徐琦雄 崔家林

寧波市海曙區(qū)南門街道人大代表“澄浪聯絡站”設立在澄浪小區(qū)內一條不知名的巷子里。

2012年4月11日上午，南門街道人大工委組織4名新一屆人大代表在這里接待選民。不大的聯絡站擠進了10多名附近居民，平時幽靜的巷子一下子喧鬧起來。

這次接待的主題是有關橫穿小區(qū)的澄浪堰路開通后所造成的交通擁堵和安全隱患問題。街道人大工委特地邀請了交警部門和附近學校一起協商，試圖在保證道路暢通和改善居住環(huán)境之間找到平衡。

街道人大工委組織代表在聯絡站接待選民活動，在海曙區(qū)已開展了近7年。

從星星之火到燎原之勢

2005年8月，海曙區(qū)人大常委會通過了設立街道工作委員會的決議。同年，白云街道人大工委在借鑒外地經驗基礎上，在全區(qū)首設聯豐路和白云莊2個聯絡站。此后，人大代表聯絡站逐漸成為代表閉會期間履職的重要平臺，海曙區(qū)的聯絡站也由最初的2個增至28個。近5年來，代表聯絡站共接待群眾4225人次，辦結各種意見和建議2620余件。

2012年3月15日，一場旨在提高代表接待活動質量與實效的“人大代表接待站工作培訓會”在杭州市上城區(qū)舉行。各接待站站長、副站長和人大街道工委的同志共80余人參加了培訓。

作為“代表進社區(qū)”活動的有機組成，早在2003年8月，上城區(qū)人大常委會就在小營街道開展“人大代表接待點”試點工作，并于同年在全區(qū)設立了27個人大代表接待點，每逢單月20日，由代表小組集體接待選民。

盡管名稱有異，但類似探索，在我省各地不斷涌現。桐鄉(xiāng)市梧桐街道于2001年成立“代表之家”，為人大代表提供了一個履職交流、聯系群眾、執(zhí)行職務的平臺；紹興越城區(qū)各街道設立了“人大代表接待工作室”，使代表真正走進了社區(qū)……

“居民與政府之間的日常摩擦時有發(fā)生，‘有問題，去上訪已經成為部分居民解決問題的習慣做法。代表聯絡站建立后，通過代表的解疑釋惑，能夠起到教育引導的作用，同時還能有效協助黨委政府部門接待或解決大量的初期信訪案件。”直接推動海曙區(qū)代表聯絡站建立的相關街道負責人如此闡述自己的初衷。

正是出于這種維穩(wěn)的考量，在人大常委會推廣聯絡站模式時，街道才會由衷地給予配合，代表聯絡站也得以在短短幾年時間里實現從星星之火到燎原之勢的擴展。

不過，從人大角度出發(fā)，推廣類似代表聯絡站這種代表選民溝通機制的目的更加清晰：為人大代表聯系群眾開辟渠道，為代表在閉會期間履職搭建平臺，為新成立的街道人大工委開展工作創(chuàng)造條件。

“聯絡站設立后，不僅使代表有了專門履職和活動場所，而且對街道人大工作的促進作用也十分明顯?！睂幉ㄊ泻Ｊ飬^(qū)的人大工作人員坦言，各街道人大工委排定代表接待日程后，不但方便選民反映問題并進行監(jiān)督，也有利于代表及早安排、調劑好本職工作，避免與履行代表職責相沖突。同時，由于接待工作是固定、經常性的，也有利于積累實踐經驗并加以總結提煉，形成慣例和制度。

“此外，代表履職也相對均衡了。接待工作采用輪流制，每位代表都被安排了接待任務，至少在接待方面，代表履職的表現實現了相對均衡。”上述工作人員說。

代表聯絡站、人大代表接待點等得以鋪開的另一個不可忽視背景是，中央2005年9號文件下發(fā)，就代表工作和制度建設提出新要求。

代表聯絡站的實踐，可以當作貫徹實施9號文件的典范。一位人大制度研究專家曾如此充滿激情地評論道：“最基層的樸素實踐和最高層的宏觀指導在這個時候不期而遇，兩者之間如此之合拍，相互印證、相得益彰，這是一種發(fā)展的必然?！?/p>

“綜觀代表聯絡站的設立和發(fā)展，在總體上呈現了從自發(fā)到自覺的歷程。先由白云街道創(chuàng)設，經過一段時間運作后取得初步經驗，再由常委會深入發(fā)掘和自上而下地推廣?！焙Ｊ飬^(qū)人大常委會的一份調研報告這樣總結代表聯絡站的發(fā)展路徑，認為，“這一進程一改以往單純由常委會設計創(chuàng)新路徑、再自上而下推開的固定模式，為人大工作的創(chuàng)新提供了新的思路?！?/p>

繞不開的三個難題

我省各地人大代表聯絡站之類的實驗，似乎已探索出了一條人大代表在閉會期間發(fā)揮作用的可行之道。不過，在各地的實踐過程中，一些共性問題隨之出現。

第一個是判斷題，就是判定群眾所提出的事項是否應該受理。

這個問題看似簡單，人大監(jiān)督的對象是“一府兩院”，應當受理群眾對本級“一府兩院”工作的反映，但落實到具體實踐中卻往往模糊。

海曙區(qū)月湖街道人大代表聯絡站曾經接待過一個民事糾紛當事人，其對經過兩審、已經發(fā)生法律效力的案件仍感到不公，希望代表介入。這讓負責接待的人大代表極其為難，因為即使判決存在問題，監(jiān)督法出臺后，人大的個案監(jiān)督也已被“叫?！?。此外，在平常還有大量的因為政策和歷史原因造成的老信訪事件，即便受理了也難以解決。

對此，海曙區(qū)人大常委會認為，聯絡站誕生時間不長，亟須擴大在群眾中的影響力，因而對接待范圍的框定可以先原則、模糊一些，留一些可供靈活操控的空間。

為此形成的一般做法是，聯絡站應當受理群眾反映的屬于區(qū)人大常委會和區(qū)“一府兩院”職責范圍內的事項；如果反映的事項超出上述范圍，通過代表及各方努力也能夠求得解決的事項，區(qū)人大代表可以與街道人大工委協商決定是否受理。同時，對于已經或者應當通過訴訟、行政復議、仲裁解決的事項，以及對國家機關工作人員的申訴、檢舉和控告，聯絡站則斷然將之排除在外，不予受理。

第二個是問答題，即如何讓代表回答好群眾提問。

不少參加過接待的人大代表自責：群眾反映的內容包羅萬象，而自己的知識面卻是有限的。也有代表抱怨：個別來訪群眾情緒激動，缺乏理性，對于這部分人自己實在不知如何去交流和安撫。

造成上述現象，既有代表素質方面原因，也是由于群眾工作的性質和特點所致。一些基層人大工作人員坦陳，接待工作是一種講究現場效果的工作，相比信訪部門工作人員，大多數代表缺乏接待經驗，語言表達能力、臨場處置矛盾能力不強。在這種情況下，接待的效果有時難免不盡如人意。

為解決這個問題，一些街道人大工委在繼續(xù)加強對代表知識培訓的同時，還采取了許多辦法。如對接待工作設定主題，安排相關行業(yè)的代表進行接待；優(yōu)化接待代表的組合搭配，邀請“一府兩院”專業(yè)人士共同參與，以達到取長補短的效果。另外，還通過提前公告，將接待代表的身份、職業(yè)、特長及時告示群眾，讓群眾有的放矢地尋求代表幫助。

第三個是選擇題，即對于群眾的問題，選擇什么樣的渠道或方式反映給“一府兩院”解決。

在聯絡站運行初期，街道人大工委有兩種慣常做法，一種是由代表填寫表格，提出閉會期間的建議；二是交街道人大工委協調。一段時間過后，這兩種做法都有一些副作用，前者使得閉會期間代表建議數量激增，對政府辦理和常委會督辦工作造成了許多壓力；后者讓街道人大工委不堪重負。

為此，海曙區(qū)人大常委會提出了多渠道、多主體解決問題的思路：對于群眾反映的事項，負責接待的代表是處理的責任人，要求代表對于區(qū)級職責范圍的事項，通過視察、約見部門負責人等方式，向有關部門、單位提出意見建議，也可以向區(qū)人大提出建議；當街道內其他代表對事項的處理具有優(yōu)勢或資源時，接待的代表可以向街道人大工委建議轉交處理；對于接待中遇到的大量的屬于街道職能范圍的事項，則可以交給街道人大工委督促解決。

而在杭州市上城區(qū)，則建立了與單月20日代表接待選民活動相配套的單月25日的“主任接待日”制度。

當每單月20日代表進人大代表接待點接待選民與群眾后，各人大街道工委及時將代表反映的選民與群眾意見、要求進行梳理、歸類，25日，區(qū)人大常委會領導輪流到各“人大代表之家”接待代表，聽取代表的意見和建議，同時要求凡涉及到的區(qū)政府和有關部門、單位的負責人一律到場，對于政策性問題，當場予以解答；對于能現場解決的問題，由區(qū)人大常委會領導進行協調，區(qū)政府有關部門和單位的負責人當場予以解決；而對一些疑難復雜的問題，會后區(qū)人大常委會領導專門召集有關部門和單位的負責人進行研究，并將處理意見反饋給代表。

網絡時代的新挑戰(zhàn)

2009年9月24日下午，在寧波市海曙區(qū)白云街道的聯豐路人大代表聯絡站，海曙區(qū)人大代表羅紅媛、崔航等正在接待選民。在空隙時間，她們圍在一臺電腦前，時而討論商議，時而打字輸入，忙得不可開交。電腦屏幕上，不斷有訪客進入、留言，向代表提出有關問題。

參加網上交流的代表和網友知道，從這一天起，海曙區(qū)人大代表聯絡站走入了一個新時代——網絡時代。

代表聯絡站設立初始的熱潮過后，一些街道人大工委負責人發(fā)現，前來反映社情民意的群眾中，大多為老年人，中青年人比較少見。他們明白，這是由于聯絡站活動都安排在工作日，年輕人忙于工作，無暇來訪。

考慮到這個群體的需求，海曙區(qū)人大常委會決定借用網絡，在聯絡站工作基礎上，推行代表網上接待。在各方推動下，自2009年開始，各街道人大工委借助街道的網站，新設置了“網上聯絡站”欄目，定期組織代表在網上接待選民。

海曙區(qū)的做法，在浙江并非個例。一些基層人大陸續(xù)推出“網上接待室”、“網上直通車”、“代表QQ群”等適應網絡時代的新做法，將代表聯絡站、人大代表接待點從現實社會“搬到”了網絡世界。

杭州市上城區(qū)人大常委會的調研報告《深入推進“代表進社區(qū)”活動，充分發(fā)揮人大代表作用》也提出，要積極探索網上接待。

“網上接待和社區(qū)接待相結合，既保證了代表與選民面對面的接觸，也保證了代表的接待時間，解決了兼職代表時間安排上的困難?！薄敖哟ぷ髻Y料便于查閱和保存，對于所有的代表來說都可以查閱（除涉及個人隱私），這種形式對于代表整體了解社情民意具有積極意義?！鄙鲜鰣蟾嫒绱藢懙馈?/p>

不過，這也對參加接待的人大代表提出了更高的要求。實際工作中，網上接待與聯絡站接待往往同時進行，負責接待的代表，既要在聯絡站與來訪群眾面對面交流，也要抽空進入網絡虛擬空間，與網民開展對話。部分街道在組織代表與網民的即時交流的同時，又增設了網民預約提問環(huán)節(jié)——在網上接待日的前幾天接受網民網絡留言，集中梳理后再由代表對問題進行歸納整合、答復。

海曙區(qū)人大代表李崢艷多次參加過聯絡站接待工作。在第一次被安排網上接待時，沒怎么上心，心里估摸著“沒準和QQ聊天差不多”。直到踏進活動現場，才感到不是想象中那樣。網民向她提出了許多生活中熱點難點問題，有些還很尖銳、敏感，而且需要代表即時回答。李崢艷心里這才“有了些緊張”。

海曙區(qū)人大常委會有關人士分析認為，聯絡站接待和網上接待看似相似，實際上差別很大：“面對面的語言交流信息傳導速度快，而且交流者可以調動手勢、體態(tài)、表情來加大信息和思想的傳遞強度，促進相互理解；而代表網上接待以文字為單一信息傳導渠道，打字、發(fā)送環(huán)節(jié)多，效率低，表達不當還容易產生誤解?！?/p>

此外，網絡空間的自由開放性和匿名性還容易造成網民言論的極大張揚和不負責任。

在海曙區(qū)白云街道2012年第二期網上接待活動時，有網友反映了他被某電信企業(yè)拖欠余款，希望人大代表主持公道。代表回答：這個事情應該通過司法途徑來解決。這符合人大不介入司法糾紛、不直接處理問題的原則，該網友也不持異議，但旁觀的一些網友對此回答非常不滿，在網上留言，指責人大代表素質低下，人大監(jiān)督作用發(fā)揮不力。這些言論，無疑對代表的應對能力和街道人大工委的組織協調能力提出了更高的要求。

“網絡接待開啟了代表工作新的一頁，人大代表越來越難當，聯絡站工作也面臨新的挑戰(zhàn)和使命?！币晃唤值廊舜蠊の撠熑藶榇烁锌灰?。

攝影蔡榮章

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街道人大工作的發(fā)展脈絡

我國街道人大工作發(fā)軔于山西省太原市小店區(qū)人大常委會。1998年，作為太原市的新建區(qū)，小店區(qū)管轄的范圍既包括城區(qū)，也包括農村。區(qū)人大常委會在實踐中發(fā)現由于街道不是一級政權組織，沒有人大工作機構，無法形成對街道工作的有效監(jiān)督，人大代表的作用也不能得到充分發(fā)揮。通過探索，在當年7月，小店區(qū)人大常委會在全區(qū)6個街道辦事處先后建立了人大工作委員會。山西省委和太原市委充分肯定了這一具有創(chuàng)新意義的做法，于2000年在全省全面推廣。

2000年，北京市東城區(qū)設立街道人大工作委員會，這是在真正的純城區(qū)設立街道人大工作機構，隨后這一做法在全國大中城市迅速推廣開來。

2001年7月29日，山西省人大常委會批準通過了《太原市區(qū)(市)人民代表大會常務委員會街道工作委員會工作條例》。這是我國出臺的首部人大街道工委工作條例。條例規(guī)定了人大街道工作委員會是區(qū)（市）人民代表大會常務委員會的工作機構，在區(qū)(市)人民代表大會常務委員會的領導下開展工作。其職責重點是宣傳法律法規(guī)，加強代表工作，進行調查研究，反映代表和群眾的意見，對街道辦事處和有關單位的工作提出意見和建議，指導居(村)民委員會依法開展自治活動，以及承辦代表的選舉和其他工作等。