文/黃培東

近年來，隨著我國全面推進依法行政，加快建設法治政府，行政約談作為一種新型的柔性行政監(jiān)管制度得以創(chuàng)立、實施和發(fā)展。多年的實踐表明，行政約談制度體現(xiàn)了服務型政府的理念，順應了現(xiàn)代行政監(jiān)管強調(diào)合作的發(fā)展趨勢，踐行了監(jiān)管與服務相結合的原則，一定程度上是對我國現(xiàn)行法律的有益補充。對轉變政府職能、提升監(jiān)管效率發(fā)揮了積極的促進作用。

一、我國行政約談制度的概念和發(fā)展特點

1.概念

作為從行政執(zhí)法實踐中探索總結出的一種新制度，我國行政約談制度因不同的行政機關實施管理實踐而在內(nèi)容上有所不同。從廣義角度講，行政約談制度是指行政機關根據(jù)行政管理活動的需要，針對行政相對人所進行的宣傳、協(xié)商、指導、調(diào)查、警告和糾正違法等活動，是行政機關履行監(jiān)管職責的手段和措施之一。

2.發(fā)展特點

21世紀初，我國稅務機關在充分借鑒香港及國外的成功經(jīng)驗基礎上，開始在稅務征收領域探索施行稅務約談制度，以作為法定的稅務檢查方法之外的管理手段。此后，隨著理論研究和工作實踐的不斷深入，行政約談制度在我國得到了快速發(fā)展，并呈現(xiàn)出以下特點：

一是發(fā)展勢頭迅猛。從實施的部門來看，目前已有包括稅務、工商、環(huán)保、社保、監(jiān)察、消防、發(fā)改委、國資委和食藥監(jiān)等10余個政府部門嘗試推行行政約談制度；從約談的內(nèi)容來看，行政約談已經(jīng)由最初的稅務稽查逐步擴展到包括城市管理、環(huán)境監(jiān)察、消費維權、社保管理、安全生產(chǎn)、食品監(jiān)管、基金運行以及人事監(jiān)察等國家社會經(jīng)濟管理的方方面面，涵蓋了政府行政管理的諸多內(nèi)容，成為政府部門履行職責、強化監(jiān)管的重要輔助手段；從約談的對象來看，行政約談已從最初的企業(yè)逐步拓展到包括企業(yè)、政府和行業(yè)組織等在內(nèi)的社會管理各個層面。

二是實踐效果明顯。行政約談制度作為政府部門履行監(jiān)管職責的一種新型手段，在管理實踐中發(fā)揮了有效作用，產(chǎn)生了積極效果。首先，制度注重將行政監(jiān)管由以往單一的命令強制方式向多元的柔性化方式轉變，體現(xiàn)了服務和法治政府的理念，契合了當今文明和諧社會的發(fā)展要求，有助于倡導和優(yōu)化社會的法制環(huán)境；其次，制度在一定程度上彌補了現(xiàn)行法律中的缺失和不足，是行政監(jiān)管方式在實踐中的創(chuàng)新、發(fā)展和完善，有助于提升政府部門的行政監(jiān)管效能；第三，行政約談制度強調(diào)溝通協(xié)商和宣傳指導，注重發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)組織等行政相對人的自我管理，有助于改善行政監(jiān)管關系、提升相對人責任意識，促進行政目的的實現(xiàn)。有報道顯示，2003年5月，深圳市地稅局在全市推廣約談制度不到一個月的時間，就“談”出稅款3 000多萬元。通過實行約談制度，有效改善了征納關系，提高了稅收檢查效率，使納稅人管理更趨人性化。

三是社會影響面大。行政約談制度的內(nèi)容往往是社會關注、政府關心、民眾關切的重大事項，涉及國家社會經(jīng)濟活動中的焦點、熱點和難點問題。比如，土地資源的利用、消費價格的漲跌、食品藥品的安全、環(huán)境質量的保護以及重特大安全事故的查處等等。因此，該項制度自實行以來，一度引發(fā)社會各階層的廣泛關注，“約談”一詞也成為社會輿論和新聞媒體的熱點詞匯。目前，在百度中鍵入“約談”進行查詢，找到相關結果多達967萬個，可見該項制度在社會的影響面和關注度。

二、質量技術監(jiān)督行政約談制度現(xiàn)狀分析

縱觀我國家行政約談制度的發(fā)展歷程，可以清楚地看到，該制度具有旺盛的生命力和現(xiàn)實的可操作性，對轉變政府職能、提高行政效率和促進社會發(fā)展具有積極的作用。因此，筆者認為，將該項制度引入質量技術監(jiān)督領域，并大力推廣實施具有重要的現(xiàn)實意義。

通過多年的探索，目前我國的行政約談制度在實踐中逐步積累了經(jīng)驗，在法律依據(jù)、約談內(nèi)容和運行程序等方面日趨完善。與此同時，自2011年以來，部分地區(qū)的質量技術監(jiān)督部門在行政處罰、特種設備監(jiān)察和食品生產(chǎn)監(jiān)管等領域探索試行約談制度。上述的實踐經(jīng)驗，為行政約談制度在質量技術監(jiān)督領域的應用創(chuàng)造了有利條件。當然，必須清醒地看到，與其他政府部門相比，質量技術監(jiān)督行政約談制度起步較晚、發(fā)展較慢，在整個制度研究和體系建設方面還存在明顯的不足。

一是法律制度不全。目前，在行政約談制度開展較早、發(fā)展較快的政府部門中，其制度規(guī)范正逐步實現(xiàn)自上而下一體化模式。比如，稅務稽查約談制度已基本在全國各地鋪開。部分職能部門甚至開始將行政規(guī)范性文件上升到立法層級更高的部門規(guī)章。比如，食品藥品監(jiān)管部門前不久就《食品藥品安全責任約談辦法》公開征求意見。目前，質量技術監(jiān)督領域行政約談制度主要散布于部分地區(qū)的基層質監(jiān)部門，且多以部門的內(nèi)部文件或工作措施形式體現(xiàn)，缺乏全局統(tǒng)一、規(guī)范和系統(tǒng)的法律制度體系，法治化水平明顯偏低。

二是適用范圍不廣。如前所述，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國行政約談制度的適用范圍已由最初的行政稽查擴展到行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查、糾紛調(diào)解、人事問責和事故處理等行政監(jiān)管領域的各個方面。但目前，受發(fā)展速度等的限制，質量技術監(jiān)督領域行政約談制度還僅限于部分基層質監(jiān)部門在行政處罰、特種設備及食品生產(chǎn)等有限的領域內(nèi)開展，制度適用范圍狹窄，綜合效果不明顯。

三是程序規(guī)定不嚴。受制度設計層級和法治化水平偏低的影響，目前質量技術監(jiān)督領域行政約談制度的內(nèi)容和程序比較粗糙，責任不明晰、程序不規(guī)范等現(xiàn)象較為突出，特別是對行政相對人權利義務產(chǎn)生實質性影響的行政處罰、監(jiān)管類約談，缺乏對相對人侵權救濟途徑的考量和規(guī)定，不符合“無救濟則無權利”的法治原則。程序規(guī)定的不嚴密，容易引發(fā)侵權行為，導致行政復議、訴訟等風險。

三、質量技術監(jiān)督約談制度建設構想

1.健全法律制度體系

加快法制建設步伐，結合質監(jiān)工作職能特點，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、重點突破”的原則，加強總局與地方質監(jiān)部門的協(xié)同，發(fā)揮全系統(tǒng)合力，建立一套符合質監(jiān)工作實際需要的“自上而下、統(tǒng)分結合”的行政約談法律制度體系。

一是在總局層面，堅持“統(tǒng)一規(guī)范”原則，積極推動約談制度立法。一種渠道是，在質量相關法律法規(guī)的修訂過程中，增加約談內(nèi)容，明確約談定位，提升約談制度的權威性。另一種渠道是，制定出臺《質量技術監(jiān)督行政約談管理辦法》（以下簡稱《辦法》），以部門規(guī)章的形式對約談行為進行規(guī)范和調(diào)整。《辦法》應就行政約談的目的和原則作出統(tǒng)一規(guī)定，并明確約談的適用范圍、主體、客體、權限、內(nèi)容、程序以及后處理等基本內(nèi)容。隨著社會需求和工作發(fā)展到一定程度，當具備立法條件后，再考慮將《辦法》上升為行政法規(guī)或法律。

二是在總局部門層面，堅持“突出重點”原則，按照部門職能分工，突出重點領域、把握關鍵環(huán)節(jié)，有針對性地制定出臺如行政執(zhí)法、產(chǎn)品質量監(jiān)督、特種設備監(jiān)察、食品生產(chǎn)監(jiān)管等專業(yè)性制度規(guī)定，從而形成即統(tǒng)一又分工的約談制度模式。

三是在地方部門層面，堅持“地方特色”原則，在遵照上級部門的統(tǒng)一規(guī)定基礎上，圍繞地方工作實際需要，適度制定地方性的制度規(guī)定，從而建立起“共性和個性”相結合的約談制度體系。

需要指出的是，質量技術監(jiān)督行政約談制度在適用范圍上可以適度拓寬，比如在內(nèi)容上擴展至質量興區(qū)、風險監(jiān)測和缺陷產(chǎn)品召回等領域，在約談對象上擴展至企業(yè)、政府、下級部門和行業(yè)組織等層面。

2.完善約談制度內(nèi)容

從目前發(fā)展情況看，各部門行政約談的內(nèi)容因適用范圍的不同而存在差異，并由此導致行政約談的性質和法律關系不同。目前，常見的約談內(nèi)容可以歸納、總結為以下幾大類：

一是行政指導類。屬不直接影響行政相對人權利義務的事實行為，其內(nèi)容通常是行政機關基于國家法律或政策規(guī)定，運用說服、教育、指導、建議、協(xié)商、勸誡和提醒(示)等非強制性手段，或以提供支持、幫助等為利益誘導，引導相對人自愿作出或者不作出某種行為，以實現(xiàn)一定的行政管理目標，包括對可能違法行為的事先提醒和對不需要處罰的輕微違法行為進行告誡。此類約談是一種典型的柔性執(zhí)法方式。

二是行政協(xié)調(diào)（調(diào)查）類。屬不直接影響行政相對人權利義務的事實行為，其內(nèi)容主要表現(xiàn)為行政機關召集糾紛涉及的相關主體，就糾紛事項進行談話、溝通和協(xié)商，以達到處理糾紛、解決矛盾的目的。此類約談是一種調(diào)查情況、解決糾紛的機制。

三是行政監(jiān)管類。屬直接影響行政相對人權利義務的具體行政行為，其內(nèi)容一般表現(xiàn)為行政機關依照職責權限，對法定職責未履行或履行不到位造成惡劣影響、后果嚴重的，或違法情況比較突出的行政相對人進行質詢、訓誡。此類約談的內(nèi)容具有一定的強制性，是一種政府部門履行監(jiān)管職責的監(jiān)管手段。

四是行政處罰類。屬直接影響行政相對人權利義務的具體行政行為，其內(nèi)容按照行政執(zhí)法程序可分為2個階段：作出處罰決定前，行政機關告知相對人違法行為的事實、擬作出行政處罰決定的理由與依據(jù)，聽取行政相對人對其違法行為的認識及對行政處罰的意見等；作出行政處罰時，行政機關依據(jù)“處罰與教育相結合”原則，對違法行為相對人提出警告（或警示）、要求限期整改、責令停止違法行為和通報違法狀況等活動。

針對行政約談的不同類別，筆者建議可以參照表1，區(qū)分和把握具體事項后分類設計制度內(nèi)容。比如，對“產(chǎn)品質量監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)存在區(qū)域性產(chǎn)品質量突出問題”事項，其性質屬于“質量問題突出”，可歸入“行政監(jiān)管類”，采取質詢、訓誡等方式，約談包括生產(chǎn)企業(yè)、行業(yè)組織、下級質監(jiān)部門及地方政府等相關負責人。當然，有些工作事項可能涉及行政處罰、行政監(jiān)管及行政協(xié)調(diào)等多個類別，對此，行政機關可以在綜合考量所期望達到的行政目的基礎上，通過分層編制方式來完成制度的內(nèi)容設計。

表1 行政約談制度內(nèi)容分類表

需要注意的是，鑒于行政監(jiān)管和行政處罰是法律賦予行政機關實施的一種法律手段，具有一定的強制性。雖然約談不影響行政機關依法對行政相對人違法行為進行處理，但約談一定程度上會影響行政雙方的法律關系，關系到行政雙方的權利和義務。因此，在設計相關制度內(nèi)容時必須慎重，應堅持在不違背上位法律、法規(guī)的前提下合理規(guī)劃，處理好約談制度與法定程序的關系。

3.規(guī)范約談制度程序

行政約談制度的程序因約談目的和內(nèi)容的不同而差別巨大，為此，在總局層面應就約談的一般程序做出原則規(guī)定，其他專業(yè)和地方性制度可在原則規(guī)定的基礎上適度展開。筆者建議，一般程序可按照約談的進程分段設計，至少應包含以下內(nèi)容：

一是約談前準備階段。應確定約談的主題、事由、目的和對象，擬定約談提綱，制定約談通知、記錄等材料。應明確約談通知的送達和約談地點的選擇方式，并確定約談的組織形式、人員安排和內(nèi)部審批及時限要求。值得注意的是，行政機關履行告知義務（告知行政相對人約談的相關事實、理由和法律依據(jù)），以及尊重相對人自主選擇權（如企業(yè)授權相關人員參會）也是設計時必須考慮的重要環(huán)節(jié)。

二是約談中實施階段。應明確身份核實、利益回避等制度，如行政機關應向行政相對人出示合法、有效公務證件以表明身份。按照約談可能涉及的具體事項，分層設計如情況通報、信息溝通、政策宣講、原因分析、督促整改和意見反饋等內(nèi)容，并就約談內(nèi)容制作記錄，簽字確認，存檔備查。需要注意的是，對影響行政相對人權利義務的約談行為，還應就保障相對人針對約談內(nèi)容所進行的陳述、申辯等救濟權利予以規(guī)定。

三是約談后處理階段。應區(qū)分約談的內(nèi)容和性質，確定后處理程序。比如，行政相對人約談后整改情況的反饋、無故不參加約談或未認真落實約談要求等均應有所考慮。必須注意的是，約談本身不能構成行政處罰的構成要件或加重情節(jié)，因此，在設計后處理程序時，行政機關應避免發(fā)生與上位法相沖突、隨意剪切相對人合法權益的現(xiàn)象。比如，違法增設部門的權力和利益，擅自增加行政相對人的義務或限制、剝奪其權利等。

四、結語

對質量技術監(jiān)督領域而言，行政約談制度尚屬新生事物。本文僅就質監(jiān)系統(tǒng)行政約談制度的建設提出了原則性和框架性的設計思路。事實上，在約談制度的每一個環(huán)節(jié)都有值得深入研究、探討和完善的地方。但是，無論如何，勤于思索、勇于創(chuàng)新，永遠應該成為質監(jiān)事業(yè)發(fā)展的基礎和保證。