□ 王建國(guó)

盡快制定《預(yù)防腐敗法》的幾點(diǎn)思考

□ 王建國(guó)

我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)90年代起就在醞釀制定一部實(shí)體程序兼?zhèn)?、懲治預(yù)防并重的《反腐敗法》。早在1995年10月，全國(guó)人大常委會(huì)王漢斌副委員長(zhǎng)在第七屆國(guó)際反貪污大會(huì)閉幕式上的講話中就指出“反貪污賄賂法正在抓緊起草之中”。時(shí)至今日這部法律還沒(méi)出臺(tái)，與“打防結(jié)合、標(biāo)本兼治、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐敗方針策略還沒(méi)有深入人心有關(guān)，也與各方面對(duì)反腐敗立法涉及的基本理論和技術(shù)問(wèn)題研究不夠深入有關(guān)。本文從預(yù)防腐敗立法的必要性出發(fā)，著重對(duì)《預(yù)防腐敗法》的法律屬性、法律關(guān)系特征進(jìn)行分析，并針對(duì)當(dāng)前地方預(yù)防職務(wù)犯罪立法實(shí)踐中的問(wèn)題，提出以預(yù)防腐敗犯罪程序?yàn)橹鞯牧⒎?gòu)想，以期拋磚引玉，推動(dòng)我國(guó)反腐敗立法的理論研究和實(shí)務(wù)完善。

預(yù)防腐敗 法律屬性 法律關(guān)系

一、制定《預(yù)防腐敗法》的必要性

腐敗是一種社會(huì)歷史現(xiàn)象，是一個(gè)世界性的痼疾，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)都危害嚴(yán)重。反對(duì)腐敗，加強(qiáng)廉政建設(shè)，是中國(guó)共產(chǎn)黨和我國(guó)政府一貫的堅(jiān)定立場(chǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，針對(duì)腐敗的嚴(yán)重性，我們不斷加大職務(wù)違法犯罪的打擊力度，但至今仍未能遏制腐敗現(xiàn)象蔓延惡化的勢(shì)頭。究其原因，是以打擊懲處為主的策略，還不能從根本上預(yù)防腐敗。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持“打防結(jié)合、標(biāo)本兼治、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，從源頭上遏制職務(wù)違法犯罪的發(fā)生，才是預(yù)防腐敗的根本出路。采取有效的戰(zhàn)略和對(duì)策來(lái)預(yù)防腐敗，已成為我國(guó)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。由于反腐敗斗爭(zhēng)的復(fù)雜性和專門(mén)性，導(dǎo)致了僅僅依靠刑法、刑事訴訟法難以適應(yīng)斗爭(zhēng)的需要，且從國(guó)外、境外的反腐敗實(shí)踐來(lái)看，一些反腐敗卓有成效的國(guó)家和地區(qū)，都針對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的特殊性，通過(guò)專門(mén)的反腐敗立法，融合實(shí)體和程序規(guī)定，取得較好的效果。如美國(guó)的《文官制度改革法》和《聯(lián)邦貪污對(duì)策法》，韓國(guó)的《反腐敗法》和《公職人員倫理法》，新加坡的《防止貪污法》和《沒(méi)收貪污所得利益法》 等等。但時(shí)至今日，我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)的預(yù)防腐敗法，嚴(yán)重影響了預(yù)防腐敗工作的開(kāi)展。為了促進(jìn)預(yù)防腐敗工作走上法制化的軌道，增強(qiáng)預(yù)防腐敗工作的權(quán)威性，制定一部專門(mén)預(yù)防腐敗的法律已成為當(dāng)務(wù)之急。

盡快制定《預(yù)防腐敗法》，一是依法治國(guó)的必然要求。依法治國(guó)的核心是規(guī)范權(quán)力的行使，要求國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員依法行使權(quán)力、不得濫用職權(quán)。這與預(yù)防腐敗一樣，其本質(zhì)都是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的限制。因此通過(guò)立法規(guī)范權(quán)力行使和預(yù)防腐敗，都是依法治國(guó)的必然要求。而我國(guó)目前預(yù)防腐敗主要依靠黨內(nèi)法規(guī)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等，這些黨內(nèi)廉政法規(guī)的制定實(shí)施，規(guī)范了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為，加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，在預(yù)防腐敗中起到十分重要的作用。但由于黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍、權(quán)威性和威懾力不如國(guó)家法律，需要上升為國(guó)家法律，才能得到普遍遵守和平等實(shí)施。

二是依法構(gòu)建懲防體系的需要。中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》明確要求“完善反腐倡廉相關(guān)法律和規(guī)范國(guó)家工作人員從政行業(yè)的制度。加快廉政立法進(jìn)程，研究制定反腐敗方面的專門(mén)法律”。其2008至2012年工作規(guī)劃進(jìn)一步提出“建立健全預(yù)防腐敗法律法規(guī)，提高反腐倡廉法制化水平。在國(guó)家立法中，充分體現(xiàn)反腐倡廉基本要求。適時(shí)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國(guó)家法律法規(guī)。在今后5年內(nèi)有計(jì)劃、分步驟地制定或修訂一批法律、法規(guī)和條例?！苯衲晔枪ぷ饕?guī)劃實(shí)施的最后一年，應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)《預(yù)防腐敗法》進(jìn)入立法程序。

三是建立健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作格局的需要。在反腐敗實(shí)踐中，確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門(mén)各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，發(fā)揮了巨大的作用，取得了很大成績(jī)。但是，由于沒(méi)有具體確定各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及相關(guān)單位在預(yù)防腐敗中的職責(zé)，特別是沒(méi)有明確預(yù)防腐敗專門(mén)機(jī)關(guān)，包括檢察、監(jiān)察機(jī)關(guān)等職能部門(mén)在預(yù)防腐敗中的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，使得預(yù)防腐敗工作的各項(xiàng)措施難以落實(shí)到位。

四是落實(shí)人大代表的要求。近年來(lái)，每年均有人大代表或者代表團(tuán)提出關(guān)于制定《預(yù)防腐敗法》的議案。認(rèn)為，我國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真開(kāi)展了查辦貪污賄賂、瀆職等腐敗案件工作，取得了一定的成效。但職務(wù)違法犯罪案件數(shù)量居高不下，犯罪數(shù)額大，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)多，窩串案多，手段隱蔽，反映出我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，腐敗現(xiàn)象還未得到有效遏制。因此，要認(rèn)真落實(shí)黨中央關(guān)于反腐敗要懲防并舉、標(biāo)本兼治、綜合治理、注重預(yù)防的方針，在嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，從教育、制度、監(jiān)督入手，從源頭上減少和遏制職務(wù)犯罪，保證預(yù)防腐敗工作取得實(shí)效。

五是完善我國(guó)行政立法體系的需要。我國(guó)已制定了《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》、《審計(jì)法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律，對(duì)國(guó)家工作人員的職務(wù)廉潔性提出明確要求，并通過(guò)建立行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、行政復(fù)議和行政訴訟等制度，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。特別是2002年以來(lái)預(yù)防腐敗地方性立法工作已在全國(guó)各地推開(kāi)。目前，全國(guó)已有安徽、江西、浙江等十多個(gè)省區(qū)和無(wú)錫、深圳、寧波等十多個(gè)有立法權(quán)的城市通過(guò)了《預(yù)防職務(wù)犯罪條例》，為制訂《預(yù)防腐敗法》提供了很好的借鑒。但當(dāng)前對(duì)國(guó)家工作人員的行為倫理和用權(quán)邊界仍沒(méi)有很好規(guī)范、界定，對(duì)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》提出的腐敗犯罪預(yù)防仍沒(méi)有很好銜接、吸納，需要盡快立法完善。

二、《預(yù)防腐敗法》的法律屬性和預(yù)防腐敗法律關(guān)系

目前國(guó)際和國(guó)內(nèi)對(duì)腐敗還沒(méi)有一個(gè)確切的定義。從我國(guó)實(shí)際和法律的規(guī)范要求出發(fā)，可以將腐敗定義為國(guó)家工作人員利用、濫用公共權(quán)力謀取私人利益的違法犯罪行為?！额A(yù)防腐敗法》是調(diào)整預(yù)防國(guó)家工作人員腐敗行為的法律規(guī)范的總稱。由于國(guó)家工作人員主要分布在各級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政組織，其職務(wù)行為主體和行為本身主要是行政法的調(diào)整對(duì)象，相應(yīng)地預(yù)防國(guó)家工作人員利用、濫用職權(quán)違法犯罪的行為也應(yīng)當(dāng)是行政法的調(diào)整對(duì)象。制定《預(yù)防腐敗法》是保證我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員依法、公正、廉潔地履行職務(wù)的需要，應(yīng)當(dāng)納入我國(guó)行政立法體系。

因此，《預(yù)防腐敗法》總體來(lái)說(shuō)屬于行政法體系，是我國(guó)行政法律部門(mén)的一個(gè)重要組成部分，與《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等處于同一法律位階，同時(shí)也是行政實(shí)體法和程序法的混合體。當(dāng)然，國(guó)家工作人員還包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體和有關(guān)基層組織中的工作人員，預(yù)防腐敗也需要廣大人民群眾的參與，預(yù)防腐敗的措施也包括行政、經(jīng)濟(jì)、刑罰等多種措施，但不能就此認(rèn)為《預(yù)防腐敗法》屬于刑法、經(jīng)濟(jì)法或者社會(huì)法體系，或者是幾個(gè)法律體系的交叉。國(guó)外從文官制度、政府道德、公職人員行為倫理規(guī)范等出發(fā)制定反腐敗法律，就是基于反腐敗法的行政法屬性。

在預(yù)防腐敗過(guò)程中，預(yù)防腐敗的主體相互之間及主體和客體之間會(huì)形成的一系列法律上的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系，就是預(yù)防腐敗法律關(guān)系，它涉及預(yù)防腐敗法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容等方面。認(rèn)清預(yù)防腐敗法律關(guān)系的特征，對(duì)制定《預(yù)防腐敗法》有重要意義。

（一）預(yù)防腐敗法律關(guān)系的主體

法律關(guān)系的主體是法律關(guān)系的當(dāng)事人和參與人，包括行使預(yù)防權(quán)力、承擔(dān)預(yù)防責(zé)任的權(quán)利（權(quán)力）主體和義務(wù)主體。

預(yù)防腐敗的權(quán)利（權(quán)力）主體比較廣泛。預(yù)防腐敗工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面力量共同參與，建立社會(huì)化大預(yù)防機(jī)制，進(jìn)行標(biāo)本兼治、綜合治理。《預(yù)防腐敗法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司（含國(guó)有控股公司）、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體及基層組織等都是預(yù)防主體，都要履行自己的預(yù)防職責(zé)。廣大人民群眾也有監(jiān)督國(guó)家工作人員正確履行職務(wù)防止權(quán)力濫用發(fā)生腐敗的權(quán)利，也是一般的預(yù)防主體。同時(shí)，預(yù)防腐敗涉及各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，需要有關(guān)專門(mén)機(jī)關(guān)來(lái)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)和宣傳推動(dòng)，因此，還要明確這些特殊的預(yù)防主體即執(zhí)法主體。

根據(jù)我國(guó)的政治體制，綜觀各地《預(yù)防職務(wù)犯罪條例》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確由國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)專門(mén)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)，審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合職能進(jìn)行預(yù)防，其他有關(guān)機(jī)關(guān)共同履行宣傳教育等預(yù)防職責(zé)。一般預(yù)防主體和特殊預(yù)防主體都是預(yù)防主體，只不過(guò)特殊預(yù)防主體作為執(zhí)法主體多了對(duì)一般預(yù)防主體和國(guó)家工作人員的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。一般預(yù)防主體都要履行自己的預(yù)防職責(zé)，這是所有預(yù)防單位對(duì)內(nèi)的職責(zé)，其中也包括特殊預(yù)防主體對(duì)內(nèi)的預(yù)防職責(zé)；而特殊預(yù)防主體作為執(zhí)法主體的預(yù)防職責(zé)還包括對(duì)外的監(jiān)督指導(dǎo)和宣傳教育等職責(zé)，這是兩個(gè)不同的預(yù)防職責(zé)。分類型規(guī)定一般預(yù)防主體的內(nèi)部預(yù)防職責(zé)和分層次規(guī)定特殊預(yù)防主體的監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，是預(yù)防腐敗立法的一個(gè)技術(shù)難點(diǎn)。

預(yù)防腐敗法律關(guān)系的義務(wù)主體是預(yù)防腐敗義務(wù)的承擔(dān)者。作為掌握公共權(quán)力、從事公務(wù)活動(dòng)又容易產(chǎn)生利益沖突的國(guó)家工作人員，就是預(yù)防腐敗的義務(wù)主體。國(guó)家工作人員既是一般預(yù)防主體和特殊預(yù)防主體兩者內(nèi)部的工作人員，又是一般預(yù)防主體和特殊預(yù)防主體的執(zhí)法對(duì)象，因此承擔(dān)著既要被預(yù)防、又要被執(zhí)法的義務(wù)。兩者在預(yù)防腐敗法律關(guān)系中的角色不同，必須放在權(quán)力監(jiān)督制約的相互關(guān)系中才能準(zhǔn)確把握。由于《公務(wù)員法》等已經(jīng)規(guī)定了國(guó)家工作人員的一般義務(wù)，因此預(yù)防腐敗法應(yīng)當(dāng)專門(mén)規(guī)定防止利益沖突和進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)等義務(wù)。

（二）預(yù)防腐敗法律關(guān)系的客體

就是承擔(dān)預(yù)防職責(zé)的權(quán)力主體和義務(wù)主體所共同指向的對(duì)象，也就是預(yù)防腐敗行為。腐敗行為的本質(zhì)是一種濫用職權(quán)、褻瀆職務(wù)的行為，預(yù)防腐敗行為就是對(duì)一切濫用職權(quán)、褻瀆職務(wù)行為進(jìn)行預(yù)防，這個(gè)范圍過(guò)于龐大，所以不能把一切濫用職權(quán)、褻瀆職務(wù)的行為全部納入《預(yù)防腐敗法》進(jìn)行調(diào)整。特別是對(duì)職務(wù)違法犯罪行為的懲治，作為一種特殊預(yù)防手段，已經(jīng)由行政監(jiān)察法規(guī)和刑法規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。

《預(yù)防腐敗法》應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范的是現(xiàn)由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的職務(wù)違法行為的界定和處理、《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》規(guī)定的腐敗犯罪行為的界定和處理、利益沖突和財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容和程序等。這里需要說(shuō)明的是，利益沖突是任何國(guó)家工作人員在行使公權(quán)力時(shí)都可能存在的，關(guān)鍵在于出現(xiàn)沖突以后是選擇回避、放棄還是謀取個(gè)人利益。而財(cái)產(chǎn)申報(bào)是發(fā)現(xiàn)和防止利益沖突的基本做法，此外還有利益出售、委托和回避以及限制公職人員離職后行為等方法。

由于目前人民群眾對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度呼聲最高，應(yīng)在該法中作出原則規(guī)定。

（三）預(yù)防腐敗法律關(guān)系的內(nèi)容

這是對(duì)預(yù)防腐敗法律規(guī)范所調(diào)整的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系的具體界定。對(duì)于預(yù)防腐敗權(quán)利（權(quán)力）主體而言，其主要權(quán)利（權(quán)力）就是履行法定的預(yù)防職責(zé)、采取必要的預(yù)防措施，并監(jiān)督義務(wù)主體履行法定的職責(zé)、接受必要的措施。預(yù)防職責(zé)和預(yù)防措施通過(guò)預(yù)防主體共同作用于預(yù)防客體，兩者目的相同，不能偏廢。但預(yù)防職責(zé)是某個(gè)預(yù)防主體（包括執(zhí)法主體）專屬的、一般的、固定的職責(zé)，而預(yù)防措施是多個(gè)預(yù)防主體（包括執(zhí)法主體）通用的、具體的、可變的方式和方法。同一性質(zhì)的預(yù)防主體，其基本職責(zé)相同，但具體措施可以不同。相反，不同的預(yù)防主體有不同的預(yù)防職責(zé)，但可以采取相同的預(yù)防措施。

因此，制定《預(yù)防腐敗法》首先要對(duì)預(yù)防腐敗權(quán)利（權(quán)力）主體預(yù)防職責(zé)和措施進(jìn)行科學(xué)歸納和分類，要具體規(guī)定一般預(yù)防主體內(nèi)部的預(yù)防職責(zé)、通用措施，如開(kāi)展內(nèi)部預(yù)防腐敗教育、建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度等職責(zé)，采取法制教育、內(nèi)部控制等具體措施。其次要規(guī)定特殊預(yù)防主體包括專門(mén)預(yù)防機(jī)關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)、專用措施，把同一性質(zhì)預(yù)防主體的相同預(yù)防職責(zé)和已經(jīng)相對(duì)固定的措施進(jìn)行梳理、歸在一起，如檢察機(jī)關(guān)有依法監(jiān)督指導(dǎo)預(yù)防職務(wù)犯罪工作、收集掌握職務(wù)犯罪信息、考核檢查預(yù)防職務(wù)犯罪工作情況等職責(zé)，可以采取犯罪調(diào)查分析、檢察建議、法制宣傳、警示教育等工作措施；把不同預(yù)防主體都可以采取的不同預(yù)防措施加以區(qū)別和分類，如對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪的建議可以是檢察建議、監(jiān)察建議、司法建議、審計(jì)建議等。這也是制定《預(yù)防腐敗法》的一個(gè)技術(shù)難點(diǎn)。再次，考慮到預(yù)防腐敗工作的探索性和法律應(yīng)有的穩(wěn)定性，在立法時(shí)對(duì)預(yù)防職責(zé)規(guī)定要相對(duì)原則、不能太細(xì)，對(duì)預(yù)防措施規(guī)定要靈活多變、不宜太多，要依據(jù)黨內(nèi)廉政法規(guī)包括中央和地方黨委的相關(guān)規(guī)定、各地預(yù)防職務(wù)犯罪條例以及《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》等規(guī)定，對(duì)預(yù)防對(duì)象能夠產(chǎn)生實(shí)際防范作用的措施進(jìn)行梳理、取舍。

三、《預(yù)防腐敗法》的立法構(gòu)想

由于腐敗都是國(guó)家工作人員在行使職務(wù)過(guò)程中面對(duì)必然出現(xiàn)的利益沖突作出“以權(quán)謀私”的錯(cuò)誤選擇而產(chǎn)生的，因此從立法技術(shù)上說(shuō)，《預(yù)防腐敗法》總體思路應(yīng)當(dāng)是沿著“主體—職責(zé)—機(jī)制—措施—監(jiān)督—保障”這樣一條脈絡(luò)，把國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和基層組織等都作為預(yù)防腐敗的權(quán)利（權(quán)力）主體，把國(guó)家工作人員作為預(yù)防義務(wù)主體，把腐敗行為作為預(yù)防對(duì)象，充分發(fā)揮預(yù)防腐敗主體的職能作用，動(dòng)員全社會(huì)的力量，建立“預(yù)防單位各負(fù)其責(zé)、專門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)、社會(huì)各界共同參與的工作機(jī)制”，采取教育、制度、監(jiān)督、懲治等預(yù)防措施，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家工作人員從政行為的規(guī)范、對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，從源頭上防止可能出現(xiàn)的濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力制約、事先防范”，防止腐敗行為的發(fā)生和蔓延。

主要章節(jié)和條款的邏輯順序可以這樣安排：首先是總則（包括立法的宗旨和依據(jù)），適用范圍（包括預(yù)防主體和對(duì)象），腐敗的法律定義，預(yù)防腐敗工作的方針、原則、工作機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，專門(mén)預(yù)防機(jī)關(guān)等。其次是一般預(yù)防主體（按預(yù)防單位性質(zhì)分類）和特殊預(yù)防主體（按執(zhí)法主體職責(zé)分層）的不同職責(zé)，預(yù)防義務(wù)主體（國(guó)家工作人員）的主要義務(wù)，各種具體的預(yù)防措施，這些是立法的重點(diǎn)，要分門(mén)別類加以規(guī)定。再次是為了保證專門(mén)預(yù)防機(jī)關(guān)及公民履行職責(zé)，《預(yù)防腐敗法》還要從監(jiān)督保障的方式、手段、效力上都作出規(guī)定，如監(jiān)督主要是專門(mén)預(yù)防機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)及其預(yù)防工作人員的監(jiān)督，新聞媒體的監(jiān)督，公民的控告或者舉報(bào)，公民的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督等；保障主要是組織保障、職務(wù)保障、經(jīng)費(fèi)保障。為了把《預(yù)防腐敗法》規(guī)定的預(yù)防職責(zé)、措施和監(jiān)督保障落到實(shí)處，還要專門(mén)規(guī)定違反《預(yù)防腐敗法》法律責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的情況主要是不履行或者不正確履行預(yù)防職責(zé)造成不良后果等，承擔(dān)責(zé)任的主體包括預(yù)防單位及其國(guó)家工作人員、專門(mén)預(yù)防機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)及預(yù)防人員，承擔(dān)責(zé)任的方式主要是行政責(zé)任、刑事責(zé)任。

如果這樣制定《預(yù)防腐敗法》，會(huì)有以下特點(diǎn)：一是具有一定的創(chuàng)新性?？梢栽诔浞治崭鞯仡A(yù)防腐敗成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新。如浙江作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大省，預(yù)防的重點(diǎn)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)市場(chǎng)管理或者參與市場(chǎng)監(jiān)管的國(guó)家工作人員，因此特別注重對(duì)國(guó)家工作人員履職行為的規(guī)范和利益沖突的防范。為此浙江省委早在2003年就出臺(tái)了《浙江省反腐倡廉防范體系實(shí)施意見(jiàn)》（后修改為《浙江省懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施意見(jiàn)》），2005年制定了《浙江省黨內(nèi)監(jiān)督十項(xiàng)制度實(shí)施辦法》，2010年出臺(tái)了《浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)程（試行）》，2011年還出臺(tái)了《浙江省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》和《關(guān)于全面推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》，浙江省人大常委會(huì)也于2006年通過(guò)了《浙江省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》，規(guī)定行政機(jī)關(guān)要建立健全信息公開(kāi)和廉潔準(zhǔn)入制度等。同時(shí)對(duì)近年來(lái)開(kāi)展預(yù)防工作形成的一套行之有效的做法，進(jìn)行概括和提升，如聯(lián)合構(gòu)建“五大百億”、“三個(gè)千億”工程的預(yù)防機(jī)制，建立行賄犯罪檔案查詢制度和行政執(zhí)法資料移送備案制度，開(kāi)展警示教育和預(yù)防咨詢等。

二是具有較強(qiáng)的可操作性。通過(guò)分類規(guī)定預(yù)防單位的共同職責(zé)和行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的特定職責(zé)；分層規(guī)定預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)及預(yù)防單位內(nèi)設(shè)的監(jiān)察、審計(jì)機(jī)構(gòu)等為預(yù)防腐敗的專門(mén)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)，各自履行具體的指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)；規(guī)定預(yù)防單位必須根據(jù)司法、檢察、監(jiān)察、審計(jì)四種建議進(jìn)行整改并在30日內(nèi)答復(fù)，規(guī)定公安機(jī)關(guān)必要時(shí)應(yīng)對(duì)控告人、舉報(bào)人采取保護(hù)措施等，使預(yù)防權(quán)利（權(quán)力）得到保障。

三是具有一定的剛性。通過(guò)規(guī)定預(yù)防單位必須將預(yù)防工作列入工作計(jì)劃和廉政建設(shè)責(zé)任制，采取必要的措施，并接受專門(mén)預(yù)防機(jī)關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督；規(guī)定專門(mén)預(yù)防機(jī)關(guān)具有督促檢查權(quán)、考核通報(bào)權(quán)、建議責(zé)令停止違法行為權(quán)、建議暫停執(zhí)行職務(wù)權(quán)等職權(quán)，新聞媒體具有輿論監(jiān)督權(quán)，公民具有控告舉報(bào)權(quán)；規(guī)定不移交職務(wù)犯罪案件，拒絕提供資料說(shuō)明情況，對(duì)控告人、舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)等的法律責(zé)任，使預(yù)防義務(wù)得到落實(shí)。

作者王建國(guó)，男，浙江省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處副處長(zhǎng)（杭州 310012）。

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