王慶位

（河北科技大學 河北石家莊 050000）

我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益、社會保障狀況研究

王慶位

（河北科技大學 河北石家莊 050000）

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的重要標志。30多年來，城鎮(zhèn)常住人口增加了5億人，其中有相當數(shù)量是進城的農(nóng)民工。大規(guī)模的人口遷徙，史無前例，世所罕見，既改變了億萬農(nóng)民的命運，更為經(jīng)濟發(fā)展注入了強大動力。

在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，涉及到一個主要的問題就是農(nóng)村的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)問題。我省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，大體可分為：第一、轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營權(quán)的租賃。轉(zhuǎn)包人對土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)不變。第二、互換。互換是指農(nóng)戶為了耕作方便或出于其他考慮，將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)交換給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的其他人，行使承包經(jīng)營權(quán)。第三、出租。出租是指農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包經(jīng)營權(quán)租賃給本集體經(jīng)濟組織以外的人。出租是一種外部的民事合同，出租人對土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)不變。第四、入股。入股是指農(nóng)戶在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)以入股的形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收益按股份分紅，是一種具有合作性質(zhì)的流轉(zhuǎn)形式，而不是入股組成公司從事經(jīng)營。第五、轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)發(fā)包方許可后，以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人的一種行為，并與發(fā)包方變更原土地承包合同。第六、委人代耕。代耕是指土地承包人與受委托的代耕人之間達成的一種協(xié)議。代耕者受承包人的委托，經(jīng)營管理好承包者的土地，并根據(jù)協(xié)議向承包者支付一定的收益或報酬。委托代耕并不改變原來的承包關(guān)系。第七、委托流轉(zhuǎn)。所謂“委托流轉(zhuǎn)”就是承包農(nóng)戶不直接與受委托者簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)合同，而是先與村委會（發(fā)包方）簽訂委托土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)合同協(xié)議，然后再由村委會依據(jù)受委托合同與第三方簽訂該土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)合同。

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展如何進一步促進人口城鎮(zhèn)化？首先要合理引導人口的流向。大量農(nóng)民工向少數(shù)大城市、特大城市和沿海發(fā)達地區(qū)集中，極大地推動了這些地方的經(jīng)濟增長，但同時也提高了這些地方人口城鎮(zhèn)化的成本，甚至超越了這些地方資源環(huán)境的承載能力。中國是世界上人口最多的國家，不可能只靠幾個城市圈和少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)來完成規(guī)模巨大的人口城鎮(zhèn)化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民工，成為推動城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量。但由于缺乏相應的制度設(shè)計，農(nóng)民工問題顯得十分突出，阻礙了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，也削弱了產(chǎn)業(yè)和城市競爭力。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就應從針對農(nóng)民工的制度設(shè)計著手，逐步推進戶籍、社保、土地使用以及財政、金融、行政管理等的制度改革。新型農(nóng)民工制度首先要增加農(nóng)民工的相對穩(wěn)定性，解決農(nóng)民工“城鄉(xiāng)候鳥”的身份矛盾。其次要充分考慮農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當前利益和長遠生計。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。在任何情況下都要尊重和保護農(nóng)民以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)利，應當讓他們帶著這些權(quán)利進城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利。對暫未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，要注重從制度上促進基本公共服務(wù)全覆蓋和均等化，努力解決他們在勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面的實際問題。而這些問題的解決都涉及到解決農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)即流轉(zhuǎn)問題。還應保證農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，既可取得土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益，又可從事二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，或轉(zhuǎn)入規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一些原來的農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶擴大了經(jīng)營規(guī)模，新的專業(yè)大戶不斷涌現(xiàn)，同時專業(yè)合作社、企業(yè)和科技人員等成為租賃農(nóng)戶承包土地、投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的一股新生力量。

不破解土地難題，進城農(nóng)民就是“城鄉(xiāng)候鳥”。說起農(nóng)民工進城，“兩棲”是最準確的字眼：平日在城市打工，春節(jié)回農(nóng)村度假；年輕時城里打工，年老時農(nóng)村養(yǎng)老。其實，農(nóng)民工“兩棲”根本在于土地。一方面，土地作為一種社會保障，是農(nóng)民的“根”；另一方面，近年我國大量農(nóng)民工外出打工，農(nóng)村的土地拋荒現(xiàn)象嚴重，又沒有很好地流轉(zhuǎn)以規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。許多城里有著固定職業(yè)和工資收入的農(nóng)民工為啥不愿放棄土地這個根呢？主要原因是在城里沒有“根”，既買不起商品房，也享受不到城里人的衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老保險、最低生活保障等各類公共產(chǎn)品和社會福利。土地流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，協(xié)商土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格，既實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，又增加了流轉(zhuǎn)雙方的收入。由于近年國家取消了農(nóng)業(yè)稅，而且種糧實行補貼，土地產(chǎn)出效益明顯提高。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制逐步向市場化發(fā)展，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式也在實踐中不斷變化。原來的代耕代種、轉(zhuǎn)包、互換等方式逐步被租賃、入股等方式取代，親戚、朋友之間也從“抹不開臉談錢”轉(zhuǎn)變?yōu)楣饷髡蟮摹懊鞔a標價”，價值觀念發(fā)生了很大變化。

所以，現(xiàn)實就是必須要解決土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的問題，推進征地制度改革。加強推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的組織領(lǐng)導。土地問題是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系到千家萬戶的基本權(quán)益，政策性很強，各級黨委和政府必須予以足夠重視，切實加強領(lǐng)導，正確引導和規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作?，F(xiàn)行征地制度是歷史的產(chǎn)物，在中國工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。但也帶來人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，以及對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護不夠和建設(shè)用地粗放等問題，特別是一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為名，不與農(nóng)民溝通、協(xié)商就強占和亂占農(nóng)戶的承包地，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。對此，農(nóng)民很有意見，社會反響強烈。加快修改土地管理法、推進集體土地征收制度改革，這是一件大事，一頭連著農(nóng)民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。

要采取多種形式、多種渠道有針對性地宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的典型，使廣大農(nóng)戶消除疑慮，積極參與配合，全面推進流轉(zhuǎn)工作進展。中國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

農(nóng)村征地補償金分配糾紛，是新時期我國經(jīng)濟建設(shè)中出現(xiàn)的新矛盾、新問題。妥善處理土地補償費糾紛不僅涉及農(nóng)村集體組織成員的基本權(quán)益，而且關(guān)乎農(nóng)村的社會穩(wěn)定。為此應當：第一，適時出臺針對性和可操作性強的專門法規(guī)或司法解釋，明確界定農(nóng)村集體組織成員的資格，為農(nóng)村基層組織依法發(fā)放土地補償費提供切實可行的操作依據(jù)。第二，嚴格規(guī)制政府濫征土地的行為。堅決制止受利益驅(qū)動濫征土地或廉價出讓土地換取財政收入或招商引資的做法，防止依靠征收農(nóng)民土地獲取差額的行為。制定相關(guān)單行法，防止在公共利益的幌子下濫用征地權(quán)，損害百姓的利益。第三，適當提高和相對統(tǒng)一土地征用補償費標準。實行統(tǒng)一的補償標準給予被征用土地者公平補償。第四，著力解決失地農(nóng)民的出路問題，加強對他們權(quán)益的保護，妥善解決其安置問題。著力解決被征用土地農(nóng)民的社會保障問題，確保他們享有與城市低保人員同等待遇，并逐步建立起惠及全體農(nóng)民的社會保障機制。第五，征地補償應堅持民主議定原則和合法性原則。健全民主參與機制，最大限度地減少糾紛的發(fā)生。第六，強化農(nóng)村基層黨組織的作用，建立更完善的監(jiān)督機制。

（本文為2008年度國家社科基金重大項目《保障農(nóng)民權(quán)益分類對策研究》子課題論文）