石 琦 李江遠(yuǎn)

（1.花垣縣委黨校 湖南 花垣 416400；2.寬城縣質(zhì)監(jiān)局 河北 寬城 067600）

一、科學(xué)劃分政府事權(quán)

科學(xué)劃分事權(quán)，是根據(jù)中央政府與地方政府在國家管理中的地位和作用，從法律上規(guī)定中央政府與地方政府的事務(wù)管理范圍及擁有的權(quán)力。在我國，政府的基本職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。當(dāng)前人們對政府后兩種職能的要求越來越高，政府應(yīng)怎樣創(chuàng)新社會管理、更好地履行社會公共服務(wù)職能已成為提高政府公信力的重要研究課題。我們以政府的社會管理和公共服務(wù)職能為例來探討中央和地方權(quán)力的劃分問題。社會管理方面，中央政府應(yīng)著眼大局，把握社會發(fā)展趨勢和大的方向，了解人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需求，適時制定社會管理政策，及時和地方政府溝通，掌握全國各地不同省份地理、文化等各方面的差異，針對差異制定適合地區(qū)發(fā)展的社會管理政策。中央制定政策后，貫徹和執(zhí)行主要是地方政府的事，地方政府比中央政府更能從實際出發(fā)進(jìn)行本地區(qū)的社會管理。這時中央的職責(zé)是對地方提供支持、指導(dǎo)和幫助，對地方執(zhí)行不力的地方及時予以糾正，而不能事必躬親，代替地方履行社會管理職能?；谝陨戏治?，作者認(rèn)為，在社會管理方面中央政府相對于地方政府應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧恰昂笄诩议L”。在公共服務(wù)職能方面，因公共服務(wù)主要是為人們提供公共產(chǎn)品，所以，可以根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性來劃分中央政府和地方政府在公共服務(wù)方面的事權(quán)。具體操作是，涉及國家整體、全局利益的公共產(chǎn)品一定要由中央政府來提供，像純公共產(chǎn)品，如國防、鐵路等；地方政府需要提供的是涉及地方利益的公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品應(yīng)是具有地方特色的，只適合本地的；有的公共產(chǎn)品是需要中央和地方共同來提供的，如環(huán)境保護(hù)方面的公共產(chǎn)品、跨地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的公共產(chǎn)品等，因為這樣的公共產(chǎn)品只由地方來提供的話資金周轉(zhuǎn)會存在問題，所以需要中央的“加入”；再者，有的公共產(chǎn)品的提供中央負(fù)有直接或間接責(zé)任，如教育、計劃生育、公共衛(wèi)生等，雖然這樣的公共產(chǎn)品應(yīng)主要結(jié)合地方實際由地方政府來提供，但因其和中央政策聯(lián)系性太強，中央有責(zé)任提供財政、技術(shù)等方面的支持。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)權(quán)限的劃分原則應(yīng)該是，地方政府能夠承擔(dān)的一律下放；必須由中央承擔(dān)的，中央不能推卸責(zé)任。只有這樣，才能解決一系列現(xiàn)存的問題，才能逐步建立起一個既能發(fā)揮中央權(quán)威又能增強地方活力的事權(quán)關(guān)系。當(dāng)然，同上述社會管理和公共服務(wù)一樣，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能也能按文章所述思路來科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)。

二、科學(xué)配置政府職能

（一）建立科學(xué)的黨政權(quán)力分配體系

我國許多公共政策執(zhí)行行為失范、政策執(zhí)行不力的情況，很多是由于黨政權(quán)力分配出了問題。黨政關(guān)系即中國共產(chǎn)黨和人民政府的關(guān)系，這種關(guān)系、這種權(quán)力配置存在的問題非常棘手但無法回避。如果要想使政府橫向職能配置合理、科學(xué)，黨政關(guān)系的捋順是必要的。在我國，黨政關(guān)系是，中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨，在國家權(quán)力體系中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，它的治國方略等國家意志通過全國人民代表大會上升為國家意志（范圍縮小到地方，各級黨委的意志通過各級地方人民代表大會決議上升為“地方意志”）；而政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機關(guān)—人民代表大會的決議，所以，政府是受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)的，它執(zhí)行的是執(zhí)政黨的意志和命令。黨政權(quán)力的分配問題就是要處理好黨政關(guān)系，正確實現(xiàn)這種關(guān)系就是正確配置了兩者的權(quán)力關(guān)系?？刹扇〉拇胧椋喊岩?guī)范黨政關(guān)系寫進(jìn)憲法。憲法是我國的根本大法，具有至高無上的權(quán)威，如果把黨的職能寫進(jìn)憲法（當(dāng)然，和職能有關(guān)的黨的性質(zhì)、任務(wù)等能寫進(jìn)憲法更好，這里談黨政權(quán)力問題，職能是和權(quán)力最相關(guān)的），就會從根本上嚴(yán)格規(guī)范了黨的權(quán)力范圍，與政府權(quán)力的區(qū)別就會很明顯，為兩者關(guān)系的理順奠定基礎(chǔ)。把規(guī)范黨政關(guān)系寫進(jìn)法律法規(guī)。憲法規(guī)定的是“大體”，是大的框架，是關(guān)于黨政關(guān)系、權(quán)力劃分的大的條文，而要想在實踐中具體規(guī)范黨政權(quán)力，把規(guī)范黨政關(guān)系寫進(jìn)法律法規(guī)就十分必要。這樣，通過各種專門的具體法律來細(xì)化憲法所規(guī)定的原則，為具體的實踐操作提供了指導(dǎo)和依據(jù)。用憲法、法律法規(guī)把規(guī)范黨政關(guān)系、配置黨政權(quán)力體系明確，這種權(quán)力的分配有了法律依據(jù)，再在實踐中認(rèn)真遵守，從地方實際出發(fā)規(guī)范執(zhí)行，那么，黨政權(quán)力的分配體系會最終得以建立和完善。

（二）科學(xué)劃分政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能

我國各級政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能劃分不清，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)混雜在一起，沒有形成相互獨立、協(xié)調(diào)且可以相互制約的關(guān)系。例如，有的地方政府部門的決策和執(zhí)行是“一體”的，監(jiān)督根本就沒有派上用場，這就給地方政府官員執(zhí)行公共政策時具體執(zhí)行行為遵循利益需求、功利動機之“道”提供了變通空間。當(dāng)中央政策下達(dá)到地方以后，如果作為政策執(zhí)行主體的地方政府主要官員從本地區(qū)、部門的利益出發(fā)不愿意執(zhí)行此政策，“軟拖硬抗、拒不執(zhí)行”的情況就會出現(xiàn)，因為這時監(jiān)督權(quán)發(fā)揮不了任何作用（上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督不敢）。這樣，政策執(zhí)行就因為政府職能、權(quán)力的混雜而執(zhí)行不力，損失嚴(yán)重。

切實解決政府職能、權(quán)力混雜的問題，科學(xué)劃分政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能、權(quán)力，具體操作為：由包括政府領(lǐng)導(dǎo)班子所有成員在內(nèi)的政府領(lǐng)導(dǎo)和政府各部門主要領(lǐng)導(dǎo)（鑒于決策的科學(xué)性，可邀請決策專家學(xué)者參與，如黨校、行政學(xué)院經(jīng)濟發(fā)展決策研究中心的專家、教授等）組成本級“政府全體會議”為政府的決策層，制定政策并監(jiān)督政策的執(zhí)行，這樣使決策“高層化”，監(jiān)督“力度化”；由政府各職能部門組成執(zhí)行層，只負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，責(zé)任到人，接受決策層的監(jiān)督，對決策層負(fù)責(zé)；在政策執(zhí)行監(jiān)督方面，除了決策層行使監(jiān)督權(quán)外，人大、審計、紀(jì)檢監(jiān)察等機構(gòu)組成“聯(lián)合監(jiān)督組”，獨立行使監(jiān)督權(quán)。這樣，政策決策科學(xué)了，監(jiān)督力度加大了，政策執(zhí)行順暢了。

三、擴大政策決策幅度

我國的政策決策主要在高層進(jìn)行，決策是高層的“專利”，這就使決策的民主化程度降低了，各級政府由于很少參與決策，其積極性被嚴(yán)重削弱，“政策執(zhí)行是自己的本職，首長說話了，我們就聽話”。政策執(zhí)行更多的是被動執(zhí)行，執(zhí)行的永遠(yuǎn)是上級的意志，地方政府沒有發(fā)言權(quán)，體現(xiàn)為少說話、多做事。民眾參與決策的機會極少，“不談?wù)巍钡淖钪饕蚴窃趺凑勔彩强照?。以下是政策決策幅度的擴大途徑。

第一，更多地讓地方政府參與決策，尤其是省級、市級政府。省、市兩級政府對地方實際最為清楚，從地方實際出發(fā)參與中央重大決策，建言獻(xiàn)策。我國三十多個省級行政區(qū)域、更多的市級行政區(qū)域，反映上來的情況可能開始時有些混亂，但真的理清頭緒后這些情況將是決策的第一手資料和最為科學(xué)的依據(jù)。

第二，提高人大代表素質(zhì)，尤其是基層人大代表的素質(zhì)。我國各級、各地區(qū)人民代表大多能向上反映本級、本地區(qū)人民的真實意愿，但不乏基層少數(shù)代表因為自身素質(zhì)不高，導(dǎo)致只為一己私利提些滿足自我需要的意見、建議，混淆了決策者的視聽，民眾的意愿不能被其很好地傳達(dá)。建議加強基層人民代表的素質(zhì)培訓(xùn)，多對其進(jìn)行黨性教育、能力提升教育等培訓(xùn)，明確人大代表職責(zé)，并建立“人大代表反映人民意愿真實度獎懲制度”；同時建立“基層民眾意愿抽查制度”與之相輔相成。如此，高層決策的地方性、基層性肯定會增強。

四、規(guī)范政策執(zhí)行權(quán)力

政策執(zhí)行的各個部門，其權(quán)力迫切需要明確和規(guī)范。

（一）明確政策執(zhí)行部門權(quán)力、職能

就目前來看，我國公共政策執(zhí)行各個職能部門對自己的權(quán)力、職能范圍已有定格式的認(rèn)識，這種定格式認(rèn)識表現(xiàn)為：執(zhí)行部門知道自己該干什么，但根據(jù)自己的職能行使權(quán)力時并不清楚哪些是職能、哪些是權(quán)力。職能主要是職責(zé)，但有的部門把其看成是權(quán)力，不是按部門職責(zé)、義務(wù)的要求盡職，而是把它當(dāng)成權(quán)力濫用，權(quán)力（利）和義務(wù)顛倒。對權(quán)力和職能有明確的認(rèn)識是必要的，職能是部門的份內(nèi)之“事”，是部門存在的支撐，正因為有這些職能需要此部門來履行，部門才有了存在的可能。權(quán)力是執(zhí)行部門的職權(quán)（不同于職位權(quán)力的“職權(quán)”），正因為有了職能才有了權(quán)力，權(quán)力是實現(xiàn)職能的手段。

（二）規(guī)范政策執(zhí)行部門權(quán)力的使用

執(zhí)行權(quán)力不規(guī)范體現(xiàn)在各部門職能歸屬和劃分不清楚，行使部門權(quán)力時出現(xiàn)了碰撞現(xiàn)象，表現(xiàn)為部門權(quán)力的擴大化和部門之間權(quán)力行使的交叉。權(quán)力擴大化使部門“多管閑事”。例如，對于中央制定的住房政策，在地區(qū)實施時哪些領(lǐng)域權(quán)力歸住建部門行使，哪些領(lǐng)域權(quán)力歸發(fā)改部門行使，哪些領(lǐng)域權(quán)力又歸城管部門行使，不甚清晰。建議成立專門小組規(guī)范、監(jiān)督和協(xié)調(diào)執(zhí)行部門的職能重疊、權(quán)力行使范圍交叉，消除因職能重疊、越權(quán)導(dǎo)致的互相推諉、“多管閑事”的現(xiàn)象。

五、掃清政策控制障礙

采用各種手段和措施加強政治宣傳和教育，如在社區(qū)和農(nóng)村宣傳欄張貼關(guān)于國家大政方針制定、執(zhí)行的海報，讓群眾了解政事，并更多地宣傳國家已出臺的惠民政策，如家電下鄉(xiāng)、種糧補貼等，以及將要出臺的惠民政策，引起人們對國家政策的關(guān)注，使群眾意識到國家政策與個人密切相關(guān)，破除封建傳統(tǒng)文化的束縛，消除人們“官民”、“臣民”意識，打破政治冷漠局面，給人民以熱情參與政治的動力。

（一）處理好利益與成本的關(guān)系

利益和成本的關(guān)系是很難處理的，不管是個人還是集團(tuán)，都有很強的趨利性，如果沒有成本就能獲得利益，誰都是當(dāng)仁不讓的。在政策執(zhí)行領(lǐng)域，這嚴(yán)重影響了政策控制機制的運轉(zhuǎn)。究竟該怎樣協(xié)調(diào)利益和成本的關(guān)系，需要建立“和尚分粥”這樣一種機制。因寺中米糧有限，讓每個和尚每頓飯都能吃飽是做不到的，需要分粥，而且做到分的不多不少。開始時輪執(zhí)分粥，這個分粥的和尚會把自己的粥和關(guān)系好的和尚的粥多分些（雖然碗大小一樣，但也可有多有少），別的和尚相對少些，矛盾就出現(xiàn)了；又讓每個和尚自己盛自己的粥，結(jié)果是每個人的飯碗都滿滿的，等到最后幾個和尚盛粥時，粥已所剩無幾，矛盾仍然存在；最后矛盾被這樣解決：仍輪執(zhí)分粥，但分粥者最后取粥，且分粥和尚受所有和尚的監(jiān)督，杜絕不公平現(xiàn)象，這就是“誰分配、誰最后拿利益”。故事中，分粥和尚的粥和別的和尚的粥就是一個利益和成本的“博弈”關(guān)系，想要做到利益和成本的“和諧”，就要在有外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上實現(xiàn)分配上的公平。

（二）建立政策執(zhí)行的風(fēng)險監(jiān)控機制

政策的合法化和合理化只是為公共政策的有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，然而，“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動得到有效執(zhí)行。公共政策執(zhí)行過程中仍然可能會出現(xiàn)政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的風(fēng)險預(yù)警機制，對政策執(zhí)行情況及時地跟蹤評估，強化控制。對由于政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者，要追究其責(zé)任，提高政策執(zhí)行者的責(zé)任意識和效率意識。

六、建立政策監(jiān)督體系

（一）改善政策監(jiān)督的途徑

在我國，相對獨立的政策監(jiān)督體系尚未建立。其深層原因是政策監(jiān)督主體（這里的監(jiān)督主體既包括公共政策執(zhí)行的體系內(nèi)監(jiān)督者，也包括大眾，講監(jiān)督體系的話社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的最主要主體就是普通民眾）角色定位不準(zhǔn)，角色認(rèn)知缺陷，監(jiān)督意識不強；專門監(jiān)督機構(gòu)獨立性不強，地位不高。所以，要改善我國政策監(jiān)督的現(xiàn)狀，應(yīng)主要從這兩方面著手。首先，強化監(jiān)督主體的責(zé)任意識。當(dāng)然，這里的責(zé)任指的是監(jiān)督主體應(yīng)負(fù)有的監(jiān)督的責(zé)任，我們說監(jiān)督是一種權(quán)力，但同時它也是一種責(zé)任，這種責(zé)任的擔(dān)負(fù)會使政策監(jiān)督主體端正自己的態(tài)度，認(rèn)清自己的角色地位，為實現(xiàn)全民監(jiān)督打好基礎(chǔ)。可能很多監(jiān)督主體認(rèn)為，監(jiān)督是虛設(shè)的，政策執(zhí)行成什么樣子，主要是執(zhí)行主體的事，監(jiān)督起不到什么作用。在很多民眾看來，個人和政策監(jiān)督距離很遙遠(yuǎn)，“事不關(guān)己，高高掛起”。要運用各種手段加強宣傳，強化監(jiān)督主體的監(jiān)督意識，讓監(jiān)督主體認(rèn)識到監(jiān)督是自己的權(quán)力（利），是自己的義務(wù)，正確處理好監(jiān)督權(quán)力（利）和義務(wù)的關(guān)系，無形中監(jiān)督行為就會越來越規(guī)范。其次，國家要建立合適的監(jiān)督渠道，一定要讓監(jiān)督主體的監(jiān)督“有路可走”，否則，有了監(jiān)督意識卻沒有監(jiān)督渠道，監(jiān)督也就成了空談。

（二）完善專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立性

在我國，政策執(zhí)行專門監(jiān)督機構(gòu)主要是指黨的各級紀(jì)律檢查委員會和政府的各級監(jiān)察機構(gòu)。由于體制約束，各級紀(jì)檢委和監(jiān)察機構(gòu)受制于同級黨委和政府，這使得它們對政策執(zhí)行的重要保障作用難以有效地發(fā)揮，在實行自己的監(jiān)督職能時會首先考慮黨委和政府，怕自己的“沖動”會“惹亂子”。要改變這種局面，首先要提高紀(jì)律檢查委員會的地位，使其和黨委級別相同，這樣就會使紀(jì)檢委在履行監(jiān)督職能時不“畏首畏尾”，不再“怕”黨委。提高紀(jì)檢委的級別是最根本的，當(dāng)然，還可以采取一些其他的方式和手段來減少黨委對紀(jì)檢委的約束，如紀(jì)委的業(yè)務(wù)、財務(wù)和人事只受上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)和管理，而不再受到同級黨委的制約等。政府的監(jiān)察機構(gòu)同樣受同級黨委和政府的制約，提高其行政地位，使其獨立于黨委和政府之外，自成系統(tǒng)，獨立行使監(jiān)督權(quán)力，不受同級黨委和政府的干涉，相信這樣肯定會使監(jiān)督更為有力，效果更為顯著。（有學(xué)者針對我國監(jiān)督乏力也提出了相應(yīng)對策，如把監(jiān)督（察）機構(gòu)置于議會體系中——在我國就是置于人民代表大會體系中，這是參照西方的做法，并不適合我國的國情，所以作者認(rèn)為不應(yīng)予以采納。）

（三）完善人事與考核制度

通過公開招干考試和公務(wù)員考試，把真正具備較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的人員充實到各級行政機構(gòu)中來，使行政管理機構(gòu)中的政策執(zhí)行人員都能擁有準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)的能力和有效執(zhí)行政策的水平。同時，把精簡、優(yōu)化行政組織機構(gòu)和強化競爭機制結(jié)合起來，加強依法行政，防止政策執(zhí)行失范行為的產(chǎn)生，從而提高政策執(zhí)行的效率。

嚴(yán)格政策執(zhí)行的考核制度。領(lǐng)導(dǎo)干部和各級各類政策執(zhí)行人員要加強學(xué)習(xí)，提高政策執(zhí)行的理論水平。面對新形勢、新情況和新政策，還要不斷更新自己的專業(yè)知識和技能，提高自己政策執(zhí)行能力。1980年12月25日，鄧小平同志在中央工作會議上指出：應(yīng)該有計劃、認(rèn)真的對干部、工人進(jìn)行正規(guī)培訓(xùn)，并且逐步把這種培訓(xùn)變?yōu)檫m用于全體干部和工人的經(jīng)常制度，從而不斷提高他們的政治水平、文化水平、技術(shù)水平和經(jīng)營管理水平。對于干部的繼續(xù)學(xué)習(xí)，還要進(jìn)行嚴(yán)格的考核。鄧小平同志還指出了我國行政管理中缺乏人事法規(guī)的弊端，“干部缺乏正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法?！彼麖娬{(diào)必須要建立責(zé)任制，調(diào)動行政人員的積極性，靈活高效地完成各項管理任務(wù)。這就要求行政中要擴大管理人員的權(quán)限，善于選用人員，量才授予職責(zé)，同時要“嚴(yán)格考核，賞罰分明”。只有這樣，才能使行政人員把學(xué)習(xí)和提高行政效率結(jié)合起來，使政策執(zhí)行者把提高自身素質(zhì)和有效執(zhí)行政策結(jié)合起來，減少、避免和及時糾正政策執(zhí)行中的失范行為。

七、完善政策問責(zé)機制

（一）落實問責(zé)責(zé)任

政策執(zhí)行者因行為偏差、失范導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不力，需追究其四種責(zé)任：即行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。官員執(zhí)行政策出現(xiàn)問題，首先應(yīng)追究其行政責(zé)任，因這是政策執(zhí)行不力的最直接責(zé)任；其次，作為國家政策執(zhí)行者，政府官員，執(zhí)政黨黨員，政策執(zhí)行不力的政治責(zé)任也是不輕的，政策執(zhí)行是政治行為，行為失范必然追究其政治責(zé)任；如果執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)違法、違紀(jì)現(xiàn)象，使國家、人民利益受損，必須追究其法律責(zé)任，建議在《國家賠償法》中細(xì)化國家機關(guān)及其工作人員因行為不規(guī)范使國家、人民利益損失的具體情形，以加大政策執(zhí)行者執(zhí)行政策時行為失范的法律責(zé)任追究力度，堅決杜絕只追究行政責(zé)任的情況發(fā)生。政府官員“居廟堂之高”，其言行舉止應(yīng)起到一定的示范作用，尤其在執(zhí)行國家政策時其行為更應(yīng)“遵官之道，循官之德”，如果因其行為不規(guī)范使政策執(zhí)行不力，“不力”的不僅是有形的損失，更有無形的道德責(zé)任，而道德責(zé)任不容忽視。

（二）規(guī)范問責(zé)程序

行政機關(guān)的權(quán)力來源于同級權(quán)力機關(guān)，即來源于同級人民代表大會，受其監(jiān)督、對其負(fù)責(zé)。政策執(zhí)行者政策執(zhí)行不力承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)首先向其權(quán)力的授予者—同級人民代表大會負(fù)責(zé)，由人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)、“制裁權(quán)”。而我國現(xiàn)行問責(zé)程序—行政機關(guān)首先接受同級黨委和政府的問責(zé)，存在弊端，這使得人大的監(jiān)督形同虛設(shè)，使政策執(zhí)行者的責(zé)任追究沒有力度。要從根本上改變這種現(xiàn)狀，就要規(guī)范我國的問責(zé)程序，政策執(zhí)行者行為失范、政策執(zhí)行不力必須首先向同級人民代表大會“報告”，權(quán)力的授予者對權(quán)力的被授予者最有資格行使“制裁”權(quán)力，接下來采取的問責(zé)程序可以這樣：在人大走完對政策執(zhí)行者的“制裁”后，繼續(xù)交由行政機關(guān)的同級黨委和政府，接受“二次制裁”，且人大監(jiān)督此制裁過程的始終，堅決避免偏袒情況的出現(xiàn)。

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