史成虎

（華中科技大學(xué)文華學(xué)院，武漢430074）

我國(guó)深化文化體制改革的困境及其消解
——基于新制度主義視角的分析

史成虎

（華中科技大學(xué)文華學(xué)院，武漢430074）

文化體制改革是一個(gè)一連串制度創(chuàng)新的過(guò)程，其關(guān)鍵是以政府為主導(dǎo)的制度發(fā)展和創(chuàng)新。從新制度主義視角分析，當(dāng)前制約我國(guó)深化文化體制改革的主要問(wèn)題是文化行業(yè)的低效率和政府失靈。從制度創(chuàng)新入手，剖析在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下如何發(fā)揮政府的職能，進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，是深化我國(guó)文化體制改革的關(guān)鍵。

文化體制改革；新制度主義；制度創(chuàng)新；低效率；政府失靈

一、引言

研究制度變遷和制度創(chuàng)新在20世紀(jì)末期新制度主義政治學(xué)興起之際達(dá)到了高潮，其實(shí)自亞里士多德以來(lái)，對(duì)于制度和制度創(chuàng)新的關(guān)注就一直是研究政治學(xué)的熱門(mén)話題，在后來(lái)的一些政治學(xué)大儒如康芒斯、密爾、凡勃倫、亨廷頓、諾斯等人的研究中對(duì)于制度創(chuàng)新等一系列政治學(xué)問(wèn)題進(jìn)行了深化和拓展。新制度主義研究進(jìn)入我國(guó)學(xué)界研究的領(lǐng)域后，我國(guó)學(xué)者從不同的角度對(duì)其進(jìn)行了多方面的詮釋，但遺憾的是，很多學(xué)者對(duì)新制度主義的研究?jī)H止于理論角度的解讀和剖析，能把它與我國(guó)當(dāng)代政治結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究的不多，能夠聯(lián)系我國(guó)政治發(fā)展和改革的實(shí)際從制度創(chuàng)新的視角對(duì)改革建言獻(xiàn)策的研究則少之又少。因此，筆者依據(jù)當(dāng)前我國(guó)文化體制改革深化的時(shí)代背景，從解讀新制度主義關(guān)于制度變遷和制度創(chuàng)新的理論出發(fā)，試對(duì)我國(guó)文化體制改革探索一條新的分析路徑。

我國(guó)30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革取得了豐碩的成果，但文化體制改革卻相對(duì)滯后，如果文化體制改革不能迎頭趕上必然會(huì)制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和其他改革進(jìn)一步深化。由于文化工作的特殊性質(zhì)，文化體制改革相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革而言其復(fù)雜程度更高，作為政治上層建筑的文化既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題更是一個(gè)政治問(wèn)題，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得初步成功的今天，深化文化體制改革已經(jīng)成為我國(guó)繼續(xù)推進(jìn)改革開(kāi)放事業(yè)的著力點(diǎn)，所以，黨的十七屆六中全會(huì)上做出了“關(guān)于深化文化體制改革”的重大戰(zhàn)略決策，這在新時(shí)期對(duì)促進(jìn)我國(guó)文化的大發(fā)展大繁榮具有里程碑意義。當(dāng)前，制約我國(guó)文化體制改革深化的因素有很多，本文僅從政府的視角，結(jié)合新制度主義的最新理論，分析當(dāng)前我國(guó)文化體制改革的制約因素并提出解決對(duì)策，以起到拋磚引玉的作用。

二、制約我國(guó)深化文化體制改革的因素分析

相對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革而言，文化體制改革起步較晚，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的文化體制至今還在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如影隨形，再加上我國(guó)關(guān)于文化體制改革的思想和理論準(zhǔn)備相對(duì)滯后，所以使得我國(guó)文化體制改革步履蹣跚。從新制度主義視角分析，當(dāng)前制約我國(guó)深化文化體制改革的主要問(wèn)題是文化行業(yè)的低效率和政府失靈。

（一）“投入與產(chǎn)出”——低效率問(wèn)題：制約我國(guó)文化體制改革的主要因素

“投入與產(chǎn)出”理論是理性選擇制度主義常用的分析制度變遷中行為者行為的手段。在他們看來(lái)，一個(gè)有意識(shí)的、合乎邏輯的、理性的變遷過(guò)程是制度變遷的內(nèi)在要求，行為者選擇某種制度的原因是他們可以從中取得利益最大化，而當(dāng)舊制度不能滿足他們追求利益最大化的訴求時(shí)，這種舊制度就會(huì)走到歷史的盡頭，逃脫不了被改變的命運(yùn)。

1978年之前，尤其在“文革”中，文化政策的政治色彩十分濃厚，是政治活動(dòng)的重要組成部分，承擔(dān)著重要的政治功能，文化的娛樂(lè)功能下降。這一時(shí)期文化行業(yè)是我國(guó)計(jì)劃生產(chǎn)“大機(jī)器”上一個(gè)文化生產(chǎn)的“螺絲釘”。一切文化活動(dòng)都必須按政府規(guī)定的發(fā)展計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行，不能有絲毫的背離。1978年之后，政府面臨多重壓力，在思想領(lǐng)域面臨解放思想、打破陳規(guī)陋習(xí)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，文化體制改革自然被提上議事日程。伴隨農(nóng)村“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的順利推行，文化行業(yè)內(nèi)也“包”字當(dāng)頭，一些藝術(shù)表演部門(mén)和團(tuán)體開(kāi)始實(shí)行“承包經(jīng)營(yíng)”，文化體制內(nèi)的計(jì)劃模式被打開(kāi)了缺口，市場(chǎng)模式被引入，雖然這一時(shí)期計(jì)劃體制在文化領(lǐng)域出現(xiàn)遞減的趨勢(shì)，但它仍然是文化體制內(nèi)矛盾的主要方面。

在我國(guó)文化體制改革之初，效率問(wèn)題實(shí)際上就已經(jīng)成為改革的基本問(wèn)題。一般認(rèn)為，文化產(chǎn)業(yè)的效率是指在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中其資源投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系問(wèn)題，它有兩個(gè)方面的內(nèi)容：成本和收益的結(jié)構(gòu)和比例或者開(kāi)支和產(chǎn)出的結(jié)構(gòu)和比例問(wèn)題。

建國(guó)初期，我國(guó)在文化專業(yè)分工的基礎(chǔ)上構(gòu)建了諸如廣播電視系統(tǒng)、新聞系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、文物系統(tǒng)、出版系統(tǒng)等，根據(jù)政府與企業(yè)的關(guān)系、黨委和政府的關(guān)系原則確立了政府與文化行業(yè)、文化行業(yè)與文化基層單位之間的基本組織框架結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)實(shí)際上是嚴(yán)格按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式構(gòu)建起來(lái)的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在文化領(lǐng)域內(nèi)的反映，所以，這種文化發(fā)展模式從一開(kāi)始就存在著制度設(shè)計(jì)上的弊病，帶來(lái)整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)低效率的問(wèn)題不可避免，這也正是我國(guó)文化體制改革中效率問(wèn)題成為基本問(wèn)題的社會(huì)背景。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，低效率問(wèn)題一直是制約我國(guó)文化事業(yè)發(fā)展的瓶頸，如何突破這一瓶頸就成為我國(guó)文化體制改革的突破口。在傳統(tǒng)計(jì)劃模式中文化主管部門(mén)是文化發(fā)展的決策者，但這只是理論設(shè)計(jì)的可能性，在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)?，在紛繁?fù)雜的文化系統(tǒng)中，信息在由下而上的傳遞過(guò)程中失真現(xiàn)象難以避免，并且文化主管部門(mén)和其子系統(tǒng)之間信息不對(duì)稱問(wèn)題也客觀存在，這就使得文化組織內(nèi)的最高層在管理和決策中難以獲得充分而真實(shí)的信息，從而導(dǎo)致決策的效率低下甚至決策失誤。另外，因?yàn)槲幕a(chǎn)的最終產(chǎn)品難以衡量，文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的的貢獻(xiàn)難以與其工資收入直接掛鉤，“干多干少一個(gè)樣，干和不干一個(gè)樣”的“懶人”分配機(jī)制（固定工資制）一直難以改變，正如學(xué)者胡汝銀指出的那樣，固定工資制是“是一種抑制勞動(dòng)者工作努力。鼓勵(lì)勞動(dòng)者增加閑暇特別是在職閑暇，減少有效勞動(dòng)供給的‘養(yǎng)懶人’的收入分配機(jī)制”。[1]由此造成了諸如“尋租”、“搭便車(chē)”、偷懶等在文化生產(chǎn)過(guò)程中大量存在的投機(jī)現(xiàn)象，嚴(yán)重抑制了文化從業(yè)者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不可避免地帶來(lái)了文化發(fā)展的低效率問(wèn)題。同時(shí)，這種現(xiàn)象也掩蓋了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的低效資源配置機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不健全等制度性安排缺陷問(wèn)題。1978年以后，政府這種在文化發(fā)展中“包攬一切”的政策因?yàn)槠湄?cái)政捉襟見(jiàn)肘而舉步維艱，從此，我國(guó)文化行業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了艱難時(shí)期，甚至一度陷入生存的危機(jī)。期間，文化行業(yè)的低效率現(xiàn)象一度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

實(shí)際上，低效率問(wèn)題一直是困擾文化發(fā)展的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，甚至在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，低效率問(wèn)題仍然是文化行業(yè)無(wú)法回避的問(wèn)題。1978年之前，文化行業(yè)在政府主導(dǎo)下存量資產(chǎn)相對(duì)較多，但存量資產(chǎn)使用效率很低導(dǎo)致文化行業(yè)的低效率問(wèn)題嚴(yán)重；1978年之后，因?yàn)檎?cái)政不足，導(dǎo)致公共資源增量投入的效率不高，使得文化行業(yè)低效率問(wèn)題突出。新世紀(jì)以來(lái)，隨著政府財(cái)力的持續(xù)增加，政府對(duì)文化行業(yè)的投入也出現(xiàn)持續(xù)性增長(zhǎng)的勢(shì)頭，但又出現(xiàn)了大量的增量資產(chǎn)為基層文化單位所支配，使得文化基層單位和政府之間關(guān)于資源的合理使用的問(wèn)題出現(xiàn)了“博弈”，這一過(guò)程中又導(dǎo)致了公共資源利用的低效率問(wèn)題嚴(yán)重。

有人說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以解決文化行業(yè)的低效率問(wèn)題。這一提法理論上是可以的，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)理論者的眼中，自由市場(chǎng)的效率很高，市場(chǎng)可以發(fā)揮其對(duì)各種資源的高效率的配置作用，可以發(fā)揮比政府更大的作用。但市場(chǎng)是復(fù)雜多變的，我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)有20多年的時(shí)間，實(shí)踐證明市場(chǎng)這個(gè)“無(wú)形的手”并沒(méi)有解決我國(guó)文化行業(yè)的低效率問(wèn)題，所以，市場(chǎng)的健康發(fā)展需要政府這只“有形的手”進(jìn)行規(guī)范。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的三大機(jī)制（價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和供求機(jī)制）在配置文化資源方面發(fā)揮了巨大的作用，靈活地解決了消費(fèi)者的需求，但當(dāng)市場(chǎng)失靈的情況發(fā)生以后，政府就需要從外部介入，通過(guò)有計(jì)劃的監(jiān)督、正確的引導(dǎo)等方式強(qiáng)迫市場(chǎng)走向正規(guī)和理性。文化市場(chǎng)是關(guān)系人們精神生活領(lǐng)域的主戰(zhàn)場(chǎng)，更需要政府的控制和監(jiān)管，政府必須承擔(dān)起為社會(huì)提供健康向上、豐富多彩的文化產(chǎn)品和服務(wù)，禁止和打擊一些宣揚(yáng)迷信、色情和兇殺等“危害社會(huì)穩(wěn)定”的文化產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任，這就是一場(chǎng)政府和市場(chǎng)之間的博弈。在博弈的過(guò)程中如何既能維護(hù)文化市場(chǎng)的健康發(fā)展又能保持文化行業(yè)的高效率問(wèn)題，是政府必須面對(duì)和解決的核心問(wèn)題，而多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們?nèi)绻诓┺牡倪^(guò)程中放權(quán)過(guò)多，在效率提高的同時(shí)文化市場(chǎng)的穩(wěn)定被打破；如果政府抓得過(guò)多文化市場(chǎng)就缺乏生機(jī)，效率低下。所以如何定位政府的角色問(wèn)題成為深化我國(guó)文化體制改革的重要方面。

（二）既得利益格局的形成導(dǎo)致政府失靈：制約文化體制改革的重要方面

新制度主義認(rèn)為，由社會(huì)宏觀結(jié)構(gòu)塑造的制度，作為社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中的一個(gè)中層結(jié)構(gòu)，可以通過(guò)構(gòu)建政治變量之間的相互關(guān)系而最終對(duì)政治產(chǎn)出產(chǎn)生影響。舊制度崩潰的危機(jī)往往是由外部環(huán)境所引起，然而，舊制度的瓦解是一個(gè)過(guò)程，其存在的慣性對(duì)新制度產(chǎn)生以后的制度安排也會(huì)產(chǎn)生不可低估的消極影響，從而引發(fā)一系列新的矛盾沖突。所以，我國(guó)文化體制改革作為一種制度變遷存在著一種博弈，這種博弈產(chǎn)生于改革政策中各種利益相關(guān)者之間的矛盾，即政府、文化行業(yè)的基層單位和個(gè)人的矛盾。然而，文化行業(yè)的實(shí)踐者要想在這場(chǎng)博弈中取得利益最大化只有聯(lián)合起來(lái)結(jié)成互助者聯(lián)盟，在這一過(guò)程中互助者聯(lián)盟必須在擁有共同的信仰支撐下進(jìn)行一場(chǎng)沒(méi)有異議的合作行動(dòng)，這種合作往往可能產(chǎn)生具有獨(dú)立利益訴求的團(tuán)體。文化體制改革的主導(dǎo)者是政府，它在博弈的過(guò)程中為了自身的利益或者由于某種外部壓力不得不對(duì)現(xiàn)行的文化政策作出必要的調(diào)整，從而能更好地適應(yīng)變化了的外部環(huán)境，而這種調(diào)整就不可避免地產(chǎn)生“既得利益集團(tuán)”。我國(guó)文化體制中存在著所謂既得利益群體，它是現(xiàn)行特色文化政策給予特定群體的特殊照顧，其出現(xiàn)有著深刻的時(shí)代背景，與我國(guó)改革的進(jìn)程密不可分，也是30多年我國(guó)改革開(kāi)放中“先富”政策導(dǎo)致的必然結(jié)果。學(xué)者楊曉民等人指出，改革開(kāi)放以后我國(guó)出現(xiàn)的財(cái)政困難是經(jīng)濟(jì)體制改革和緊隨其后的事業(yè)單位體制改革的根源。[2]因?yàn)樨?cái)政困難，迫于財(cái)政壓力，政府在萬(wàn)般無(wú)奈的情況下對(duì)自己與文化單位之間的關(guān)系作出了一系列的必要的調(diào)整，即放棄了他們之間的“保姆”式的關(guān)系或者叫“父與子”的關(guān)系，建立起一種新的關(guān)系，姑且稱為“兄弟關(guān)系”，也就是政府由原來(lái)的對(duì)文化行業(yè)的“包攬一切”，逐步發(fā)展到“斷奶”階段，同時(shí)也給予其下屬單位獨(dú)立發(fā)展的權(quán)力和機(jī)會(huì)。在文化體制改革之初，政府出臺(tái)了一些政策開(kāi)始允許部分行業(yè)在一定的范圍內(nèi)“自謀生路”，即“創(chuàng)收”，由此文化行業(yè)開(kāi)始形成自身的行業(yè)利益。這就是說(shuō)，“體制改革本身意味著利益的重新分配和安排，即打破舊的利益格局。在漸進(jìn)式改革的邏輯中，對(duì)舊利益格局并不是一次性打破，而是分階段進(jìn)行。”[3]在漸進(jìn)式改革中，在舊的利益安排尚未打破，新的利益格局尚未形成之際，作為改革的設(shè)計(jì)者必須本著邊破邊立的原則使舊格局在向新格局過(guò)渡的過(guò)程中更為平穩(wěn)，但又不可避免地出現(xiàn)既得利益集團(tuán)，因?yàn)椤皾u進(jìn)式改革的時(shí)間跨度大、進(jìn)程慢，這種混合的格局會(huì)存續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，使新舊兩部分利益格局實(shí)現(xiàn)‘共容’，從而形成一個(gè)過(guò)渡性利益格局，并造就一些從這種非均衡體系中獲利的既得利益集團(tuán)”。[3]

唯物辯證法告訴我們，任何事物都具有兩面性，文化體制改革也不例外，政府因?yàn)樨?cái)政緊張而對(duì)文化行業(yè)“放任自流”，在緩解財(cái)政危機(jī)的同時(shí)卻造成了“政府失靈”的局面。例如，政府角色的轉(zhuǎn)變，由原來(lái)的代表政府利益身份的“一個(gè)代表”，開(kāi)始轉(zhuǎn)向“三個(gè)代表”（代表政府、行業(yè)系統(tǒng)和小團(tuán)體利益）；原來(lái)只要履行一種義務(wù)，對(duì)文化發(fā)展的“大包大攬”轉(zhuǎn)為“身兼三任”即政府主體（履行法定職責(zé)、提供公共文化發(fā)展資源）、經(jīng)濟(jì)主體（組織文化行業(yè)）經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和單位主體（維護(hù)本部門(mén)隊(duì)伍穩(wěn)定）。隨著改革的深化，政府主體在政府與文化行業(yè)基層單位之間的利益博弈中不斷被擠壓，呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢(shì)，各級(jí)政府部門(mén)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中逐漸將追求自身利益作為自己的主要職能，而逐步弱化提供公共產(chǎn)品的政府職能。隨著改革的推進(jìn)，行業(yè)利益開(kāi)始出現(xiàn)，政府作為改革的設(shè)計(jì)者在實(shí)際工作中也加入了利益的追逐中，所以，政府部門(mén)在改革的過(guò)程中職能不斷被異化，這也是導(dǎo)致以政府部門(mén)為基礎(chǔ)形成利益分割格局的必然結(jié)果。政府機(jī)構(gòu)部門(mén)的異化主要圍繞“利益”而逐步“變異”的，并逐漸出現(xiàn)政府權(quán)利被分割（權(quán)利部門(mén)化），部門(mén)權(quán)力逐利傾向明顯（部門(mén)權(quán)利利益化），以制度保障其逐利手段的合法性（逐利手段制度化），導(dǎo)致政府權(quán)利“異化”的根本原因是政府權(quán)力因“尋租”而被行業(yè)部門(mén)所分割進(jìn)而被控制。權(quán)力一旦與壟斷利益勾結(jié)，權(quán)力就無(wú)法保持自身的獨(dú)立性，就必須與其掛鉤的利益集團(tuán)分享利益，這樣政府部門(mén)的權(quán)力就可能被不同的部門(mén)和不同的利益相關(guān)者分割得體無(wú)完膚，各部門(mén)依據(jù)各自分割到的權(quán)力制定各種規(guī)章制度以謀各自利益最大化。

三、重構(gòu)與消解：基于政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新是深化文化體制改革的關(guān)鍵

新制度主義對(duì)制度的界定是這樣的，所謂制度就是一種規(guī)則，這種規(guī)則制約人的行為，并對(duì)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行必要的規(guī)范。這些規(guī)則在政府調(diào)配資源的權(quán)力預(yù)期中和有關(guān)社會(huì)收入分配的期待中起著關(guān)鍵性的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下這種預(yù)期往往更為重要，它甚至決定一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟度。在新制度主義看來(lái)，制度變遷是指一種新的合乎社會(huì)需要的制度安排替代舊的過(guò)時(shí)的制度安排，是一種制度替代、交易和轉(zhuǎn)換的漸進(jìn)過(guò)程?，F(xiàn)代國(guó)家最基本的政治職能是為社會(huì)提供一個(gè)約束社會(huì)成員行為的基本制度，同時(shí)要隨著社會(huì)的發(fā)展適時(shí)推動(dòng)制度的變遷。在新制度主義看來(lái)，制度變遷的行動(dòng)主體是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)人，它在推動(dòng)和實(shí)施制度變遷的過(guò)程中對(duì)變遷的預(yù)期成果和預(yù)期的投入應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的考慮，只有當(dāng)產(chǎn)出多于成本，變遷的主體獲得必要的潛在利潤(rùn)時(shí)，制度變遷才可能被推動(dòng)和實(shí)施下去。美國(guó)著名學(xué)者諾斯說(shuō)：“如果預(yù)期的凈收益(即潛在利潤(rùn))超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新，只有這一條件得到滿足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會(huì)內(nèi)改變現(xiàn)有制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖。”[4]274

新制度主義認(rèn)為，當(dāng)政府推行的制度變遷的預(yù)期成本低于其預(yù)期收入，在利益的驅(qū)動(dòng)下政府將采取必要的措施以新的制度安排替代舊的制度安排，即消除制度的不均衡，從而實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。當(dāng)政府推行的制度變遷難以使其在行動(dòng)過(guò)程中獲得必要的利益，或者在新舊制度替代的過(guò)程中產(chǎn)生足以威脅政府的統(tǒng)治職能時(shí)，政府寧愿維持舊有的制度或者盡量保持不均衡的制度存在。很顯然，只有政府在制度變遷中獲得自身的必要利益時(shí)，它才可能推動(dòng)實(shí)施制度變遷，也就是在下列情況下政府才有制度創(chuàng)新的動(dòng)力，即“按稅收凈收入、政治支持以及其他進(jìn)入統(tǒng)治者效用函數(shù)的商品來(lái)衡量，強(qiáng)制推行一種新制度安排的預(yù)計(jì)邊際收益要等于統(tǒng)治者預(yù)計(jì)的邊際成本”。[4]396-397諾斯指出，國(guó)家作為社會(huì)生活基本規(guī)則的制定者，其制定規(guī)則的主要目的包括兩個(gè)方面：首先，在制定規(guī)則時(shí)首先考慮盡量是政府利益最大化，這主要通過(guò)制定生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu)的基本規(guī)則而實(shí)現(xiàn)。第二，在前者框架內(nèi)，使市場(chǎng)交易成本盡量降低，使社會(huì)產(chǎn)出盡量大，達(dá)到政府的稅收盡量多的目標(biāo)。

按照新制度主義的理論，國(guó)家、團(tuán)體和個(gè)人是制度變遷的主體。制度變遷的方式有兩種：一種是強(qiáng)制性的制度變遷，是指在政府主導(dǎo)下的一種新的制度安排對(duì)舊的制度安排的代替和轉(zhuǎn)化，是政府以國(guó)家強(qiáng)制力的手段對(duì)制度變遷進(jìn)行的推動(dòng)；另一種是所謂誘致性的制度變遷，是對(duì)現(xiàn)行的制度安排進(jìn)行替代或變更，是由團(tuán)體或個(gè)人進(jìn)行推動(dòng)的制度變遷。可以看出政府在這兩種制度變遷中發(fā)揮著十分重要的作用。將新制度主義的理論在我國(guó)文化體制改革中加以運(yùn)用和分析，可以為構(gòu)建文化體制改革制度提供參考：

首先，政府應(yīng)發(fā)揮自己在文化體制改革中的積極作用?！爸贫取弊鳛橐欢ㄉ鐣?huì)歷史條件下經(jīng)濟(jì)、政治等方面的體系，從根本上說(shuō)是一定歷史條件下的人們從過(guò)去的歷史中總結(jié)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，即“制度只不過(guò)是個(gè)人迄今為止所存在的交往的產(chǎn)物”。[5]“制度”這一范疇在新制度主義學(xué)說(shuō)中比較寬泛，文化制度可以納入這一概念之中。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于文化行業(yè)的基層單位或個(gè)人所創(chuàng)立的新制度或探索出的新的文化發(fā)展方式，政府可以對(duì)其做出認(rèn)可或出臺(tái)政策加以確認(rèn)，這種形式就是上文提到的誘致性制度變遷，政府在其中主要是發(fā)揮強(qiáng)制性作用。在文化體制改革中，對(duì)于紛繁復(fù)雜的市場(chǎng)、不同的文化需求和龐大的文化產(chǎn)業(yè)，政府必須加強(qiáng)引導(dǎo)，構(gòu)建一種自下而上的制度變遷途徑。文化體制改革的推動(dòng)者總是在利益的驅(qū)使下，通過(guò)創(chuàng)新制度，追尋在舊的制度安排中沒(méi)有或少有的利益，從而實(shí)現(xiàn)利益的最大化，這是誘致性制度變遷的根本原因。新制度主義認(rèn)為，任何制度變遷都需要付出代價(jià)，文化體制改革也不例外，從制度的創(chuàng)新，到游說(shuō)利益相關(guān)者，再到新的游戲規(guī)則被認(rèn)同如此等等，都要耗費(fèi)大量的資源、時(shí)間和精力，而政府是最終規(guī)則的裁決者，可以利用手中得天獨(dú)厚的資源以最小的成本、花費(fèi)最少的時(shí)間采用說(shuō)服、誘導(dǎo)或者強(qiáng)制的功能形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，因?yàn)樵谖幕w制改革的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，當(dāng)制度設(shè)計(jì)不均衡的潛在費(fèi)用低于其預(yù)期收益時(shí)，制度內(nèi)的人們就會(huì)協(xié)調(diào)自身立場(chǎng)，對(duì)新的價(jià)值觀和道德進(jìn)行認(rèn)同和接受。需要指出的是，政府在這一過(guò)程中必須本著以人為本的原則，讓人們的文化權(quán)利在新制度中得到最大限度的保護(hù)，對(duì)來(lái)自文化行業(yè)基層單位或人員創(chuàng)新的積極性加以鼓勵(lì)和支持，防止無(wú)效的制度安排出現(xiàn)，從而避免文化資源的浪費(fèi)。

其次，在強(qiáng)制性的文化體制改革中政府承擔(dān)的責(zé)任重大。

政府是新制度的制定者，是新制度安排實(shí)施的主體，因此，在強(qiáng)制性的制度變遷過(guò)程中必須發(fā)揮其核心作用，各級(jí)政府必須加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)文化工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高推進(jìn)文化改革發(fā)展的科學(xué)文化水平。筆者認(rèn)為，為了更有效地推進(jìn)文化體制改革，必須加快文化行業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，這就需要政府進(jìn)行必要的政治體制改革。張曉明等人指出：“事實(shí)上，這方面的改革（指文化體制改革——筆者注）已經(jīng)觸及政府自身的改革，也就是更深層次的政治體制改革了，如果沒(méi)有政治體制改革的同步推進(jìn)，文化體制改革就難以孤軍突進(jìn)而取得預(yù)期的成效?！盵6]通過(guò)政治體制改革使得政府能更好適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，更好把握文化發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，積極引導(dǎo)文化向著既定的目標(biāo)發(fā)展。同時(shí)，新制度主義認(rèn)為，政府具有執(zhí)行社會(huì)管理的暴力職能，它可以利用自己得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)以最短的時(shí)間和最小的代價(jià)實(shí)施制度變遷，從而以較高的效率實(shí)現(xiàn)新的制度安排。這就需要政府在擺脫“失靈”的困局，在與文化體制改革的利益相關(guān)者的博弈中，提高領(lǐng)導(dǎo)文化建設(shè)的能力。

再次，政府在文化體制改革中必須加大對(duì)意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)。這樣做可以降低政府文化管理的成本，減小新的文化制度安排所承受的各種外部壓力，實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展向著既定的目標(biāo)邁進(jìn)。文化是一種精神產(chǎn)品，其鮮明的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向性決定了文化又具有公共性。在世界近代政治的演進(jìn)過(guò)程中，文化作為民族意識(shí)和民族身份認(rèn)同重要載體，對(duì)構(gòu)建近代民族國(guó)家起到了非常重要的作用，所以，各國(guó)政府都會(huì)對(duì)意識(shí)形態(tài)進(jìn)行必要的控制和引導(dǎo)，而文化是實(shí)現(xiàn)其控制意識(shí)形態(tài)最好的工具，可以加速社會(huì)成員的社會(huì)化進(jìn)程。在新制度主義看來(lái)，政府如果能在新舊制度的交替過(guò)程中堅(jiān)持統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)形態(tài)，就可以保持社會(huì)在制度變遷中的基本穩(wěn)定。諾斯認(rèn)為，統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)形態(tài)的根本目標(biāo)“在于促進(jìn)一些群體不再按有關(guān)成本與收益的簡(jiǎn)單的、享樂(lè)主義的和個(gè)人的計(jì)算來(lái)行事”。[7]59當(dāng)前，我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)主義文化體制改革過(guò)程中“要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持馬克思主義基本原理，緊密結(jié)合中國(guó)實(shí)際、時(shí)代特征、人民愿望，用發(fā)展著的馬克思主義指導(dǎo)新的實(shí)踐”。[8]另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，在文化體制改革中堅(jiān)持社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)還可以產(chǎn)生潛在巨大的人力資本效應(yīng)，黨只有在改革中堅(jiān)持社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)不動(dòng)搖，才能使文化發(fā)展向著政府所期望的方向發(fā)展。需要指出的是，政府在加強(qiáng)對(duì)意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)的同時(shí)必須防止在文化領(lǐng)域出現(xiàn)的一種錯(cuò)誤傾向即“泛意識(shí)形態(tài)化”，所謂泛意識(shí)形態(tài)化就是“把文化的意識(shí)形態(tài)屬性擴(kuò)大化、唯一化，把非意識(shí)形態(tài)的問(wèn)題意識(shí)形態(tài)化”。[9]目前我國(guó)深化文化體制改革存在的“理論困惑”就是源于文化屬性的“泛意識(shí)形態(tài)化”，它給深化文化體制改革帶來(lái)的消極影響是，在文化體制改革之初形成的既得利益者，為了維護(hù)既得利益不惜以意識(shí)形態(tài)做幌子，打著文化“公共性”的旗號(hào)，試圖對(duì)文化的產(chǎn)業(yè)性和市場(chǎng)性進(jìn)行否定，危言聳聽(tīng)地宣傳文化改制將對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化造成不可估量的后果以及對(duì)社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)造成嚴(yán)重的沖擊，這大大遲滯了文化體制改革的進(jìn)程。

上文僅從政府的角度闡述其在文化體制改革中的作用。從我國(guó)文化體制改革所走過(guò)的道路看，政府推動(dòng)制度變遷的模式主要是強(qiáng)制性的，這與政府的主要職能是有關(guān)系的，它是改革的主體，由政府來(lái)推動(dòng)的制度變遷更為直接和有效；但政府不是萬(wàn)能的，隨著自下而上的改革訴求傳遞給政府時(shí)，政府只能根據(jù)得到信息進(jìn)行決策，因而政府領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)能力在很大程度上決定了改革的進(jìn)程，所以改革采取“摸著石頭過(guò)河”的原則成為客觀需要，這就需要政府在文化體制改革的過(guò)程中加強(qiáng)與社會(huì)的溝通，充分發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造才能，要“及時(shí)總結(jié)來(lái)自群眾、生動(dòng)鮮活的文化創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，推廣大眾文化優(yōu)秀成果，在全社會(huì)營(yíng)造鼓勵(lì)文化創(chuàng)造的良好氛圍，讓蘊(yùn)藏于人民中的文化創(chuàng)造活力得到充分發(fā)揮”。[8]

四、結(jié)語(yǔ)

在全球化背景下，能否解決文化發(fā)展的低效率和政府失靈問(wèn)題，能否成功進(jìn)行文化體制改革，推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)文化的大發(fā)展大繁榮，以達(dá)到增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力、中華文化國(guó)際影響力的目標(biāo)，關(guān)鍵取決于政府的能力。學(xué)者SeeSusanL.SKrk指出:“追求穩(wěn)定的改革，它本身現(xiàn)在就是政治制度要求權(quán)力壟斷的一個(gè)重要理由，是政治制度以意識(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)向能力為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變。”[10]當(dāng)前，政府可以新制度主義為視角，在全球化的時(shí)代背景下，通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的深刻分析，積極探索我國(guó)文化體制改革的新途徑。

第一，從我國(guó)文化發(fā)展的歷史看，中華文化正面臨繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和外來(lái)文化的嚴(yán)重沖擊以及文化的現(xiàn)代化和全球化等多重壓力。從我國(guó)政府在文化體制改革中所發(fā)揮的作用看，政府在改革中的主體地位正逐漸喪失，文化基層單位甚至公民個(gè)人在改革中的作用愈來(lái)愈明顯。就主流意識(shí)形態(tài)而言，在全球化過(guò)程中，西方所謂普世價(jià)值觀成為一些敵對(duì)勢(shì)力攻擊我國(guó)文化發(fā)展的利器，所以，我們?cè)诜e極推進(jìn)文化體制改革的過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)馬克思主義世界觀、價(jià)值觀教育，以積極主動(dòng)的態(tài)度應(yīng)對(duì)西方價(jià)值觀的挑戰(zhàn)，要“堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，確保國(guó)家文化安全”。[11]

第二，在文化體制改革中，政府在其中發(fā)揮的作用不可否認(rèn)，但政府在改革制度變遷中的動(dòng)力要比一些單位和個(gè)人更為復(fù)雜。政府的職能是由掌握公權(quán)力的公務(wù)人員來(lái)發(fā)揮的，因此，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前正在深化的文化體制改革而言，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中華民族利益的忠實(shí)代表是我國(guó)的執(zhí)政黨，必須“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)文化工作的領(lǐng)導(dǎo)”，我們黨要從中華民族的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，以高度的使命感和責(zé)任感進(jìn)一步推進(jìn)文化體制改革。

第三，政府在改革過(guò)程中的作用主要體現(xiàn)在“解釋由國(guó)家界定和行使產(chǎn)權(quán)的類型以及行使的有效性。最富有意義的挑戰(zhàn)是解釋歷史上產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其行使的變遷”，[7]17“離開(kāi)產(chǎn)權(quán)，人們很難對(duì)國(guó)家作出有效的分析?！盵7]59所以，在文化體制改革深化的過(guò)程中必須對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)加強(qiáng)保護(hù)，必須提供一個(gè)良好的外表環(huán)境促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等一系列新制度的良性運(yùn)行，要“加大對(duì)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、弘揚(yáng)民族優(yōu)秀文化的產(chǎn)業(yè)支持力度，打造知名品牌”。[8]

[1]胡汝銀.低效率經(jīng)濟(jì)學(xué)集權(quán)體制理論的重新思考[M].上海:上海人民出版社,1995:100.

[2]楊曉民,周翼虎.中國(guó)單位制度[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1999.

[3]王覃剛.中國(guó)政府主導(dǎo)型制度變遷的邏輯及障礙分析[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(3).

[4]科斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1995.

[5]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M]．北京：人民出版社，1995：78.

[6]張曉明，胡慧林，章建剛.2007年：中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告[R].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007:51.

[7]道格拉斯·諾思．經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，1991.

[8]中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/j rzg/2011-10/25/content_1978202.htm.

[9]曹峰旗，傅明，章瑤.文化體制改革困境的政治學(xué)思考[J].黑龍江社會(huì)科學(xué),2008,(2).

[10]SeeSusanL.Susan．ThePo1iticallogicofEconom icReforminChina[M]．BerkeleyUniversityofCApr ess，1993：23.

[11]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2006-01-13(1)．

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A

1002-7408（2012）04-0080-04

史成虎（1975-）,男，安徽六安人，華中科技大學(xué)文華學(xué)院講師，法學(xué)碩士，從事中共黨史和思想政治教育研究。

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