fā)展過程。經(jīng)過多年實踐，人們對土地開發(fā)整理的意義和作用形成了較為統(tǒng)一的基本認(rèn)識。就我國而言，在人多地少的資源硬約束下，土地開發(fā)整理緩解了建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)毀等原因?qū)е碌母乇Ｗo壓力，并對耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮了決定性的作用；針對于大量存在的零星閑散廢棄土地，田埂溝渠大量占地，農(nóng)村社區(qū)用地粗放等問題，通過開展土地開發(fā)整理，對荒山、荒地、荒灘進(jìn)行綜合開發(fā)利用，對田、水、路、林、村實行綜合整治，對工礦廢棄地進(jìn)行治理復(fù)墾，不僅增加了有效耕地面積，更改善了土地資源的利用結(jié)構(gòu)，提高了土地集約利用程度，促進(jìn)了可持續(xù)利用；此外土地開發(fā)整理還在加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)及居住生活環(huán)境，調(diào)整農(nóng)地利用格局發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，建設(shè)現(xiàn)代、高效、生態(tài)農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村等方面發(fā)揮了極為重要的推動作用。由此來看，土地開發(fā)整理不僅符合土地資源配置的理論要求，更是土地資源優(yōu)化配置的一項重要手段?；谕恋刭Y源配置理論的土地開發(fā)整理能夠發(fā)揮更大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。

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