高洪成，婁成武

(1.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110819;2.東北大學(xué)科技政策研究中心，遼寧沈陽(yáng)110819)

鋼鐵工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。中國(guó)是世界鋼鐵生產(chǎn)大國(guó)，鋼產(chǎn)量已連續(xù)17年居世界第一。2011年，我國(guó)鋼產(chǎn)量再創(chuàng)新高，達(dá)到了6.83億噸，又一次實(shí)現(xiàn)了在大基數(shù)上的高速增長(zhǎng)。但是，這種“一如既往”的高速增長(zhǎng)給中國(guó)鋼鐵工業(yè)帶來(lái)的卻是更多的困惑和迷茫。近些年來(lái)，由于受人民幣不斷升值、次貸危機(jī)擴(kuò)大以及原材料價(jià)格上漲等綜合因素的影響，中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)行業(yè)已陷入低利潤(rùn)困局，行業(yè)銷(xiāo)售收入利潤(rùn)率一直在3%上下徘徊，遠(yuǎn)低于全國(guó)工業(yè)行業(yè)6.2%的平均利潤(rùn)水平，2011年度更是降至2.40%，不敵當(dāng)年一年期3.5%的銀行存款利率，并在11月份達(dá)到了0.43%的冰點(diǎn)［1］。進(jìn)入2012年以來(lái)，中國(guó)鋼鐵行業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況正在持續(xù)惡化，前兩個(gè)月的行業(yè)利潤(rùn)率更是進(jìn)一步下滑至－0.89%［2］。產(chǎn)量剛性與利潤(rùn)低迷之間的強(qiáng)烈反差，說(shuō)明中國(guó)鋼鐵工業(yè)這種產(chǎn)量上“停不下來(lái)”的急劇增長(zhǎng)與諸多深層次問(wèn)題不斷滋生蔓延的態(tài)勢(shì)相悖而行，顯示中國(guó)鋼鐵工業(yè)的整體結(jié)構(gòu)性失衡呈進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)。

一、對(duì)中國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及宏觀政策的一些認(rèn)識(shí)及思考

自鋼鐵產(chǎn)量位居世界第一大國(guó)以來(lái)，我國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展中存在的技術(shù)創(chuàng)新能力差、產(chǎn)業(yè)集中度低、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、鐵礦石流通秩序混亂、資源環(huán)保壓力加大等深層次矛盾和問(wèn)題便開(kāi)始凸顯并日趨加劇。為解決這些問(wèn)題及其危害性，國(guó)家相關(guān)部委先后出臺(tái)了包括《“十一五”規(guī)劃》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》等在內(nèi)的多個(gè)宏觀調(diào)控政策，以期站在戰(zhàn)略高度明確中國(guó)鋼鐵工業(yè)的發(fā)展方向及發(fā)展方式。但從實(shí)施效果看，尤其是結(jié)合去年鋼鐵工業(yè)的整體低迷表現(xiàn)，這些戰(zhàn)略政策顯然沒(méi)能達(dá)到預(yù)期的戰(zhàn)略目標(biāo)。這種戰(zhàn)略失效需要引發(fā)我們的正視和重視。

誠(chéng)然，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)樹(shù)大根深，很多問(wèn)題積重難返，解決起來(lái)頗為棘手并難以短期見(jiàn)效。并且，由于地方政府之間存在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局以及就業(yè)安置等方面的考慮，中央戰(zhàn)略意圖在執(zhí)行過(guò)程中難免遭遇地方阻力。但是，戰(zhàn)略規(guī)劃的效力需要充分結(jié)合戰(zhàn)略?xún)?nèi)容本身及戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行考量。審視我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有規(guī)劃及政策的戰(zhàn)略?xún)?nèi)涵，筆者認(rèn)為至少在以下兩個(gè)方面值得商榷:

(一)仍然較為忽視市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性地位

現(xiàn)有戰(zhàn)略規(guī)劃及政策仍然帶有一定的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了比照發(fā)達(dá)國(guó)家鋼鐵工業(yè)特征設(shè)置的相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)。例如，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出“到2010年，鋼鐵冶煉企業(yè)數(shù)量較大幅度減少，國(guó)內(nèi)排名前10位的鋼鐵企業(yè)集團(tuán)鋼產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的比例達(dá)到50%以上，2020年達(dá)到70%以上”、“到2010年，形成兩個(gè)3000萬(wàn)噸級(jí)，若干個(gè)千萬(wàn)噸級(jí)的具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的特大型企業(yè)集團(tuán)”等等［3］。在對(duì)待市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控的問(wèn)題上，我們應(yīng)該肯定戰(zhàn)略調(diào)控對(duì)于市場(chǎng)失靈的重要價(jià)值，有時(shí)“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自發(fā)調(diào)整能力所不能企及的”［4］。但是，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中這種側(cè)重計(jì)劃性而非指導(dǎo)性的戰(zhàn)略思維卻超出了戰(zhàn)略調(diào)控的宏觀范疇，有行政干預(yù)微觀市場(chǎng)主體自主行為之嫌，甚至可能面臨著偏離公平競(jìng)爭(zhēng)、培育壟斷、照顧特定利益集團(tuán)的猜疑。這種戰(zhàn)略調(diào)控思路亦未能充分考慮中國(guó)地域廣闊且發(fā)展不均衡的客觀現(xiàn)實(shí)，以及中國(guó)鋼鐵工業(yè)歷史形成的分散性特點(diǎn)，而且還容易導(dǎo)致滋生新的負(fù)面問(wèn)題。比如，為了實(shí)現(xiàn)提出的產(chǎn)業(yè)集中度指標(biāo)，行政干預(yù)式拉郎配的企業(yè)重組行為極易頻繁再現(xiàn)，導(dǎo)致形式主義的“做大”和無(wú)效率規(guī)模擴(kuò)張。2009年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》核心內(nèi)容之一仍然是促進(jìn)鋼鐵企業(yè)聯(lián)合重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度［5］。以“點(diǎn)名”方式和設(shè)置數(shù)據(jù)指標(biāo)來(lái)要求企業(yè)重組的計(jì)劃思維依然揮之不去。

(二)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新仍然缺乏足夠重視和詳細(xì)布置

現(xiàn)有戰(zhàn)略規(guī)劃及政策中雖然體現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新思路，但對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的重視程度卻仍然不夠，尤其是相應(yīng)的戰(zhàn)略?xún)?nèi)容及引導(dǎo)措施缺乏周密和完善。具體問(wèn)題有:第一，只是簡(jiǎn)單地依賴(lài)數(shù)據(jù)指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略意圖，而在應(yīng)采取的技術(shù)適用程度、應(yīng)遵循的技術(shù)創(chuàng)新規(guī)律、相應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新政策體系等方面缺乏引導(dǎo)。這容易導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新的無(wú)組織性、等待性、盲目性以及高水平重復(fù)建設(shè)可能。第二，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》在產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策部分，對(duì)鋼鐵工業(yè)裝備水平和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)準(zhǔn)入條件等進(jìn)行了規(guī)定，但這些準(zhǔn)入指標(biāo)顯然不能納入自主技術(shù)創(chuàng)新范疇，更不能視為技術(shù)創(chuàng)新在準(zhǔn)入后自然發(fā)生。第三，技術(shù)創(chuàng)新思路未能與提高產(chǎn)業(yè)集中度思路緊密結(jié)合，未能充分開(kāi)發(fā)二者的良性互動(dòng)機(jī)制。作為一個(gè)鋼鐵強(qiáng)國(guó)，必須同時(shí)具備較高的產(chǎn)業(yè)集中度和較強(qiáng)的自主科技開(kāi)發(fā)能力兩個(gè)特征，二者互為充要條件。我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃及政策所提及的提高產(chǎn)業(yè)集中度，都應(yīng)以自主科技開(kāi)發(fā)能力獲得實(shí)質(zhì)性提高、國(guó)際經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)能力切實(shí)增強(qiáng)和建立起先進(jìn)生產(chǎn)方式為前提和基礎(chǔ)。顯然，無(wú)論是《鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策》抑或是《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，均未能在二者的良性互動(dòng)方面進(jìn)行周密的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。

由于上述原因，既有鋼鐵戰(zhàn)略規(guī)劃及政策在實(shí)際執(zhí)行中的效果大打折扣，許多問(wèn)題并未得到切實(shí)解決甚至有所發(fā)展，而且滋生出了一些新的負(fù)面問(wèn)題。因此，“十二五”期間，中國(guó)鋼鐵工業(yè)將面臨著更加艱難的發(fā)展環(huán)境和更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因粗放式路徑依賴(lài)積累的諸多深層次問(wèn)題也將更加棘手。

二、“十二五”時(shí)期中國(guó)鋼鐵工業(yè)面臨的主要問(wèn)題及挑戰(zhàn)

(一)資源、環(huán)境約束進(jìn)一步加強(qiáng)

中國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的外部支撐條件已經(jīng)全面緊張，尤其是在我國(guó)鋼產(chǎn)量已接近7億噸的現(xiàn)狀下，鐵礦石、煤炭、運(yùn)輸、電力、水資源等的緊張程度更加嚴(yán)重。尤其是鐵礦石對(duì)外依存度過(guò)高已成為我國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。聯(lián)合金屬研究中心的數(shù)據(jù)顯示，2000－2010年間世界鐵礦石貿(mào)易量增量的80%以上都流向了中國(guó)［6］。近些年來(lái)，進(jìn)口鐵礦石的連年大幅漲價(jià)殘酷地吞噬著我國(guó)鋼鐵工業(yè)的整體利潤(rùn)，嚴(yán)重危及中國(guó)鋼鐵工業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全。按照2011年1－10月進(jìn)口鐵礦石漲價(jià)部分計(jì)算，比上年同期多支付人民幣約1545億元，是同期大中型鋼鐵企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)841.67億元的近2倍［7］。而根據(jù)中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2011年上半年三大礦山的獲利是中國(guó)鋼鐵業(yè)的近4倍［8］。我國(guó)鐵礦石對(duì)外依存度的變化情況和世界主要產(chǎn)鋼國(guó)的鐵礦石進(jìn)口量情況如圖1、圖2所示。

圖1 1995－2009年間我國(guó)鐵礦石對(duì)外依存度變化情況

圖2 世界主要產(chǎn)鋼國(guó)家鐵礦石進(jìn)口量

圖3 2011年度中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品遭遇國(guó)外貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查案件數(shù)量及分布

從能源消耗和生態(tài)環(huán)境方面看，隨著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的繼續(xù)，煤炭、電力、水資源等相對(duì)短缺的客觀形勢(shì)在“十二五”時(shí)期不會(huì)緩解，甚至可能有所惡化。鋼鐵工業(yè)是典型的高耗能行業(yè)，1999－2008年，我國(guó)鋼鐵工業(yè)的累計(jì)增加值占GDP的比為2.52%，累計(jì)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比為7.8%，累計(jì)能耗占工業(yè)總能耗的比重卻高達(dá)21.8%，累計(jì)排放廢水占工業(yè)總排放的比重為8.8%、煙塵為 6.3%、粉塵為 13.0%、SO2為6.4%［9］，這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)鋼鐵工業(yè)的產(chǎn)值與能耗比值嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，其增長(zhǎng)方式的粗放擴(kuò)張型特征明顯，因此無(wú)論是從資源供給方面還是環(huán)境容量方面，均不允許我國(guó)鋼鐵工業(yè)繼續(xù)粗放型發(fā)展。

(二)貿(mào)易環(huán)境有所惡化

2008年世界金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)力抬頭，美國(guó)、歐盟、加拿大等針對(duì)中國(guó)鋼鐵工業(yè)的“反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼、保障措施”調(diào)查數(shù)急劇上升，中國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境進(jìn)一步惡化，貿(mào)易摩擦呈不斷加劇態(tài)勢(shì)。

中國(guó)鋼鐵出口格局呈現(xiàn)出“多頭出口、分散出口、惡性壓價(jià)”的基本特征。由于鋼材出口經(jīng)營(yíng)企業(yè)過(guò)多，造成了我國(guó)鋼材出口處于一個(gè)無(wú)序的不良競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。這種分散和惡性壓價(jià)的出口局面極易引發(fā)貿(mào)易摩擦。加入WTO十一年來(lái)，鋼鐵行業(yè)一直是我國(guó)貿(mào)易摩擦案件數(shù)量最多的行業(yè)之一。在剛剛過(guò)去的2011年，我國(guó)鋼鐵出口貿(mào)易摩擦涉案數(shù)量和涉案金額繼續(xù)保持高位，共有14個(gè)國(guó)家采取了38項(xiàng)反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼、保障措施等對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品(包括鋼材、鐵合金及鋼鐵制品)的調(diào)查。貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的發(fā)起國(guó)及涉案數(shù)分布情況如圖3所示。

在“十二五”期間，受次貸危機(jī)、歐債危機(jī)等連續(xù)影響，世界經(jīng)濟(jì)將不可避免地陷入低迷運(yùn)行區(qū)，中國(guó)鋼鐵工業(yè)將面臨更為復(fù)雜、更加艱難的貿(mào)易環(huán)境。除歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家可能對(duì)中國(guó)發(fā)起更加密集的反傾銷(xiāo)調(diào)查外，一些新興國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家如巴西、墨西哥、印尼、泰國(guó)等也開(kāi)始不斷對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品采取貿(mào)易救濟(jì)措施，這是近年來(lái)出現(xiàn)的一個(gè)新趨勢(shì)。這種摩擦蔓延的趨勢(shì)將致中國(guó)鋼鐵工業(yè)面臨更為艱難復(fù)雜的出口環(huán)境。

(三)技術(shù)創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)矛盾突出

盡管從表象看，目前我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能很大，鋼產(chǎn)品質(zhì)量也在不斷上升，大型鋼鐵企業(yè)的生產(chǎn)裝備水平正在不斷向國(guó)外同行靠攏，但實(shí)際上，在技術(shù)自主創(chuàng)新能力、自動(dòng)控制系統(tǒng)開(kāi)發(fā)能力、高端產(chǎn)品研發(fā)能力、重大冶金裝備制造能力等方面，我們與世界發(fā)達(dá)水平相比仍然存在著明顯的技術(shù)性劣勢(shì)，鋼鐵工業(yè)所用重大裝備的關(guān)鍵設(shè)備和技術(shù)大多數(shù)尚需要從美、德、日等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)口。技術(shù)研發(fā)資金投入不夠、科研體制官僚化是我國(guó)鋼鐵行業(yè)長(zhǎng)期存在的共性問(wèn)題，是中國(guó)成為鋼鐵強(qiáng)國(guó)的主要障礙。我國(guó)鋼鐵行業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制和企業(yè)制度安排方面仍然存在較大缺陷，很多大型企業(yè)還沒(méi)有真正成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，阻礙了技術(shù)創(chuàng)新的步伐，在很大程度上助長(zhǎng)了企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新問(wèn)題上的“等、靠、要”思想。

由于技術(shù)創(chuàng)新能力的長(zhǎng)期不足和大量的低水平重復(fù)建設(shè)，造成鋼鐵企業(yè)產(chǎn)品類(lèi)型趨同，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。例如，在我國(guó)鋼鐵工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中，代表鋼鐵工業(yè)技術(shù)水平和鋼材消費(fèi)層次的板帶比嚴(yán)重偏低，近幾年一直在30%左右徘徊(工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的這一比例一般超過(guò)60%)。在關(guān)鍵品種和生產(chǎn)技術(shù)方面，轎車(chē)面板等高附加值品種的生產(chǎn)能力不足，且產(chǎn)品的實(shí)物質(zhì)量水平不高。以特殊鋼為例，2009年我國(guó)特殊鋼產(chǎn)量約為3500萬(wàn)噸，僅占鋼產(chǎn)量的5%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊鋼產(chǎn)量一般要占到20%左右［10］。從進(jìn)出口方面看，我國(guó)鋼材的進(jìn)出口結(jié)構(gòu)很不合理。出口產(chǎn)品以棒材、無(wú)縫管、線(xiàn)材、焊管等初級(jí)產(chǎn)品為主;進(jìn)口產(chǎn)品以冷軋薄寬帶、彩涂板等高附加值的產(chǎn)品為主，比重在70%以上，在價(jià)格方面呈現(xiàn)出了明顯的“低出高進(jìn)”結(jié)構(gòu)性矛盾。在2011年，我國(guó)鋼材出口均價(jià)為1049美元/噸，進(jìn)口均價(jià)為1389美元/噸，這種進(jìn)出口結(jié)構(gòu)性失衡局面依然嚴(yán)峻。在未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，由于關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力難以迅速形成，同時(shí)受人民幣兌美元升值的壓力，我國(guó)鋼材的出口競(jìng)爭(zhēng)力還將進(jìn)一步下滑。

(四)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題依然嚴(yán)重

據(jù)測(cè)算，當(dāng)前我國(guó)鋼鐵工業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能將超過(guò)2億噸。按照每噸鋼材產(chǎn)能投資5000元計(jì)算，中國(guó)鋼鐵工業(yè)的投資浪費(fèi)已達(dá)1萬(wàn)億元之多［11］。針對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的老大難問(wèn)題，國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門(mén)出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)文件已不少，但收效甚微，鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

我國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩，既表現(xiàn)為眾多中小企業(yè)的落后產(chǎn)能過(guò)剩，又表現(xiàn)為大型企業(yè)的高水平新增產(chǎn)能過(guò)剩。這兩種類(lèi)型的產(chǎn)能過(guò)剩共同造成了我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)總量過(guò)高，加劇了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供需不平衡的矛盾，我國(guó)鋼鐵工業(yè)的整體盈利能力被盲目的規(guī)模擴(kuò)張迅速抵消掉。在2011年10月份，我國(guó)鋼鐵行業(yè)盈利水平跌至歷史最低水平，當(dāng)月77家大中型鋼鐵企業(yè)產(chǎn)品銷(xiāo)售利潤(rùn)率僅為0.47%，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)只有13.75億元［12］。數(shù)據(jù)表明中國(guó)鋼鐵業(yè)正處在非常嚴(yán)峻的低利潤(rùn)困局之中。實(shí)際上，從近幾年來(lái)的數(shù)據(jù)看，即便在所謂鋼鐵產(chǎn)業(yè)的“高利潤(rùn)”時(shí)，噸鋼利潤(rùn)率也只有同期國(guó)外企業(yè)的1/3－1/5。

三、“十二五”期間中國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思路與戰(zhàn)略路徑

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)鋼鐵工業(yè)的發(fā)展歷經(jīng)“奮力趕超期”(1978－1996)和“高速發(fā)展期”(1997－2008)，前后大約共用了30年時(shí)間［13］，創(chuàng)造了鋼鐵工業(yè)從弱到大的歷史。繼前兩個(gè)階段之后，中國(guó)鋼鐵工業(yè)目前已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)階段，即“戰(zhàn)略調(diào)整期”(2009年至今)。在這一時(shí)期，盡管鋼產(chǎn)量依舊呈現(xiàn)出持續(xù)超常增長(zhǎng)的現(xiàn)象，但鋼鐵工業(yè)的整體性經(jīng)濟(jì)效益低下，諸多深層次問(wèn)題呈進(jìn)一步累積、加劇的趨勢(shì)，“高消耗、高投入、高產(chǎn)出、低效率、低效益”粗放式路徑依賴(lài)日益嚴(yán)重，亟需進(jìn)行深度改革調(diào)整。從國(guó)家宏觀形勢(shì)看，“十二五”時(shí)期是抓住和用好戰(zhàn)略機(jī)遇期的關(guān)鍵點(diǎn)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，也是鋼鐵工業(yè)的重要戰(zhàn)略調(diào)整期。為此，我們需要充分利用好“十二五”時(shí)期，在對(duì)鋼鐵工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及內(nèi)容深入探討的基礎(chǔ)上，對(duì)其戰(zhàn)略思路和發(fā)展路徑進(jìn)行一定的調(diào)整及完善。

立足國(guó)家在“十二五”期間面臨的時(shí)局特點(diǎn)和國(guó)內(nèi)外環(huán)境，我國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展的總的戰(zhàn)略思路應(yīng)該從下述方面進(jìn)行謀劃:第一，要有全球化的視野。這要求我們切實(shí)打造鋼鐵工業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，躋身鋼鐵強(qiáng)國(guó)行列。第二，要有系統(tǒng)戰(zhàn)略思維。這要求我們從打造鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的整體思維出發(fā)，推動(dòng)鋼鐵工業(yè)向縱深化發(fā)展。第三，要有技術(shù)創(chuàng)新的憂(yōu)患意識(shí)，必須將技術(shù)創(chuàng)新作為鋼鐵工業(yè)發(fā)展的根本之道。第四，要真正樹(shù)立市場(chǎng)化運(yùn)作的理念，所有宏觀調(diào)控行為必須建立在市場(chǎng)規(guī)律的基本前提之下。

上述戰(zhàn)略思路可以進(jìn)一步概括為“技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略”、“做大做強(qiáng)戰(zhàn)略”和“走出去戰(zhàn)略”三大戰(zhàn)略路徑。

(一)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略

1.技術(shù)創(chuàng)新能力薄弱是中國(guó)鋼鐵工業(yè)的根本缺陷

提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，是順應(yīng)時(shí)代特征、事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略選擇［14］，是國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略的核心，也是我國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的立足點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)承擔(dān)著研究開(kāi)發(fā)新一代鋼鐵制造流程和鋼鐵新材料的艱巨任務(wù)，處于從新技術(shù)的跟蹤追趕者向新技術(shù)引領(lǐng)者轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史轉(zhuǎn)折期。綜觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家的鋼鐵工業(yè)發(fā)展歷程，技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步始終是其主要推動(dòng)力。美、日、德等國(guó)家的鋼鐵工業(yè)不僅通過(guò)大量的自主創(chuàng)新奠定了雄厚的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，而且依靠不斷的產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)有效地避免了產(chǎn)業(yè)衰退周期［15］，繼續(xù)引領(lǐng)世界鋼鐵產(chǎn)業(yè)向縱深發(fā)展。

從技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的角度看，鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展可劃分為原材料開(kāi)發(fā)或初級(jí)加工階段、一般性生產(chǎn)階段、相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)技術(shù)階段和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新階段等四個(gè)階段［16］。沿著四個(gè)階段，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量逐步提高，直至實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的原創(chuàng)性自主創(chuàng)新。中國(guó)鋼鐵工業(yè)目前正處于第三個(gè)發(fā)展階段或者第二個(gè)發(fā)展階段與第三個(gè)發(fā)展階段之間，尚處于對(duì)原創(chuàng)性產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)行模仿、引進(jìn)、消化和吸收的時(shí)期，與國(guó)外先進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平仍然存在著實(shí)質(zhì)性差距，而薄弱的技術(shù)創(chuàng)新能力正是中國(guó)鋼鐵工業(yè)發(fā)展中諸多深層次問(wèn)題的根源所在。

2.嚴(yán)肅反思中國(guó)鋼鐵工業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略

盡管我國(guó)已連續(xù)17年成為世界第一產(chǎn)鋼大國(guó)，但我國(guó)整個(gè)鋼鐵工業(yè)在對(duì)所引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的消化、吸收和二次創(chuàng)新方面一直缺乏足夠重視。反思我國(guó)既往的鋼鐵工業(yè)相關(guān)政策，其最大的一個(gè)缺陷即在于無(wú)意中誘導(dǎo)鋼鐵企業(yè)“攤大餅”行為的同時(shí)卻缺乏對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的切實(shí)性政策引導(dǎo)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)許多鋼鐵企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)際上就是規(guī)模擴(kuò)張戰(zhàn)略?，F(xiàn)在一些企業(yè)所制訂的“十二五”發(fā)展規(guī)劃也仍然把擴(kuò)大規(guī)模當(dāng)作首要任務(wù)。缺乏技術(shù)創(chuàng)新根基的一味擴(kuò)大規(guī)模既不是真正的做大做強(qiáng)，又將導(dǎo)致更大的產(chǎn)能過(guò)剩。

為了從根本上保證技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略的首要位置，我國(guó)需要在未來(lái)的鋼鐵工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及執(zhí)行政策的制定中充分貫徹技術(shù)創(chuàng)新主線(xiàn)。技術(shù)創(chuàng)新的政策思路大致包括下述方面［17－18］:第一，建立健全培育鋼鐵行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的政策體系，建立跟蹤、研究、開(kāi)發(fā)和突破制約產(chǎn)業(yè)升級(jí)共性關(guān)鍵技術(shù)的制度安排。第二，通過(guò)激勵(lì)政策引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)建立自己的研發(fā)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)建立產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。第三，在中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資中列專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)稅收減免、技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)等措施，加大針對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)政資金支持力度。第四，認(rèn)真研究制定針對(duì)稅收減免資金、專(zhuān)項(xiàng)資金、獎(jiǎng)勵(lì)資金等的專(zhuān)門(mén)性監(jiān)督法案，加強(qiáng)此類(lèi)財(cái)政資金的監(jiān)管力度，制定相應(yīng)的懲罰措施。這種監(jiān)督懲罰機(jī)制應(yīng)該是未來(lái)鋼鐵調(diào)控政策的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

(二)“做大做強(qiáng)”戰(zhàn)略

1.保護(hù)和推動(dòng)基于市場(chǎng)的兼并重組

在謀劃做大做強(qiáng)中國(guó)鋼鐵工業(yè)的過(guò)程中，我們出現(xiàn)了一些失誤，主要表現(xiàn)為試圖依靠行政干預(yù)手段來(lái)規(guī)劃鋼鐵企業(yè)的重組行為，計(jì)劃思維依舊不同程度地存在，心態(tài)也較為急躁。導(dǎo)致的直接后果就是政策效果不佳，甚至引發(fā)了一些政策負(fù)效應(yīng)，造成了資源和財(cái)政的巨大浪費(fèi)。從既有的政策實(shí)施狀況看，我國(guó)鋼鐵行業(yè)的兼并重組進(jìn)程并不理想，在2009年甚至出現(xiàn)了停滯態(tài)勢(shì)。即使是已有的兼并重組，其效果也往往不如人意。盡管相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度從數(shù)據(jù)上看確實(shí)有所提升，但其實(shí)質(zhì)上很多看似重組的企業(yè)并未實(shí)現(xiàn)真正的重組，“聯(lián)而不和”是調(diào)控政策執(zhí)行產(chǎn)生的一種新型負(fù)面現(xiàn)象。

目前，國(guó)家工業(yè)和信息化部正在牽頭研究并擬出臺(tái)《促進(jìn)鋼鐵企業(yè)兼并重組指導(dǎo)意見(jiàn)》，在新制定的此類(lèi)鋼鐵政策中，要始終注意必須以尊重市場(chǎng)規(guī)律為基本前提。尤其要特別注意避免為了片面追求較高的產(chǎn)業(yè)集中度而造成效率低下的壟斷態(tài)勢(shì)——這與“做大做強(qiáng)”的戰(zhàn)略真諦背道而馳。聯(lián)合重組必須是在雙方技術(shù)和資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)前提下的自愿重組，要使重組后的企業(yè)集團(tuán)形成大規(guī)模生產(chǎn)與科技進(jìn)步緊密結(jié)合的健康態(tài)勢(shì)，要在產(chǎn)業(yè)技術(shù)上獲得巨大升級(jí)。中央政府或地方政府應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，為企業(yè)兼并重組提供普適性的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)企業(yè)加快兼并重組步伐，不要在兼并重組中搞所有制歧視、地域歧視和規(guī)模歧視，更不要由政府來(lái)決定誰(shuí)跟誰(shuí)重組，繼續(xù)搞“拉郎配”，破壞市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的獨(dú)特功能。并且，國(guó)家在建立科學(xué)的產(chǎn)業(yè)重組審批制度的同時(shí)，也要建立事后評(píng)估制度，對(duì)重組后的企業(yè)進(jìn)行效益評(píng)估，從而找出合理的重組模式，減少資源上的浪費(fèi)和產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)。

2.引導(dǎo)鋼鐵工業(yè)的縱深型做大做強(qiáng)

所謂縱深型做大做強(qiáng)，是指在強(qiáng)調(diào)鋼鐵工業(yè)核心技術(shù)不斷提升與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，注重通過(guò)系統(tǒng)論思想塑造包括資源開(kāi)發(fā)、鋼材延伸加工、工程技術(shù)服務(wù)、煤化工、再生資源利用和生產(chǎn)服務(wù)等為內(nèi)容的鋼鐵工業(yè)整體產(chǎn)業(yè)鏈。這一方面有益于鋼鐵工業(yè)通過(guò)規(guī)模效應(yīng)挖掘成本節(jié)約空間，另一方面將增強(qiáng)我國(guó)鋼鐵工業(yè)的整體實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

以往的政策導(dǎo)向明顯缺乏引導(dǎo)或規(guī)劃我國(guó)鋼鐵企業(yè)向縱深發(fā)展的戰(zhàn)略思路。我國(guó)鋼鐵工業(yè)在行業(yè)并購(gòu)重組的同時(shí)，要把視角擴(kuò)大到影響行業(yè)安全和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的上游行業(yè)，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外鐵礦、煤礦、電力等企業(yè)的投資、參股或控股，組建國(guó)際化的跨國(guó)大型鋼礦、鋼煤或鋼電公司，通過(guò)控制資源要素來(lái)做大做強(qiáng)。同時(shí)，要將發(fā)展觸角延伸至下游產(chǎn)業(yè)，實(shí)行產(chǎn)異化戰(zhàn)略，將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向滿(mǎn)足用戶(hù)的多樣化和個(gè)性化需求，按照用戶(hù)的需求組織生產(chǎn)，實(shí)施產(chǎn)品差異化和服務(wù)產(chǎn)異化，為用戶(hù)解決新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)過(guò)程中遇到的各類(lèi)技術(shù)難題。大型鋼鐵企業(yè)要成立用戶(hù)應(yīng)用技術(shù)中心，以“提案型技術(shù)”為汽車(chē)、家電、住宅、建筑等下游用戶(hù)提供數(shù)據(jù)和切實(shí)的技術(shù)解決方案［19］，實(shí)現(xiàn)由鋼鐵“制造商”向“材料服務(wù)商”轉(zhuǎn)變，通過(guò)構(gòu)建新的增值服務(wù)功能和贏利點(diǎn)來(lái)提高產(chǎn)值和效益。

(三)“走出去”戰(zhàn)略

1.建立穩(wěn)固的海外原料供應(yīng)鏈

中國(guó)鐵礦石資源稟賦差，國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)對(duì)國(guó)外礦石資源的依存度在不斷增加。鐵礦石資源供應(yīng)關(guān)系到我國(guó)鋼鐵工業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全和工業(yè)化進(jìn)程，是關(guān)乎鋼鐵工業(yè)利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的瓶頸性問(wèn)題。近年來(lái)，世界三大鐵礦石公司頻繁大幅度漲價(jià)，嚴(yán)重侵蝕了國(guó)內(nèi)整個(gè)鋼鐵工業(yè)的利潤(rùn)空間，極大地削弱了中國(guó)鋼鐵工業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為此，我們要把海外原料基地建設(shè)與供應(yīng)鏈(包括海運(yùn))建設(shè)當(dāng)作重大戰(zhàn)略問(wèn)題加以認(rèn)真對(duì)待。要盡快建立鐵礦石、錳礦石、廢鋼及煉焦煤等原料的海外供應(yīng)基地，并建立資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備體系，有效降低鐵礦石對(duì)巴西、澳大利亞、印度的依賴(lài)度，努力提高進(jìn)口鐵礦石中“權(quán)益礦”的比重，從根本上改善中國(guó)進(jìn)口鐵礦石的被動(dòng)局面。

毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)鋼鐵工業(yè)“走出去”的過(guò)程將是非常艱辛的:近年來(lái)，我們?cè)诎l(fā)達(dá)國(guó)家的鐵礦石資源投資或受到抵制，或被附加苛刻條款;世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、歐盟、美國(guó)等均存在干涉中國(guó)境外戰(zhàn)略的動(dòng)向;美國(guó)、日本、印度等國(guó)家針對(duì)中國(guó)涉礦戰(zhàn)略正在采取相應(yīng)行動(dòng)［20］，這些都將有可能極大縮小我國(guó)的海外戰(zhàn)略運(yùn)作空間。為此，應(yīng)該在《境外投資管理辦法》基礎(chǔ)上，從外交支持、信用擔(dān)保、金融服務(wù)、投資保障、政策性貸款、稅收優(yōu)惠、培訓(xùn)、開(kāi)發(fā)利用、運(yùn)輸?shù)戎T方面集成與優(yōu)化境內(nèi)、境外各項(xiàng)政策措施，深入、細(xì)致、系統(tǒng)、創(chuàng)造性地研究出臺(tái)鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)走出去的具體可操作的政策支持體系。

2.調(diào)整優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)

鑒于我國(guó)能源消耗、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的基本國(guó)情，中國(guó)鋼鐵工業(yè)不應(yīng)把擴(kuò)大出口作為戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，不充當(dāng)世界其他國(guó)家或地區(qū)的鋼鐵供應(yīng)基地［21］。在這樣一個(gè)出口戰(zhàn)略定位的基本框架下，必須調(diào)整我國(guó)鋼鐵行業(yè)的出口結(jié)構(gòu)，要嚴(yán)格限制低附加值鋼材和半成品的出口，控制能源、資源密集型產(chǎn)品出口;同時(shí)鼓勵(lì)能夠帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)效益的高附加值產(chǎn)品的適度出口。這需要在今后的鋼鐵政策中調(diào)整兩類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品出口關(guān)稅的計(jì)征方式，通過(guò)“區(qū)別對(duì)待”手段優(yōu)化我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的出口結(jié)構(gòu)。

在我國(guó)鋼鐵工業(yè)“走出去”的過(guò)程中，將不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些貿(mào)易摩擦，這就需要我們采取辦法主動(dòng)出擊，積極應(yīng)對(duì)。為此要做好三項(xiàng)工作［22］:第一，要建立完善的由政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等構(gòu)成的三位一體、協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的反傾銷(xiāo)預(yù)警模型和預(yù)警機(jī)制;第二，各級(jí)政府主管部門(mén)要徹查相關(guān)的補(bǔ)貼政策，對(duì)與世貿(mào)組織的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》不一致的政策進(jìn)行甄別和修訂;第三，要在深入細(xì)致調(diào)研的基礎(chǔ)上建章立制，規(guī)范整個(gè)鋼鐵行業(yè)的出口經(jīng)營(yíng)行為，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。

四、結(jié)論

“十二五”時(shí)期是我國(guó)戰(zhàn)略機(jī)遇期的后半程，是中國(guó)鋼鐵工業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時(shí)期，時(shí)間所剩無(wú)多，并且面臨著更為艱難的發(fā)展環(huán)境和更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在鋼鐵工業(yè)新一輪的戰(zhàn)略調(diào)整中，必須要有技術(shù)創(chuàng)新的憂(yōu)患意識(shí)，嚴(yán)肅認(rèn)識(shí)到以往鋼鐵發(fā)展戰(zhàn)略中技術(shù)創(chuàng)新主線(xiàn)不夠突出、戰(zhàn)略?xún)?nèi)容不夠細(xì)致、監(jiān)管措施不夠嚴(yán)密的現(xiàn)實(shí)缺陷。“十二五”期間，我們研究制定的所有戰(zhàn)略政策，均需要以技術(shù)創(chuàng)新為主線(xiàn)，以產(chǎn)業(yè)安全為保障，以市場(chǎng)手段為前提，深入細(xì)致地謀劃“技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略”、“做大做強(qiáng)戰(zhàn)略”和“走出去戰(zhàn)略”，注重三大戰(zhàn)略之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)配合，促成我國(guó)鋼鐵工業(yè)的深層次戰(zhàn)略調(diào)整，打造鋼鐵強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)鋼鐵工業(yè)的協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。

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