鄒 俊 杜杏華

一、引言

近期，由于民間借貸問題引發(fā)的各類事件吸引著人們的眼球。如“吳英案”、浙江溫州私營企業(yè)老板跑路事件、內(nèi)蒙古鄂爾多斯系列事件等等。引發(fā)人們對民間借貸問題的關(guān)注。民間借貸是一種傳統(tǒng)的借貸方式，主要指非金融機構(gòu)的社會個人、家庭、企業(yè)及其他經(jīng)濟主體間進行的以貨幣資金為標的的價值讓渡及本息支付，通常游離于國家依法批準設(shè)立金融機構(gòu)之外，以盈利為目的的資金籌集活動。我國經(jīng)濟三十多年的發(fā)展，客觀上必然積聚大量民間金融資本，并在緩解中小企業(yè)融資難以及繁榮農(nóng)村金融市場發(fā)揮著重要作用，極大地增強了經(jīng)濟運行的自我調(diào)整能力。

傳統(tǒng)的民間借貸行為中，資金主要來源于私營業(yè)主流動資產(chǎn)和居民家庭閑置的金融資產(chǎn)。目前，民間借貸的資金來源已出現(xiàn)重大變化，自然人、企業(yè)法人、上市公司、商業(yè)銀行、公益基金、風(fēng)險投資基金等都參與其中。民間借貸的突出特點在于直接融資性，獲取資金程序簡單、快捷，以利益驅(qū)動為核心的，以市場機制為基礎(chǔ)的金融活動，充分利用市場機制為導(dǎo)向，有利于彌補正規(guī)金融機構(gòu)運行中的不足。

但民間借貸在發(fā)展中也存在一些問題。根據(jù)中國社科院《社會藍皮書:2012年中國社會形勢分析與預(yù)測》稱，溫州1100億元民間借貸資金中，用于一般生產(chǎn)經(jīng)營的僅35%。相當(dāng)部分的借貸資金被用于房地產(chǎn)項目投資或集資炒房以及放高利貸、其他投機活動中。民間借貸的逐利性非常突出，同時。由于民間借貸的法律規(guī)制、風(fēng)險防范機制不健全以及民間借貸糾紛易引發(fā)大規(guī)模群體性事件等對相當(dāng)?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟的發(fā)展、社會進步和人民生活水平的穩(wěn)步提高產(chǎn)生嚴重影響。

二、民間借貸存在的主要問題

(一)民間借貸行為及其管理缺乏法律依據(jù)

民間借貸行為往往具有投機性，具有追求高額利潤的潛在動機，借貸過程簡單，甚至僅以口頭約定的方式進行，違約風(fēng)險較大。此外，民間借貸的法制、服務(wù)等外部環(huán)境不健全的情況下，特別是在合同簽署、擔(dān)保措施、操作程序和法律效力等方面都不規(guī)范，不利于法律保護。相當(dāng)多的民間借貸沒有物權(quán)擔(dān)保，主要以個人信用為保證，造成民間借貸的還貸風(fēng)險極大。其約定的高額利息也違反了國家法律規(guī)定，得不到法律的保護。

當(dāng)前我國沒有專門的法律法規(guī)來規(guī)范民間借貸行為，人民法院在審理民間借貸案件時通常依據(jù)《民法通則》、《合同法》等民事法律規(guī)范的相關(guān)條款來處理。如《民法通則》第90條規(guī)定:“合法的借貸關(guān)系受到法律保護”、《合同法》第210條規(guī)定:“自然人之間的借款合同，自貸款人提供借款時生效?！边@些關(guān)于民間借貸的法律條款內(nèi)容過于原則、形式過于分散、沒有形成體系，操作性差。這樣容易導(dǎo)致法院在處理民間借貸案件時不統(tǒng)一，對類似案件不同的法院會做出差異性很大的裁決。為了正確審理民間借貸案件，最高人民法院頒布了《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》和《關(guān)于如何確認公民與企業(yè)之間借貸行為效力問題的批復(fù)》等幾條司法解釋，這些解釋雖然在某種程度上承認民間借貸行為的合法性，但是僅是從民法的角度出發(fā)的，作為民事糾紛而做的解釋，并沒有從專業(yè)法規(guī)的角度進行規(guī)制。在當(dāng)前民間借貸而產(chǎn)生的糾紛案件呈逐年上升的趨勢下，已不能滿足審判案件的需要。此外，在法律理論界，對民事性的民間借貸和刑事性的非法集資、詐騙、洗錢等犯罪的區(qū)分還存在相當(dāng)大的爭議，由于缺乏明確的法律依據(jù)，使法官在適用法律審判案件時，常感到無所適從，難以保證案件的審判質(zhì)量。

(二)國家對民間借貸金融監(jiān)管體制不完善

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，我國民間借貸也獲得了快速發(fā)展。然而，我國金融當(dāng)局對民間借貸的監(jiān)管卻幾乎是空白。民間借貸市場是一個社會經(jīng)濟活動中自發(fā)形成的體制外金融市場，它游離于國家金融監(jiān)管體系之外，中國人民銀行等政府機構(gòu)難以準確掌握其資金規(guī)模、價格、流向等實際運行情況，因而存在不可忽視的潛在危害。一方面，由于民間借貸具有隱蔽性、隨意性和借貸雙方的信息不對稱性的特點，民間借貸都屬于私人行為，具有一定的隱私性，資金借入者基于各種因素考慮通常不愿意對外透露借貸信息，而債權(quán)人也基于“財不外露”的思想，不愿向外透露借貸信息，從而難以對監(jiān)管對象進行選擇，信息的不對稱性進一步加大了監(jiān)管工作的難度。另一方面，我國金融監(jiān)管主體多元化，小額貸款公司的監(jiān)管主體是地方政府，對典當(dāng)行、拍賣行的監(jiān)管是在地方工商局，對大型融資擔(dān)保公司的監(jiān)管是在銀監(jiān)部門，各金融監(jiān)管單位基于自身利益的考慮，政府往往也難以進行長期、有效的協(xié)調(diào)，畢竟對民間借貸監(jiān)管必須有一套完善的、常態(tài)化的監(jiān)管體系，臨時性的協(xié)調(diào)機制難以保證對民間借貸風(fēng)險掌控。

(三)民間借貸資本流通渠道不暢，大量流入非實體經(jīng)濟中，具有投機性

但近幾年來，為應(yīng)對世界性金融危機及抑制國內(nèi)通貨膨脹，國家實施了緊縮的貨幣與財政政策，民間資本流動渠道不暢，出現(xiàn)了四方面問題:一是高回報沖動，從傳統(tǒng)制造業(yè)抽身轉(zhuǎn)向炒地產(chǎn)、炒礦、炒股、炒貴重商品、炒農(nóng)產(chǎn)品等，使實業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷“空心化”，以溫州、山西、鄂爾多斯三地民間資本最為典型。二是逐利性激發(fā)，導(dǎo)致跨區(qū)域、跨世界流動加劇，民間資本參與市場競爭力空前提高，但盲目性引發(fā)的風(fēng)險加劇，出現(xiàn)民間資本折戟現(xiàn)象。三是資金滾動誘惑，從各類炒作“游擊戰(zhàn)”轉(zhuǎn)移民間借貸“陣地戰(zhàn)”，使民間融資風(fēng)生水起，在全國不少地方掀起全民放貸高潮，民間資本隱患不斷顯現(xiàn)。四是體制性鉗制，民間資本投資途徑狹窄。

國務(wù)院于2005年2月和2010年5月先后兩次頒布了“鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領(lǐng)域。規(guī)范設(shè)置投資準入門檻，創(chuàng)造公平競爭、平等準入的市場環(huán)境。市場準入標準和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設(shè)置附加條件。但長期以來形成的行業(yè)壁壘和身份歧視難以在短期發(fā)生改變，民資進入國有壟斷行業(yè)仍步履維艱。從最近相關(guān)媒介發(fā)布中國企業(yè)500強，絕大部分都是國有企業(yè)，龐大的民間資本若找不到適合的投資出路、勢必形成經(jīng)濟上的“堰塞湖”，一旦決堤，對宏觀經(jīng)濟將產(chǎn)生巨大的負面沖擊。

三、化解民間借貸問題的對策

(一)制定并完善民間借貸相關(guān)的法律法規(guī)

鑒于當(dāng)前我國關(guān)于民間借貸的法律規(guī)范過于零散、過于原則性，沒有形成一個體系，為了增加民間金融供給，打破現(xiàn)有金融壟斷，提高金融整體效率，引導(dǎo)經(jīng)濟良性發(fā)展，盡快制定適應(yīng)民間借貸規(guī)范發(fā)展的法規(guī)和管理辦法，賦予民間借貸主體及相關(guān)行為應(yīng)有的法律地位，為民間借貸構(gòu)筑一個合法的法制環(huán)境。

明確民間借貸的法律地位，解決的是其合法性問題，在當(dāng)前民間借貸專業(yè)性法規(guī)缺失的情況下，可以先參照相關(guān)民事法律規(guī)范和司法解釋，并在總結(jié)審判經(jīng)驗的基礎(chǔ)上盡快制定《中華人民共和國民間投資促進法》和《中華人民共和國民間借貸法》。在相關(guān)法律法規(guī)制定和完善過程中，應(yīng)注意公民私人信息保護和借貸信息公開的平衡，特別是出資人隱私的的保護，同時，對借貸資金的流向應(yīng)公開，出資人有知情權(quán)和異議權(quán)。明確監(jiān)管主體、職責(zé)和程序，規(guī)定民間借貸登記備案制度等。注意與刑事法律相銜接，以用于借貸的資金來源不同為基點，在民事法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范中做出正確選擇。借貸的資金大體上有三種來源:自有儲蓄;非法向不特定的多數(shù)人吸收資金，并許諾支付一定利息;用于借貸賺取利差貸款資金。對后兩種來源的借貸資金，側(cè)重于通過刑事法律加以規(guī)制。

(二)完善民間借貸金融監(jiān)管體制

民間借貸金融監(jiān)管是民間借貸健康發(fā)展的重要保障。既要從法律上明確民間金融的監(jiān)管主體，并也要注意發(fā)揮民間金融行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用。

監(jiān)管主體和司法機關(guān)依法履行管理職責(zé)，完善借貸備案與信息登記制度，建立監(jiān)測樣本點信息采集體系以及包括民間借貸資金投向、利率水平、借貸期限、借款形式、抵押或擔(dān)保形式、借款償還情況等在內(nèi)的民間借貸監(jiān)測指標體系，建立對放債大戶的跟蹤監(jiān)測調(diào)查制度和民間借貸群發(fā)性異常變動情況調(diào)查制度，及時掌握民間借貸的動態(tài)變化。加強擔(dān)保中介機構(gòu)監(jiān)管，要求民間借貸中介按期披露財務(wù)狀況、資金用途、運用效益等情況，對借貸人違反合同規(guī)定，隨意改變借款用途的或逾期歸還貸款的，應(yīng)披露其不良信用記錄并重新評估其信用等級。建立民間借貸利率定價機制。相比于實體經(jīng)濟正常的利潤空間而言，民間借貸利率普遍較高。過高的民間借貸利率不僅制約了實體經(jīng)濟的發(fā)展而且極易造成借貸資金鏈斷裂，貸款人承擔(dān)高風(fēng)險并得不到法律的保護。建立民間借貸利率定價機制，有助于遏止民間借貸中的“高息”投機行為，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。高度關(guān)注金融突發(fā)事件，加強對社會金融活動特別是非法集資活動的監(jiān)測，及時掌握社會金融活動及風(fēng)險狀況。采取有力措施，加強對民間金融的監(jiān)控與管理。加強服務(wù)體系建設(shè)，營造民間借貸發(fā)展的服務(wù)環(huán)境。鼓勵公證機構(gòu)和律師事務(wù)所開展民間借貸合同公證、民事糾紛法律咨詢、代擬民間借貸合同等業(yè)務(wù)，為民間借貸提供良好的法制環(huán)境和服務(wù)環(huán)境。

(三)拓寬民間借貸資本流通渠道，引導(dǎo)民間借貸資本流向?qū)嶓w經(jīng)濟

進行金融體制改革，降低民間資本進入金融領(lǐng)域的門檻。提高民間資本在城市中小商業(yè)銀行與農(nóng)村信用社 (合作銀行)股本比例;有條件的允許民間資本直接收購農(nóng)村信用社(合作銀行)、城市中小商業(yè)銀行;規(guī)范引導(dǎo)當(dāng)前規(guī)模龐大的民間借貸資本，整合成為合法的民間金融組織，使地下金融活動公開化、透明化;鼓勵并大力推廣村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村和社區(qū)資金互助社等小型金融機構(gòu)，構(gòu)建多種所有制結(jié)構(gòu)相結(jié)合、良性互動的金融組織體系，使全社會金融活動始終處在國家宏觀調(diào)控范圍，確保金融持續(xù)平穩(wěn)運行。

鼓勵民間借貸資本向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，但發(fā)展?jié)摿艽?，突出問題是缺乏資金投入。政府應(yīng)在加大農(nóng)村土地、林權(quán)等方面流轉(zhuǎn)改革力度，擴大土地流轉(zhuǎn)范圍，延長土地轉(zhuǎn)讓與承包期限的基礎(chǔ)上，積極鼓勵民間資本流向農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，投資興辦各類特殊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)，發(fā)展高效優(yōu)質(zhì)種、養(yǎng)殖業(yè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，推動農(nóng)村升級與調(diào)整，從根本上改變我國農(nóng)業(yè)落后現(xiàn)狀。

各級政府設(shè)立各類市縣級民間資本投資服務(wù)中心，以信息化為紐帶，創(chuàng)建投融資對接平臺，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展實際，確定并及時發(fā)布民間投資產(chǎn)業(yè)目錄，發(fā)揮橋梁作用，將民間資本引入有發(fā)展?jié)摿Φ捻椖恐?，避免實體經(jīng)濟空心化;允許民間資本進入城鎮(zhèn)各項社會事業(yè)改革，如鼓勵民間資本進入社會養(yǎng)老體制改革，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，同時，鼓勵民間資本進入幼兒教育，利用民間資本，大力發(fā)展學(xué)前教育，提高人口素質(zhì)，各級政府在審批、稅收、用地等方面應(yīng)給予優(yōu)惠政策。此外，鼓勵民間借貸資本進入城市批發(fā)、零售、物流、電子商務(wù)等一體化的商貿(mào)服務(wù)領(lǐng)域;允許民資進入自來水、燃氣、公共交通、道路改造等市政建設(shè)領(lǐng)域，民間借貸資本為城市建設(shè)提供資金支持。

根本上說，民間借貸資本的出路很大程度上是一個“國退民進”的過程。國家要有向民讓利的勇氣和魄力，促進民營經(jīng)濟在社會各領(lǐng)域的發(fā)展，使民營經(jīng)濟真正成為市場經(jīng)濟中最活躍的主體。

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