殷建平，任雋妮

(中國石油大學〈北京〉工商管理學院，北京102249)

從康菲漏油事件透視我國的海洋環(huán)境保護問題

殷建平，任雋妮

(中國石油大學〈北京〉工商管理學院，北京102249)

2011年6月，美國康菲石油公司在我國渤海灣的作業(yè)平臺發(fā)生石油泄漏事故，造成大范圍海洋污染及巨大經(jīng)濟損失。對這一事件的處理，暴露出我國存在著海洋環(huán)境保護意識淡薄、海洋環(huán)境保護法律不完善、處罰力度不夠、政府監(jiān)管機制缺失、執(zhí)法效率低下等諸多問題。美國政府應對墨西哥灣漏油事件時所采取的策略、做法值得我國借鑒。

康菲漏油事件；海洋環(huán)境污染；海洋環(huán)境保護

引言

中國海洋石油總公司與美國康菲石油公司合作開發(fā)的渤海灣蓬萊19-3號油田B平臺、C平臺于2011年6月4日發(fā)生重大漏油事故（簡稱“康菲漏油事件”）。在超過半年的時間內，渤海被污染的海域從最初的16平方公里蔓延到超過6200平方公里。受此影響，渤海或許再也找不回昔日深邃的清澈?？捣谱鳛樽鳂I(yè)方，將溢油事件造成的嚴重污染事故瞞報近一個月，2011年9月1日，在國家海洋局責令康菲“三停”（停注、停鉆、停產(chǎn)）后仍然有油花溢出?？捣埔欢僭俣傅》笱?，在信息披露上遮遮掩掩，在事故處理上弄虛作假，無視環(huán)境破壞的傲慢態(tài)度讓中國公眾怒不可遏。事故發(fā)生以來，渤海灣沿岸上百家水產(chǎn)養(yǎng)殖戶遭受的損失超過十億元，當索賠事宜提上議程，漁民們卻發(fā)現(xiàn)困難重重。不僅存在取證、定損、開銷等各種困難，法律和行政方面的阻力也較為明顯?？捣坡┯褪录┞冻鑫覈诤Ｑ蟓h(huán)境保護方面存在諸多問題。

一、康菲漏油事件暴露出我國在海洋環(huán)境保護方面的問題

1.海洋環(huán)境保護意識淡薄。我國長期存在“重陸輕?！钡乃枷耄窈Ｑ蟊Ｗo意識薄弱，環(huán)保維權意識普遍不高。在此次康菲漏油事件中，除了直接損失慘重的個體養(yǎng)殖戶外，幾乎所有附近的漁業(yè)公司為了公司業(yè)績而集體聲稱“沒有受到影響”，完全將環(huán)保之事至于經(jīng)濟效益之下，對維權索賠閉口不談。改革開放以來我國引入大量實力雄厚的外資并給予其“超國民待遇”，但由于我們對這些跨國公司監(jiān)管不到位，當出現(xiàn)問題時，面對強勢的跨國公司，各級政府部門往往都推諉避讓，疏于執(zhí)法。從政府到公民，片面追求經(jīng)濟利益，對環(huán)境維權態(tài)度淡漠，使得康菲漏油事件持續(xù)很長時間而沒有得到及時控制。

2.海洋環(huán)境保護法律不完善，處罰力度不夠。《中華人民共和國侵權責任法》規(guī)定：污染環(huán)境侵權適用舉證責任倒置原則。[1]據(jù)此，康菲漏油事件發(fā)生后，康菲應就是否給漁民造成損失而自證清白，但是需由我國確定污染造成損失的程度。盡管國家海洋局在2007年發(fā)布了《海洋溢油生態(tài)損害評估技術導則》，2008年國家農(nóng)業(yè)部制定了國家標準《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟損失計算方法》，但這些標準存在諸多模糊地帶，所以，如何確定污染范圍、如何具體量化和評估損失、索賠多少卻并非易事。

我國《海洋環(huán)境保護法》于1982年頒布，其中第85條規(guī)定：違法進行海洋石油勘探開發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款。這是我國法律條例中所規(guī)定的最重的處罰。這樣的法律規(guī)定明顯太過陳舊，對污染損害責任者沒什么威懾力，與墨西哥灣漏油事件中英國石油公司（以下簡稱BP）賠付的400億美元相比，實在不值一提。海洋環(huán)境污染損害責任者的違規(guī)成本太低，這是造成海洋環(huán)境污染問題的一個重要原因。

3.政府監(jiān)管機制缺失，執(zhí)法效率低下。渤海灣漏油事件前后持續(xù)半年多時間，受害方維權進程緩慢，暴露出我國政府部門工作效率低下、監(jiān)管不力及執(zhí)法不力。根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定：造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。在這次事件中，國家海洋局北海分局是直接管轄單位，應代表國家依據(jù)相關法律法規(guī)，向事故責任方提出索賠訴訟。但是據(jù)了解，國家海洋局接到康菲石油公司的事故報告后并沒有及時披露漏油信息。官方說法是想先了解情況，是否堵漏，漏油現(xiàn)狀如何，需等確認具體污染程度后再發(fā)布信息，在這個過程中污染面積越來越大，許多水產(chǎn)養(yǎng)殖戶并不清楚大量魚苗參苗的死亡是與海底漏油有關，依然繼續(xù)投放，最終致使養(yǎng)殖戶總損失超過10億元。[2]

此外，漏油事件所造成的我國海洋生態(tài)食物鏈污染最終會影響到我國的食品安全，這涉及衛(wèi)生、質量監(jiān)督和工商等部門的主要職責，由這些部門提起訴訟當然更為合適，但是這些部門也是緘口不提。原因就在于目前我國海洋管理呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面，管理者包括海洋、漁業(yè)、環(huán)境保護、國土資源、農(nóng)業(yè)部、交通運輸?shù)榷鄠€部門，其間缺乏協(xié)調合作，監(jiān)管效率低下，沒有落到實處。一旦發(fā)生污染事件很容易出現(xiàn)相互扯皮推諉的局面。

二、美國墨西哥灣漏油事件的處理經(jīng)驗

2010年4月21日，美國墨西哥灣發(fā)生重大漏油事件，成為美國歷史上最嚴重的一次石油泄漏事故，引起世人高度關注。美國憑借其完善的法律制度對英國石油公司展開了刑事和民事司法調查，最終使其賠償超過400億美元，英國石油公司付出巨大代價。

1.美國在處理墨西哥灣漏油事件時所遵循的法律依據(jù)。墨西哥灣漏油事件是一起發(fā)生在一國領域內的跨國環(huán)境侵權事件。不僅涉及到美國的環(huán)境，由于油污隨著洋流移動還會影響到加拿大和墨西哥甚至南美洲一些國家的海域，而且作業(yè)方不只是英國石油公司，其參股的還有日本三井物業(yè)等多家跨國公司。在這種大規(guī)模的跨國環(huán)境污染案件中，對污染者的追索賠償不只依據(jù)美國國內法體系，還參考了相關國際法。

在國內法層面上，對墨西哥灣漏油事件侵權訴訟中，美國《石油污染法》、《清潔水法》是主要裁判的依據(jù)。美國1990年的《石油污染法》擴大了石油污染的賠償范圍和標準：船舶（包括海上鉆井平臺）和相關設施負有責任的所有者、作業(yè)者和其他主體，應對漏油負責。該法廣泛包含了各種受損害的客體，不僅要求英國石油公司對因環(huán)境破壞造成的企業(yè)和個人的財產(chǎn)損失、政府收入減少進行賠償，還要求對額外的消防、安全和健康等公共服務費用進行賠償，而恢復受損自然資源的費用則以修復費用計量而不是當前市價計量，同時允許受害人和相關團體依據(jù)其他制定法，向責任者索賠以及政府對責任人的刑事處罰。[3]此外，對于《石油污染法》中關于責任限額設定在7500萬美元的這一條文，在其中的1004條第3款第1項的規(guī)定也有所補充：負責方的以下行為具有排除責任限額的效果：（1）重大過失或故意不當行為；（2）違反適用的聯(lián)邦安全、構造或操作規(guī)則。據(jù)此，對于這一損失遠遠超出7500萬美元的石油泄漏事故的索賠就有法可依。美國《清潔水法》311（33U.S.C.1321）條款也規(guī)定：“……發(fā)生石油泄漏事故的設施的所有者和運行者應承擔嚴格責任……?！盵4]依照嚴格責任原則，受侵害方只需要證明侵害方的行為與自身受到的侵害有因果聯(lián)系即可認定責任。根據(jù)此法，美國及當?shù)孛癖娮鳛槭芮趾Ψ街恍杼峁┯捎谟凸镜腻e誤行為，造成了漏油事件這樣一個結果，就可以向英國石油公司索賠。這樣才能更好地保護弱勢受害民眾的利益和防治環(huán)境污染。英國石油公司除了承擔美國《石油污染法》、《清潔水法》等法律規(guī)定的強制責任外，還要面對眾多的私人索賠以及特定行業(yè)或群體的集團訴訟。墨西哥灣漏油事件發(fā)生后，已有漁民、租船船長、承運人、飯店、度假村經(jīng)營者及當?shù)鼐用裉崞鸺w訴訟，要求賠償其業(yè)務或生計損失。除了《石油污染法》和《清潔水法》，美國依據(jù)1980年《廣泛環(huán)境反應、賠償和責任法》中遵循“誰污染誰負擔”的基本原則，實行“可追溯的、嚴格的和連帶多方的”責任，由此所涉及的責任人不僅有污染制造者，還可能會牽扯到項目以往的所有者甚至母公司的經(jīng)理及股東。[5]

在國際法層面上，美國依據(jù)《國際油污損害民事責任公約》的1984年和1992年議定書之規(guī)定：當某一事件在一個或若干個締約國的領土包括領海中造成油污損害，或已在上述領土包括領海中采取了防止或減輕油污損害的預防措施時，索賠訴訟可在上述一個或若干個締約國法院發(fā)起。還有1994《聯(lián)合國海洋法公約》和1971年《建立油污損害賠償國際基金公約》，都為采用訴訟手段解決石油污染事件提供了可靠的程序保障。盡管追究英國石油公司的環(huán)境刑事責任并不可能恢復已受破壞的環(huán)境或者減輕當?shù)鼐用竦耐纯嗉皳p失，但是我們可以看到這樣處罰的力度與公正性，不僅給污染者一個沉痛的教訓，也給世人一個警示。

2.美國政府的行政舉措。歷史上處理類似污染的實踐表明，處理進程的緩慢使得受害者通過傳統(tǒng)司法途徑追索賠償?shù)呐Σ粌H艱難，還往往陷入“遲來正義”的僵局，而行政力量與司法制度的結合將會使索賠行動更有效率。墨西哥灣漏油事件發(fā)生后10天，美國政府就確認英國石油公司為事故責任方，應承擔一切清污工作和可能的花費。美國政府處理墨西哥灣漏油事件的行政舉措包括：

第一，建立應急預案。事故發(fā)生后，美國迅速成立了由l6個聯(lián)邦政府部門組成的漏油應急反應指揮中心“Restore The Gulf”，總體負責應對危機，并且每個州政府都建立了地區(qū)意外事故應急預案（簡稱ACP），這是對已有應急制度的進一步強化，該項預案在應對溢油事故中起了聯(lián)系所有利益相關方的作用，在有效協(xié)調各方力量的同時及時按照當?shù)厍闆r迅速調配物資。[6]

第二，加強政府監(jiān)管。在政府的督促下，不到兩個月，英國石油公司設立了200億美元的賠償基金。事故發(fā)生當天，奧巴馬政府就要求調查機構30天之內拿出事故調查報告。事故發(fā)生后，美國政府重建了聯(lián)邦海底鉆探監(jiān)管體系，增加了監(jiān)管預算與培訓，并提高監(jiān)管標準以跟得上近海鉆探領域的技術進步。另外，政府組織技術專家編寫圖文并茂、通俗易懂的油污清理技術導則用以指導清污工作的有效進行，同時加強對環(huán)境的監(jiān)控工作，為以后研究提供數(shù)據(jù)基礎。[7]

第三，發(fā)動群眾力量。美國民眾有著強烈的環(huán)保意識，政府廣泛調動了社會公眾力量參與事故處理，如征集商業(yè)船只或雇傭當?shù)鼐用耨{駛自有漁船進行出海清污或者救災貨物運輸工作等。

三、我國加強海洋環(huán)境保護的對策

美國政府在應對墨西哥灣漏油事件時所采取的策略、做法值得借鑒。我們必須在海洋環(huán)境保護方面加大力度。

1.增強海洋環(huán)境保護意識。政府作為海洋環(huán)保工作的領導者，需加強海洋管理的主動性，把海洋環(huán)境保護納入重要的管理議程。各級政府要認識到海洋環(huán)境保護對促進可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略性意義，利用自身的影響力，大力進行保護海洋環(huán)境的宣傳教育，營造保護海洋環(huán)境的氛圍，提高公眾的海洋意識和海洋權益維護意識，使公眾認識到“海洋存亡，匹夫有責”。同時實施“海洋保護從娃娃抓起”工程，加強對青少年的海洋環(huán)保引導教育，確保海洋環(huán)境保護后繼有人。要幫助企業(yè)轉變固有的“犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟利益”的觀念，明確海洋環(huán)境是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的依托，只有保護海洋才能更好地利用海洋。[8]

2.完善我國海洋環(huán)境保護法。我國的《海洋法》已經(jīng)實施了近22年，在此期間，海洋環(huán)境污染事件層出不窮，污染問題越來越嚴重，表明舊的法律已經(jīng)不能適應海洋環(huán)境保護的需求，亟需完善。第一，擴大環(huán)境污染法律范圍并放寬訴訟條件。要允許政府、公眾或其他利益相關者作為訴訟單位，并且允許受害區(qū)域居民提起集體訴訟，以最大限度地保障受害者的權益。第二，加大環(huán)境污染的處罰力度。古語有云：“告之以直而不改，必痛之而后畏?！笨梢越梃b美國《石油污染法》提高最高罰款金額，可以有條例補充特殊情形，罰款金額上不封頂。這樣才能讓潛在的海洋環(huán)境污染者有所忌憚。第三，要求海洋開發(fā)公司繳納生態(tài)風險基金。政府需認識到海上作業(yè)活動的風險性，提前做好應對事故準備，如提出污染標準，要求海洋開發(fā)公司預先繳納生態(tài)風險基金等。一旦事故發(fā)生，可以預先提取基金進行污染處理工作，以免釀成更大的損失。

3.加強海洋環(huán)境保護的日常監(jiān)管。海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作必須做到事前控制，嚴加防范。由于海上作業(yè)具有高技術含量、高風險的特點，在海洋開發(fā)中政府相關部門的日常監(jiān)管就顯得尤為重要。要切實履行監(jiān)管職責，加強對海上作業(yè)活動的約束及對企業(yè)行為的監(jiān)督，提高風險應對能力。要調整我國目前的海洋管理體制，明確“九龍治水”中“九龍”各自的職責所在。要通過定期與不定期檢查，實時控制海上作業(yè)情況。另外，可設立專門的海洋監(jiān)管機構，加強國家對海洋管理的監(jiān)控與指導。[9]

4.提高應對海洋環(huán)境污染事件的能力。建立海洋環(huán)境事故應急體系，包括解決此類事故的法律制度，搶救、協(xié)調機制，行政力量的運用，各種社會資源的調度等。同時加緊研發(fā)處理海洋環(huán)境污染的新技術和監(jiān)管技術，以跟得上海洋作業(yè)活動的發(fā)展。[10]通過司法與行政力量的結合以提高污染事件的處理效率。

[1]王社坤,陳若英,王成.康菲漏油事件的法律追問[N].光明日報，2011-09-22.

[2]養(yǎng)殖戶損失約13億，康菲自稱未收到索賠要求[EB/OL].新華網(wǎng)，2011-08-25.

[3]李志剛.墨西哥灣漏油事故各方賠償責任劃分分析及啟示[J].國際石油經(jīng)濟，2010，(8).

[4]夏禹.從國際法的視角分析墨西哥灣漏油事件的司法解決途徑[J].法與實踐，2011，(2).

[5]靳婷.從英國石油公司墨西哥灣漏油事件看美國刑事責任的追究機制[J].中國檢察官,2010，(12).

[6]劉亮，范會渠.墨西哥灣漏油事件中溢油應對處理方案研究[J].中國造船，2011，(7).

[7]吳曉青.墨西哥灣漏油事故處理之鑒[J].證券市場周刊，2011，(11).

[8]李百齊.加強海洋管理，保護海洋環(huán)境[J].理論界，2007，(12).

[9]吳清.索賠康菲路何艱？[J].中國石油石化，2011，(18).

[10]趙靜.墨西哥灣漏油事件引發(fā)的法律思考[J].商品與質量·理論研究，2010，(6).

D922.68

A

1002-7408（2012）04-0091-03

殷建平（1965-），男，江蘇如皋人，中國石油大學（北京）工商管理學院管理系副教授，管理學博士，主要從事石油經(jīng)濟管理研究；任雋妮（1988-），女，西安人，中國石油大學（北京）工商管理學院企業(yè)管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：人力資源管理。

[責任編緝：孫巍]