譚又銘

（四川省德昌縣林業(yè)局，四川 德昌 615500）

1 引言

我國的國有森林資源豐富，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，據(jù)第七次全國森林資源普查，國有林地面積12131 .58萬hm2，占全國林地總面積的39.94%；其中有林地面積7246 .77萬hm2，占全國有林地面積的39.95%；國有森林蓄積量878812 .35萬m3，占全國森林蓄積總量的65.77%。國有森林資源不僅是我國大江大河的重要水源涵養(yǎng)林，又是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的重要生態(tài)屏障，在涵養(yǎng)水源、保持水土、防澇減旱、改善生態(tài)環(huán)境和促進農(nóng)業(yè)及國民經(jīng)濟發(fā)展中具有重要作用。同時國有森林資源還在國民經(jīng)濟建設中發(fā)揮著其他行業(yè)不可取代的作用，國有森林資源在我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有重要特殊地位。

2 存在的問題

（1）法律制度存在不同程度的缺陷。國有森林資源資產(chǎn)所有權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)及經(jīng)營權(quán)實質(zhì)仍未分開；在森林資源經(jīng)營上由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不清，導致在實際管理中權(quán)責不明；森林資源采伐制度的限額編制依據(jù)、憑證采伐制度也在實踐中面臨困境；野生動植物資源管理法律制度、病蟲害防治管理法律制度及林業(yè)種子資源管理法律制度等也存在不同程度的缺陷。

（2）經(jīng)營管理主體主要是森工企業(yè)和國有林場，無論森工企業(yè)還是國有林場，迄今為止都是同時擔負著盈利與保護雙重任務的經(jīng)營機構(gòu)。因此在進行生態(tài)建設工作時，往往從自身利益而不是生態(tài)效果出發(fā)，應該保護的未做到有效保護。

（3）經(jīng)營管理主體在國有森林資源經(jīng)營管理體制方面，還存在著部分國有林區(qū)行政、企業(yè)、事業(yè)混為一體的體制，承擔著管理與使用的雙重職能，當生態(tài)保護與自身經(jīng)濟利益發(fā)生沖突時，很容易傾向于自身經(jīng)濟利益的最大化，導致國有森林資源經(jīng)營管理的監(jiān)管如同虛設。

（4）國有森林資源的經(jīng)營管理主體創(chuàng)新意識不強，鼓勵創(chuàng)新制度激勵機制嚴重不足，國有林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)過程中嚴重缺乏創(chuàng)新思想，未充分發(fā)揮出國有林地的生產(chǎn)潛力，嚴重影響了森林資源生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的充分發(fā)揮。

（5）國有森林資源的產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責不明，經(jīng)營過程中管理機構(gòu)重疊繁多，行政干預多，人為地為國有森林資源經(jīng)營管理設置了極大障礙，造成國有林區(qū)企業(yè)經(jīng)營自主性差、運行機制不暢、經(jīng)營管理效益低下、企業(yè)競爭力弱等一系列問題。

（6）長期以來受計劃經(jīng)濟影響，在國有森林資源資產(chǎn)管理運營方面森林資源一直都只作為一種資源而不是資產(chǎn)進行管理，為社會無償使用?，F(xiàn)行國有森林管理體制，仍是政資、政企合一體制，導致森林資源資產(chǎn)管理缺乏有效監(jiān)督，現(xiàn)行的森林資源管理方式，很難公正行使國家資源監(jiān)督職責。

（7）國有森林資源為國家所有，國家林業(yè)局對國家重點林區(qū)實施行政監(jiān)督管理，而市場行為主體——各國有森林資源的經(jīng)營管理主體，又分別隸屬于?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（區(qū)）、縣人民政府，由政府部門行使具體管理權(quán)，國有森林、林木、林地等資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，造成當前國有林區(qū)“國家要森林資源保護生態(tài)環(huán)境，地方政府要效益，森工企業(yè)要生存，要保社會穩(wěn)定”的不和諧局面。

以上問題嚴重制約了對國有森林資源的經(jīng)營管理及國有林業(yè)的發(fā)展，需進一步完善國有森林資源管體制。

3 改革的指導思想、原則和對策

3.1 改革的指導思想

堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以人為本，建立政、企、事分開，權(quán)、責、利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合的國有森林資源統(tǒng)一管理體制，全面實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，努力構(gòu)建生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的和諧林區(qū)。

3.2 改革的原則

應遵循“國家所有、強化監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)明晰、責權(quán)明確、資企分開、委托經(jīng)營”的原則；堅持依法明晰產(chǎn)權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)主體，做到責權(quán)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合；堅持實行資企分開、社企分開，實行資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、資源管理主體與利用主體、社會管理與企業(yè)經(jīng)營相分離；堅持總體設計、系統(tǒng)推進，先行試點、分步實施；堅持統(tǒng)一領(lǐng)導，分類指導，依法治林，科學管理，正確處理好改革、穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系。

3.3 改革的對策

（1）進一步完善法律保障體系。建立并完善國有林區(qū)森林資源管理的法律法規(guī)，是建立循環(huán)經(jīng)濟的基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)國有森林資源永續(xù)利用和可持續(xù)發(fā)展的根本保障措施，有利于更加科學、規(guī)范地經(jīng)營管理國有森林資源，有利保護實現(xiàn)國有森林資源利用的獨特空間，提高國有森林資源的綜合價值。

（2）加速推進體制改革。①加快推進政府與企業(yè)職能分離，改善國有森林資源資產(chǎn)運行環(huán)境。②繼續(xù)實行森林資源歸國家所有，由各級人民政府國有林管理機構(gòu)代表國家行使、履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，形成利益、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合，從根本上解決國有森林資產(chǎn)所有權(quán)虛化問題的管理新體制。③建立國有森林資源管理所有者、管理者、經(jīng)營者“三權(quán)分離”的制衡機制。國有森林資源經(jīng)營者成為完全市場主體，與國有森林資源管理機構(gòu)建立市場化契約關(guān)系，不再承擔行政管理等社會職能。④完善保障制度，加速現(xiàn)有國有森林資源經(jīng)營單位轉(zhuǎn)型改制。

（3）國有森林資源管理制度改革必須適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求，對森林資源經(jīng)營管理進行資產(chǎn)化改革，實行森林資源資產(chǎn)有償使用。通過改革，充分發(fā)揮市場配置資源的功能，使國有森林資源按資產(chǎn)運營方式運作。國有森林資源資產(chǎn)運營改革要跳出林業(yè)和林業(yè)資源的框框，應讓區(qū)域經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，要在生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益統(tǒng)一，促進林業(yè)、社會可持續(xù)發(fā)展前提下進行。國有林區(qū)森林資源資產(chǎn)經(jīng)營改革的趨向是市場化，把創(chuàng)新的重點和主攻方向放在解決國有林區(qū)森林資源再生產(chǎn)良性循環(huán)方面，從解決森林資源消耗失控問題著眼，從解決企業(yè)經(jīng)濟負擔過重的問題著手，徹底改革長期以來林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的僵化模式。

（4）改革重點是解決好當前國有森林資源資產(chǎn)運營體制中的突出矛盾，探索性、創(chuàng)新性地構(gòu)建科學有效的國有森林資源“三權(quán)分離”的管理新體制。①按照資產(chǎn)運營的目的分別建立國有森林資源非競爭性資產(chǎn)和競爭性資產(chǎn)管理體系，非競爭性國有森林資源資產(chǎn)由各級林業(yè)主管部門管理；對競爭性森林資源資產(chǎn)建立國家林業(yè)行政主管部門、國有森林資源經(jīng)營機構(gòu)、林業(yè)企業(yè)“三權(quán)分離”管理體制，資產(chǎn)運營采用企業(yè)化管理。②強化國有森林資源資產(chǎn)運營的監(jiān)督管理，實行內(nèi)部加外部再加稽查的監(jiān)督體系，該監(jiān)督體系是由企業(yè)所有者、專門監(jiān)督部門、社會監(jiān)督等組成的網(wǎng)絡型監(jiān)督體系，對國家森林資源保全增值、國有資產(chǎn)運營安全、防止國有資產(chǎn)流失、建立有效的國有森林資源資產(chǎn)保護約束機制有積極的作用。③加強國有森林資源管理的市場化趨向理論方面的研究與創(chuàng)新，為國有森林資源資產(chǎn)運營改革提供科學、可行、堅實的理論基礎(chǔ)和依據(jù)。④國有森林資源資產(chǎn)運營既要遵循一般資產(chǎn)運營注重自然屬性的規(guī)律，又要突出國有森林資源資產(chǎn)自身的規(guī)律，即森林資產(chǎn)重要的社會屬性，以及經(jīng)濟屬性相對低于社會屬性的特點，將國有森林資源資產(chǎn)運營分為競爭性和非競爭性資產(chǎn)，提高國有森林資源的安全性及保值增值效率。⑤科學細致地分析國有森林資源的資產(chǎn)價值、價值形成、價值量及價值補償，探索國有森林資產(chǎn)運營市場化趨向，研究國有森林資源分類經(jīng)營走上市場改革的必然性。⑥研究國有森林資源資產(chǎn)的運營主體、客體環(huán)境，構(gòu)建新時期國有森林資源資產(chǎn)“三權(quán)分離”相互制衡的新的管理體制，解決新體制組成及運營中可能出現(xiàn)的新問題。⑦改革國有森林資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進企業(yè)改制，發(fā)展股份制等制度改革。⑧研究和完善林區(qū)市場化運營制度框架構(gòu)建，改革現(xiàn)行國有林區(qū)森林資源管理體制中價格、稅費、林地流轉(zhuǎn)、融資渠道、科技創(chuàng)新、制度保障中的不足，為國有森林資源資產(chǎn)實施市場化運營創(chuàng)造良好的條件。⑨以市場和社會需求為導向，以效益為中心，努力適應市場經(jīng)濟改革的需求，使國有林區(qū)按社會發(fā)展規(guī)律去建設，盡快完成國有森林資源由資源經(jīng)濟到產(chǎn)品經(jīng)濟再到商品經(jīng)濟，單一經(jīng)濟向多元經(jīng)濟的徹底轉(zhuǎn)變，使國有林區(qū)尤其是重點國有林區(qū)森工企業(yè)真正成為充滿經(jīng)濟活力的市場主體，盡快實現(xiàn)國有林區(qū)森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

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