蔡瑛

政府的財(cái)政資金，是“眾人之財(cái)”，預(yù)算就是政府用“眾人之財(cái)”辦“眾人之事”。怎樣才能保證政府把“眾人之財(cái)”合理地用于辦“眾人之事”？

從2005年開(kāi)始，我省溫嶺市的新河、澤國(guó)兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革，充分發(fā)揮人大制度的優(yōu)勢(shì)，有序組織人大代表和社會(huì)公眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算編制討論，人大代表審議政府財(cái)政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，形成了對(duì)預(yù)算開(kāi)展實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督的“參與式預(yù)算”。

讓直接民意發(fā)揮作用

“農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)資金少，中共十七大提出要大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在村民的收入增加，對(duì)文化的需求增加，建議要增加農(nóng)村廣場(chǎng)建設(shè)，更換健身器材，加大對(duì)遠(yuǎn)程教育、農(nóng)村圖書室的投入。”

2012年1月11日，在溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)第二中學(xué)的多媒體教室里，122號(hào)民意代表、澤國(guó)中學(xué)教師柳丹鳴向在座的187名民意代表、123名市鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表及鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員提出了自己對(duì)2012年度澤國(guó)鎮(zhèn)預(yù)算資金安排的看法。

60號(hào)民意代表是澤國(guó)鎮(zhèn)沈橋村的村民夏建兵，他手中拿著《2012年澤國(guó)鎮(zhèn)財(cái)政支出預(yù)算測(cè)算明細(xì)表》，對(duì)預(yù)算安排有意見(jiàn)的項(xiàng)目所在表頁(yè)他都在角落上打了褶：第32頁(yè)，牧嶼二環(huán)路改造預(yù)算60萬(wàn)元太少；第33頁(yè)，文昌幸福路、卷洞橋路道路質(zhì)量較差，每年修整，應(yīng)增加相關(guān)預(yù)算一步到位整體改造。

柳丹鳴和夏建兵分別是通過(guò)“人才庫(kù)抽取”和“全鎮(zhèn)18周歲以上隨機(jī)抽取”方式產(chǎn)生的民意代表。

2012年2月初，澤國(guó)鎮(zhèn)人民政府《關(guān)于調(diào)整2012年度財(cái)政預(yù)算的初步意見(jiàn)》公布。其中赫然列著：文化體育傳媒支出中新增農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助100萬(wàn)無(wú)，由原來(lái)預(yù)算安排的243.4萬(wàn)元調(diào)整為343.4萬(wàn)元。調(diào)增文昌路南延拆遷及道路建設(shè)（沈橋段）200萬(wàn)元，從原來(lái)預(yù)算安排的40萬(wàn)元調(diào)整為240萬(wàn)元。

柳丹鳴和夏建兵這些民意代表的意見(jiàn)得到了吸納。

提供更多的機(jī)會(huì)和渠道，吸納不同層面的公眾參與到預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中來(lái)，進(jìn)一步擴(kuò)大公眾的參與面，是我省各級(jí)人大一直在探索并力求能有新突破的課題。新河、澤國(guó)人大率先破題，變政府花錢由過(guò)去的少數(shù)人決定到多數(shù)人參與，走在了全省乃至全國(guó)前列。

作為溫嶺市最早實(shí)施公共預(yù)算改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，為使參與預(yù)算懇談的代表更具廣泛性和代表性，澤國(guó)鎮(zhèn)早在2005年就嘗試組織群眾開(kāi)展懇談：采用乒乓球搖號(hào)的隨機(jī)抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮(zhèn)18歲以上的人群中隨機(jī)產(chǎn)生公眾代表。

2011年末，一張鎮(zhèn)政府向全體公民發(fā)出的邀請(qǐng)函出現(xiàn)在新河鎮(zhèn)的鬧市區(qū)和村居公務(wù)公開(kāi)的公告欄上。這張紅得耀眼的公告寫著：邀請(qǐng)公民報(bào)名參與鎮(zhèn)政府年度預(yù)算編制討論。

“我希望能多撥些資金用于增加公共衛(wèi)生設(shè)施，改善環(huán)境?！痹?012年2月9日下午舉行的新河鎮(zhèn)2012年度預(yù)算編制民主懇談會(huì)上，70歲的羅邦聯(lián)大聲說(shuō)出了自己的看法。在這次會(huì)議上，共有20多名像羅邦聯(lián)這樣受公開(kāi)邀請(qǐng)的普通村民參與了懇談。

溫嶺市人大常委會(huì)相關(guān)工作人員坦言，公眾廣泛參與之后，參與人員產(chǎn)生的科學(xué)性成為制度設(shè)計(jì)的思考重點(diǎn)。全體公民中隨機(jī)抽選，代表性強(qiáng)，但懇談的專業(yè)性、實(shí)效性不一定強(qiáng)；通過(guò)自愿報(bào)名、組織推薦、邀請(qǐng)參加，專業(yè)水準(zhǔn)提升，但只怕削弱了公眾參與的大眾性。

“目前，溫嶺組建了由336名專業(yè)人士組成的人才庫(kù)、由市鎮(zhèn)人大代表、各村村民代表等各級(jí)民選代表32478人組成了參與庫(kù)，參與人選在‘兩庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，努力兼顧代表性與專業(yè)性。”上述工作人員說(shuō)。

把“預(yù)算修正權(quán)”落實(shí)到地

“新河鎮(zhèn)實(shí)有市、鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表121名，現(xiàn)實(shí)到99名，發(fā)出表決票99張，收回表決票97張。其中對(duì)‘要求增加消防經(jīng)費(fèi)預(yù)算修正議案表決結(jié)果如下：同意83票、不同意14票。通過(guò)。對(duì)‘天網(wǎng)工程維護(hù)費(fèi)用調(diào)增20萬(wàn)元預(yù)算修正議案表決結(jié)果如下：同意89票、不同意8票。通過(guò)?！?/p>

2012年2月14日，在新河鎮(zhèn)召開(kāi)的第十六屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上，塘下代表團(tuán)和長(zhǎng)嶼代表團(tuán)形成了預(yù)算修正議案，分別要求增加天網(wǎng)工程經(jīng)費(fèi)20萬(wàn)元、消防經(jīng)費(fèi)50萬(wàn)元。

在會(huì)上，“增加消防經(jīng)費(fèi)議案”的領(lǐng)銜人、新河鎮(zhèn)肖家橋村委會(huì)主任顏瑋均代表解釋，羊毛衫、帽業(yè)、汽車內(nèi)飾等行業(yè)都是易燃企業(yè)，而在新河這類企業(yè)的數(shù)量非常多，現(xiàn)有消防車輛使用年限過(guò)長(zhǎng)、消防裝備缺乏，難以保證火災(zāi)事故的有效處理，建議將土地開(kāi)發(fā)中的700萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)調(diào)減50萬(wàn)用于消防。

“增加天網(wǎng)工程經(jīng)費(fèi)議案”的領(lǐng)銜人、新河鎮(zhèn)上莫村黨支部書記莫海亮代表則介紹增加經(jīng)費(fèi)的原因是大部分村居的天網(wǎng)工程開(kāi)展比較滯后，天網(wǎng)工程維護(hù)費(fèi)用高，增加經(jīng)費(fèi)對(duì)建設(shè)平安村居有很大幫助，“建議經(jīng)費(fèi)從商品城拆遷改造費(fèi)中移出20萬(wàn)元”。

“地方人大代表在審議本級(jí)財(cái)政預(yù)算時(shí)，擁有審議、詢問(wèn)、質(zhì)詢、提案、表決、建議、批評(píng)、重大事項(xiàng)決定、特定問(wèn)題調(diào)查諸權(quán)。然而，在表決時(shí)只能讓代表在整體通過(guò)或整體否決兩個(gè)極端之間選擇，從和諧穩(wěn)定和會(huì)議成本角度考慮往往只能選擇整體通過(guò)，不能反映代表真實(shí)意思，因此新河鎮(zhèn)的修正性議案表決就成為了較好的替代性方案。”溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明如此闡述修正議案票決制度。

2006年3月8日新河鎮(zhèn)人大通過(guò)的《新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定：5名以上人大代表聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案，修正權(quán)限包括：（1）削減；（2）否決；（3）增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的增減，以保持預(yù)算平衡。

預(yù)算修正議案經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查后決定是否提交人代會(huì)全體會(huì)議表決，進(jìn)入表決程序的預(yù)算修正議案，獲得出席全體會(huì)議代表的二分之一以上贊成為通過(guò)。“預(yù)算修正議案”一經(jīng)大會(huì)表決通過(guò)，政府就必須按此執(zhí)行。

2008年新河的參與式預(yù)算高票入選全國(guó)“十大地方公共決策實(shí)驗(yàn)”，其頒獎(jiǎng)詞稱，新河在預(yù)算改革中，“人大代表第一次行使了法律賦予的‘預(yù)算修正權(quán)”。

方式方法的創(chuàng)新在參與式預(yù)算中同樣舉足輕重。一般會(huì)議表決的方式可分為舉手和票決兩種。之前，新河鎮(zhèn)采取的是舉手表決的形式。但是在眾目睽睽之下舉起手表示反對(duì)，大部分代表有顧忌，“槍打出頭鳥(niǎo)”，“附和”便成了代表們的最佳選擇。

“全體通過(guò)，沒(méi)有反對(duì)的，也沒(méi)有棄權(quán)的，這顯然不正常?！毙潞渔?zhèn)預(yù)算改革的先行者們意識(shí)到了癥結(jié)所在。從2007年開(kāi)始，新河鎮(zhèn)改變以往舉手表決的方式，采用無(wú)記名投票對(duì)“預(yù)算修正議案”進(jìn)行表決。

耐人尋味的是，2008年，由李子法代表領(lǐng)銜提出的“關(guān)于長(zhǎng)麻路改造”的預(yù)算修正議案，在最后的無(wú)記名票決中，以37票支持，42票反對(duì)，6票棄權(quán)，8票廢票的結(jié)果未能通過(guò)。由吳笑菊代表領(lǐng)銜提出的“增加老城區(qū)改造支出”的預(yù)算修正議案，在最后的無(wú)記名票決中，以33票支持，44票反對(duì)，8票棄權(quán)，8票廢票的結(jié)果未獲得通過(guò)。

“這兩個(gè)預(yù)算修正議案被高票否決，意味著純粹的局部得益是很難得到大眾的支持的，代表們選擇把錢用在更符合公眾得益的項(xiàng)目上?！碑?dāng)?shù)厝舜蠊ぷ髡呷绱嗽u(píng)論道。

讓群眾評(píng)判是歷史必然

打開(kāi)“溫嶺人大網(wǎng)”，首頁(yè)的“2012年鎮(zhèn)（街道）和部門預(yù)算網(wǎng)上公開(kāi)專題”格外引人矚目。各鎮(zhèn)（街道）預(yù)算、溫嶺市第十五屆人大第一次會(huì)議審議后的部門預(yù)算正陸陸續(xù)續(xù)地載入這個(gè)版面。無(wú)論是鎮(zhèn)（街道）預(yù)算還是部門預(yù)算，均包括了出國(guó)（境）費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等“三公”經(jīng)費(fèi)。

點(diǎn)擊《2012年澤國(guó)鎮(zhèn)財(cái)政支出預(yù)算測(cè)算明細(xì)表》，可以清楚地看到，澤國(guó)鎮(zhèn)將2012年全鎮(zhèn)9.2億元財(cái)政收入預(yù)算及5.38億元支出預(yù)算分為擬出讓用地、公共管理、社會(huì)保障、三公經(jīng)費(fèi)等18類，每類的資金安排都細(xì)化到每個(gè)項(xiàng)目、每個(gè)工作人員身上。其中，在“三公”經(jīng)費(fèi)這張明細(xì)表上，能一目了然地知曉因公出國(guó)（境）、公車購(gòu)置運(yùn)行、公務(wù)接待三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的2011年實(shí)際執(zhí)行數(shù)及2012年預(yù)算數(shù)。

其實(shí)，對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)，最早可以追溯到2005年。在當(dāng)年召開(kāi)的新河鎮(zhèn)人代會(huì)中，鎮(zhèn)政府向代表們?cè)霭l(fā)一份《新河鎮(zhèn)2005年財(cái)政預(yù)算(說(shuō)明)》。

代表拿著這本看得懂的賬本對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算安排提出了質(zhì)疑：“行政管理費(fèi)1600萬(wàn)元是不是花得太多了？車輛購(gòu)置費(fèi)為什么要花70萬(wàn)元？能不能壓縮這部分財(cái)政支出？”

時(shí)任鎮(zhèn)長(zhǎng)戴美忠如實(shí)答道：“鎮(zhèn)政府用車一直有困難，目前我跟書記兩個(gè)人用一輛別克，另外有三輛普通桑塔納，一輛用了13年，一輛用了11年，最新的也用了9年。十幾年的車破損嚴(yán)重，根本開(kāi)不出鎮(zhèn)去，所以，鎮(zhèn)里打算新買一輛別克、一輛面包車，再添兩輛桑塔納，預(yù)計(jì)要70萬(wàn)元。行政管理費(fèi)高是因?yàn)殒?zhèn)里自聘人員比較多，我們打算壓縮這塊經(jīng)費(fèi)，節(jié)約開(kāi)支?！?/p>

這些年新河的預(yù)算改革更讓鎮(zhèn)黨委書記朱寶卿得出一個(gè)心得：“把事情拿到臺(tái)面上公開(kāi)，群眾反而不會(huì)猜疑，反而會(huì)體諒我們，之后的執(zhí)行也會(huì)更加順暢?！?/p>

星星之火，可以燎原。參與式預(yù)算在浙江溫嶺初露端倪之時(shí)，就被“移植”到哈爾濱、無(wú)錫、焦作等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，并得到因地制宜的創(chuàng)新。

2010年6月，浙江省委書記、省人大常委會(huì)主任趙洪祝作出重要批示。2010年9月，臺(tái)州市人大常委會(huì)決定向全市推行這一做法。2011年8月，《中共浙江省委關(guān)于加強(qiáng)“法治浙江”基層基礎(chǔ)建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái)，明確提出要推行溫嶺市人大的“參與式預(yù)算”等基層新做法。

浙江省委的一份文件中表示：“預(yù)算公開(kāi)是將來(lái)的趨勢(shì)，全省每個(gè)市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然要做，溫嶺成功的經(jīng)驗(yàn)提供了一個(gè)范本?！?/p>

2010年，義烏市以稠城街道為試點(diǎn)，召開(kāi)“民意代表懇談會(huì)”，讓民意代表走進(jìn)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程。

南開(kāi)大學(xué)中國(guó)財(cái)稅發(fā)展研究中心主任馬蔡琛教授指出，溫嶺的參與式預(yù)算改革，將基層民主懇談、人大監(jiān)督和預(yù)算改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，更好地體現(xiàn)了公共財(cái)政“取之于民、用之于民”的民生財(cái)政特點(diǎn)。

“溫嶺的參與式預(yù)算改革，代表了中國(guó)基層公共預(yù)算改革的發(fā)展方向，這是難能可貴的基層預(yù)算民主、預(yù)算公開(kāi)的本土化制度創(chuàng)新。我相信，在不久的將來(lái)，溫嶺參與式預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)在中國(guó)基層公共財(cái)政改革中，得到越來(lái)越廣泛地推廣。”馬蔡琛說(shuō)。

不過(guò)，要把溫嶺試點(diǎn)成功的預(yù)算公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)擬向浙江全省推廣，似乎難度不小。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授蘇振華指出，參與式預(yù)算，會(huì)束縛地方政府的權(quán)力，不能亂花錢了，當(dāng)然是不愿意干的?！暗谥袊?guó)，上級(jí)可以命令下級(jí)，這種命令的力度大于下級(jí)的自身利益考慮時(shí)，就能夠推行下去?！?/p>

一直關(guān)注浙江溫嶺預(yù)算改革工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治系主任郎友興教授接受媒體采訪時(shí)表示，參與式預(yù)算還需要四方面的努力，一是要做到取信于民；二是要將參與式預(yù)算制度化，包括技術(shù)上如何完善等問(wèn)題；三是民眾要提高素質(zhì)，學(xué)會(huì)如何參與；四是要將這些改革措施變?yōu)榈胤焦賳T與民眾的習(xí)慣。

船起錨，必遠(yuǎn)行。“人民的錢如何使用得科學(xué)合理，讓人民來(lái)評(píng)判，這是歷史的必然。”張學(xué)明主任說(shuō)，在溫嶺，支持、肯定、認(rèn)同參與式預(yù)算改革的氛圍已經(jīng)形成。

“改革的腳步要在探索中步步前行，漸漸深化。自下而上的溫嶺參與式預(yù)算改革將在擴(kuò)大公眾參與的廣度、人大代表參與的深度、重大項(xiàng)目資金分項(xiàng)表決、‘三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)透明度等方面醞釀新的突破?！睆垖W(xué)明主任勾畫出了溫嶺參與式預(yù)算改革的前行路徑。

攝影蔡榮章