蔣 輝，劉師師

（吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000）

一、引 言

跨域公共事務(wù)治理與行政區(qū)行政總是緊密聯(lián)系在一起，所謂的行政區(qū)行政指的是“基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或國家內(nèi)部的地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理”[1]。隨著社會(huì)的快速發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，跨域公共事務(wù)開始逐漸顯現(xiàn)出來，由于行政區(qū)劃的限制，具有剛性約束的傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式已不能滿足現(xiàn)代跨域公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需求，區(qū)域公共問題尤其是區(qū)域性、流域性污染事件便開始在我國各地繁衍開來。縱觀國內(nèi)跨域污染治理個(gè)案，無論是松花江水污染還是太湖藍(lán)藻事件，抑或“錳三角”事件，都可以清楚的看到，不管是發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū)，一旦需要各相鄰地區(qū)通過合作治理環(huán)境或污染問題時(shí)，就會(huì)陷入一種跨域治理困境：雖然上級(jí)政府高度重視，毗鄰各省區(qū)也在“積極”執(zhí)行，污染治理資金相當(dāng)充足，相關(guān)污染防治技術(shù)也很先進(jìn)，但最終的治理成效都不太樂觀。這說明污染的治理在觀念、政策、資金、技術(shù)的背后還有深層次的原因，各方主體因?yàn)樾姓^(qū)的劃分陷入了類似“囚徒困境”的情境中，而省區(qū)交界地帶的跨域治理則屬于準(zhǔn)公共物品，缺乏多元參與的單方面治理以及一維的公共行政機(jī)制與模式顯然不能達(dá)到帕累托最優(yōu)，政府失靈就變得理所當(dāng)然[2]，而出于趨利動(dòng)機(jī)，此種情況下，除政府外似乎沒有任何市場(chǎng)主體愿意提供這種公共物品，市場(chǎng)失靈也在所難免，在“有形”與“無形”之手均喪失作用的前提下，跨界的區(qū)域性公共問題層出不窮，愈發(fā)嚴(yán)重。

二、跨域環(huán)境治理困局的成因：基于傳統(tǒng)公共行政的視角

研究我國跨域環(huán)境治理的困境，首先要認(rèn)真反思我國現(xiàn)存的行政區(qū)管理體制。長期以來，我國實(shí)行的都是嚴(yán)格的按照行政區(qū)劃分的管理體制，各行政區(qū)各自為政，條塊分割的管理模式導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域環(huán)境治理而言，地方政府間存在的嚴(yán)重地方保護(hù)主義思想，加之環(huán)境管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、政策、法律法規(guī)等方面的缺失，導(dǎo)致了地方政府在面對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題時(shí)往往缺乏足夠的治理動(dòng)力。

（一）地方保護(hù)主義盛行

在我國跨域治理中，各省區(qū)雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域合作治理，但由于地方政府受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使有著追求自身利益最大化的傾向，還有的地方政府為了提高其政績，視其績效考核標(biāo)準(zhǔn)為單一指標(biāo)，對(duì)一些“三高”企業(yè)帶來的污染睜一只眼閉一只眼，片面追求經(jīng)濟(jì)增長，更有甚者，為使本地區(qū)利益最大化，竟然還利用種種渠道把污染排在“門外”。而此時(shí)，相關(guān)執(zhí)法部門也未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，對(duì)地方性環(huán)境污染的行為采取寬松的態(tài)度，對(duì)他們的違規(guī)行為視而不見，這種部門與部門之間的“最佳配合”，無形之中導(dǎo)致了省區(qū)交界地帶的環(huán)境污染進(jìn)一步惡化。

（二）跨域環(huán)境管理體制和制度不合理

首先，我國傳統(tǒng)剛性的行政區(qū)劃分不利于各地區(qū)各部門溝通交流，不利于協(xié)調(diào)各行政區(qū)域綜合治理的資源。環(huán)境的整體性和污染的疊加性導(dǎo)致有的行政區(qū)使用大量的精力和時(shí)間進(jìn)行污染的治理，但由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和綜合管理，加上各地對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)不同，未能使環(huán)境水平得到整體的提升，環(huán)境形勢(shì)也遲遲得不到實(shí)質(zhì)性的改善。其次，由于受到傳統(tǒng)科層管理的限制，在跨域環(huán)境治理中，地方政府往往以中央下達(dá)的命令為其唯一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，地方政府之間的談判協(xié)調(diào)制度難以建立，難免會(huì)造成信息渠道不暢，公眾的實(shí)際利益很難正常表達(dá)，行政資源缺乏有效而系統(tǒng)的整合與利用。再次，我國跨域環(huán)境管理模式明顯呈現(xiàn)條塊分割的特點(diǎn)，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和職能的分散，給跨行政區(qū)環(huán)境管理帶來了諸多的問題[3]。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)之間各自為政，在跨界環(huán)境污染的問題上難以合作，彼此相互脫節(jié)，再加上信息交流不暢，很容易陷入“囚徒困境”，無法從根本上解決污染的問題[4]。最后，區(qū)域性地方政府的績效考評(píng)體制不合理，由于利益實(shí)體化的存在，地方政府在一定程度上扮演的是理性的“經(jīng)濟(jì)人”角色，在處理事務(wù)和做出決策時(shí)，往往把成本——效益作為其唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，再加上現(xiàn)有的政績考核標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)由原來的以純政治指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)變成了以地方GDP和財(cái)稅收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來進(jìn)行衡量，這就使得政府為了追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，走“先污染，后治理”老路，這也為跨區(qū)域環(huán)境治理帶來了阻礙。

（三）跨域環(huán)境政策不完善

首先，我國已有的環(huán)境法律尚未對(duì)實(shí)施區(qū)域環(huán)境的政策主體和范圍進(jìn)行清晰地界定，區(qū)域環(huán)境政策的法律地位缺失和政策的執(zhí)行能力不強(qiáng)，在很大程度上削弱了政策的效力。其次，區(qū)域政策手段過于單一，缺少配套的輔助性手段。在區(qū)域環(huán)境治理中，政策手段以強(qiáng)制性的居多，而經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性政策、鼓勵(lì)性政策以及公眾參與性的政策手段很少。在治理跨區(qū)域公共事務(wù)的具體措施上，由于許多的相關(guān)信息沒有實(shí)現(xiàn)共享，政府提供給公民參與的渠道較少，跨區(qū)域環(huán)境綜合治理信息共享平臺(tái)也尚未有效建立，不能為公共政策制訂提供有效的信息來源。最后，跨區(qū)域環(huán)境政策內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制、善后督查機(jī)制與評(píng)估機(jī)制尚未完善，中央政府的調(diào)控能力略顯弱勢(shì)，個(gè)人—中央—政府間相互循環(huán)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，決策的民主化程度不高，決策主體的積極性難以得到有效地發(fā)揮。

（四）專門的跨域環(huán)境法律法規(guī)缺失

其一，我國大多數(shù)流域和省份尚沒有專門性的跨行政區(qū)環(huán)境管理法律法規(guī)，已有的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法級(jí)別低，使得跨域治理行為在權(quán)威性和合法性上得不到保證。其二，新的環(huán)境保護(hù)與管理法律法規(guī)缺乏對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題的針對(duì)性，實(shí)效性不強(qiáng)，現(xiàn)行法律法規(guī)均以單項(xiàng)法律單個(gè)環(huán)境要素為調(diào)整對(duì)象，缺乏跨區(qū)域環(huán)境治理的有效機(jī)制。

三、“錳三角”環(huán)境事件：一個(gè)跨域公共問題的案例

“錳三角”是指湘黔渝三省市交界的湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣、貴州省銅仁地區(qū)松桃苗族自治縣和重慶市秀山土家族苗族自治縣，總面積6973平方公里，總?cè)丝?58萬人?！板i三角”地區(qū)的錳礦已探明儲(chǔ)量1.5億噸以上，現(xiàn)已形成每年開采錳礦石300噸、生產(chǎn)電解金屬錳46萬噸的規(guī)模，是目前世界上最大的錳礦石和電解錳生產(chǎn)基地，電解金屬錳占世界總量的40%～50%[5]。礦業(yè)資源的大量開采快速拉動(dòng)了“錳三角”地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2004年，花垣縣被評(píng)為全國經(jīng)濟(jì)增長速度最快的百強(qiáng)縣（市），位居第27位，松桃的財(cái)政收入由2003年的5600萬增長到2004年的9300萬；秀山當(dāng)年的財(cái)政收入增幅高達(dá)200%。經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)使得錳三角境內(nèi)涌現(xiàn)出了數(shù)百家涉礦企業(yè)，環(huán)境污染與生態(tài)破壞日益威脅著人們的生命安全。秀山縣與花垣縣交界斷面錳含量超出III類水域功能標(biāo)準(zhǔn)，松桃縣與花垣縣交界斷面錳含量年均超標(biāo)10倍以上，當(dāng)?shù)啬赣H河“清水江”變成了“黑水江”，沿江兩岸數(shù)十萬人生產(chǎn)生活及生命受到嚴(yán)重威脅，人畜開始患上怪病，農(nóng)作物嚴(yán)重減產(chǎn)。為了拯救兩岸人民賴以生存的母親河——清水江，并最終恢復(fù)這一多省交界地域的生態(tài)環(huán)境，少數(shù)民間政治精英牽頭成立了“拯救母親河行動(dòng)代表小組”，會(huì)同沿江兩省一市40余個(gè)行政村、街道干部數(shù)十人，多次向各級(jí)政府反應(yīng)相關(guān)污染問題。但出于地方利益的考慮，三縣的相關(guān)部門均以污染源并未在本縣境內(nèi)產(chǎn)生為由對(duì)民眾訴求置之不理，通過各種方式繼續(xù)保護(hù)本地的涉礦產(chǎn)業(yè)，污染問題不但沒有解決反而越發(fā)嚴(yán)重，“錳三角”居民瀕臨無法生存的絕境。2005年5月，當(dāng)?shù)孛癖婇_始向相關(guān)媒體求援，并協(xié)助相關(guān)媒體調(diào)查取證，南風(fēng)窗、南方周末、中國經(jīng)濟(jì)周刊等媒體集中編發(fā)相關(guān)文章。在通過正常渠道向各級(jí)部門反映情況無果的無奈之下，當(dāng)?shù)孛癖婇_始采取“極端”途徑“自己解決”，上訪、圍堵、打砸群體事件不斷發(fā)生，2005年4月22日，重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉(xiāng)、矮車壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民數(shù)千人，砸毀了嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)丨h(huán)境的釩廠，2005年5月9日，花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水、下潮水和磨老三個(gè)村的數(shù)百名村民，砸毀了該縣貓兒鄉(xiāng)數(shù)十家選鉬礦的工廠，2005年7月，甚至爆發(fā)了區(qū)域內(nèi)40多個(gè)村民委員會(huì)的負(fù)責(zé)人聯(lián)名辭職的嚴(yán)重政治事件?！板i三角”一度成為國內(nèi)外的高度關(guān)注點(diǎn)，中央政策研究室以內(nèi)參形式將“錳三角”污染問題呈報(bào)中央主要領(lǐng)導(dǎo)，胡錦濤等中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志就“錳三角”的環(huán)境污染治理問題先后近十次做出重要批示，重視程度為中國環(huán)保史之罕見。該地區(qū)隨后被國家環(huán)?？偩帧⒈O(jiān)察部列為重點(diǎn)掛牌督辦的錳污染治理地區(qū)，相關(guān)部門多次在當(dāng)?shù)貙?shí)地調(diào)研、座談，廣泛傾聽當(dāng)?shù)孛癖姶硪庖?，為打破行政地域的限制，由原國家環(huán)?？偩纸M織協(xié)調(diào)三省市環(huán)保局和湘西自治州州政府、銅仁地區(qū)行署、秀山縣政府共同制定了一套聯(lián)席會(huì)議、信息共享、協(xié)同治理等跨域治理機(jī)制，三省市地方政府和環(huán)保部門不斷強(qiáng)化監(jiān)管，實(shí)行了“環(huán)保局班子流域負(fù)責(zé)制”、“流域停產(chǎn)制”、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控、在線監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等措施，在加大跨域環(huán)境治理工作力度的同時(shí)，“錳三角”周邊各縣市還加強(qiáng)了民族文化、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等方面的合作，同時(shí)借助“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”這一國家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)不斷創(chuàng)新合作方式和機(jī)制。

經(jīng)過5年多的治理，“錳三角”生態(tài)環(huán)境大為改善，花垣、秀山、松桃三縣電解錳行業(yè)廢水年排放量以及總錳、六價(jià)鉻、氨氮的年排放量比整治前均減少90%以上，監(jiān)測(cè)表明，“錳三角”交界斷面水質(zhì)現(xiàn)已達(dá)到和優(yōu)于地表水Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院副總理李克強(qiáng)同志于2009年做出批示，要求相關(guān)部門和地方政府總結(jié)教訓(xùn)，鞏固和深化現(xiàn)有治理成果，推廣“錳三角”環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)。2009年以來，環(huán)保部多次召開相關(guān)會(huì)議肯定“錳三角”環(huán)境治理所取得的成果，環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在實(shí)地考察了湖南花垣縣清水江流域邊城鎮(zhèn)斷面水質(zhì)情況和湖南東方錳業(yè)集團(tuán)股份有限公司污染治理情況后，認(rèn)為“錳三角”環(huán)境整治為我國區(qū)域環(huán)境綜合整治提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)[6]，“錳三角”模式已成為跨域環(huán)境治理的典范。

四、跨域環(huán)境治理困局破解的經(jīng)典情境：“錳三角”模式的解析

“錳三角”治理模式承襲了傳統(tǒng)行政區(qū)行政治理模式的有效因素，但在治理實(shí)踐中又自成體系地形成了具有自身特點(diǎn)的多中心主體聯(lián)動(dòng)、合作治理模式。這種治理模式的有機(jī)整合使得“錳三角”地區(qū)的環(huán)境治理既實(shí)現(xiàn)了治理的效率，又保證了治理的效益。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆指出“任何時(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動(dòng)力為共同的利益作貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇作一個(gè)搭便車者”[7]。這也就說明，如果僅僅停留在傳統(tǒng)行政區(qū)的治理模式上，由于信息分享機(jī)制的缺失，花垣、松桃、秀山都只基于個(gè)人理性的角度處理問題，三方將會(huì)不可避免地陷入集體行動(dòng)的悖論，導(dǎo)致集體的非理性決策，即三方都不去治理，而只是等待他方治理后坐享其成，跨域治理往往也就只能走向失敗?！板i三角”治理的成功之道就在于其無形中形成了多中心治理的模式，這樣的模式促使政府之間、政府與民眾、政府與企業(yè)之間進(jìn)行利益博弈與雙向互動(dòng)，從而衍生出許多諸如政府聯(lián)動(dòng)、建立制度化的“公共論壇”等優(yōu)良機(jī)制，消除了單方治理的消極心理與搭便車的僥幸心理，打破了信息交流的障礙，建立了統(tǒng)一的制度與目標(biāo)，最終形成了跨域治理的良性循環(huán)。除此之外，在“錳三角”治理的機(jī)制中，媒體同樣也發(fā)揮了強(qiáng)大的作用，它使得“錳三角”治理的各種基本運(yùn)作都充分地暴露在群眾眼前，形成一個(gè)較為透明的環(huán)境，從而提升了群眾參與的積極性，通過深入的實(shí)地調(diào)查和分析，本文初步概括出了“錳三角”治理模式中的一些核心因素。

（一）強(qiáng)大的民間環(huán)保力量和正義的地方精英

有學(xué)者認(rèn)為，在公共事務(wù)的治理上，政府才是治理主體，而民眾則是受眾，其實(shí)不然，民眾是直接利益相關(guān)者，從一定意義上說，他們才是真正的主體。在“錳三角”的治理中最權(quán)威有效的主體當(dāng)然是中央政府，再依次往下則是省政府、縣、市政府、村和居委會(huì)、社會(huì)組織、企業(yè)、居民。當(dāng)各主體的利益不能達(dá)成一致時(shí)，中間就必然存在一種縱向的利益博弈，起初，民眾的利益與地方政府的利益具有某種一致性，可一旦這樣的利益還不能彌補(bǔ)所帶來的損失的話，民眾就會(huì)站起來反抗。調(diào)研中，花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水村一位曾經(jīng)參與過保護(hù)母親河行動(dòng)的村民A說：“我們那時(shí)都活不下了，政府的人又不在這里過日子，我們是最吃虧的，不往死里搞，我們后代住哪里去？”與其他地方的民間環(huán)保活動(dòng)不同的是，“錳三角”治理的成功得益于一批在當(dāng)?shù)氐赂咄?、富有正義感的民間政治精英，他們?cè)谡麄€(gè)民間抗污行動(dòng)中起到了精神領(lǐng)袖的作用，秀山縣貴鄧村的村民H說：“那些礦老板有權(quán)有勢(shì)，如果沒有他們（當(dāng)?shù)卣尉ⅲь^，我們肯定不敢去鬧，更不要說去砸廠了，他們?yōu)榱舜蠹也慌滤?，我們也不怕了！”一位在推?dòng)“錳三角”治理中起到關(guān)鍵作用的老村主任也說，“自己是把腦袋提在褲腰帶上來干‘反污’這樁事情的”[8]?！板i三角”治理中的民間環(huán)保行動(dòng)呈現(xiàn)出了兩個(gè)重要的特征，一是它已經(jīng)演化成了一種近似“全民參與”的民間正義活動(dòng)，它有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，這完全不同于其他地區(qū)那種只有一些知識(shí)分子和有識(shí)之士參與，純屬“精英行為”的民間環(huán)保活動(dòng)；二是它不是一種群體性的“暴民狂歡”，民間力量和政治精英在整個(gè)行動(dòng)中體現(xiàn)出了驚人的政治策略和“有禮有節(jié)”的行動(dòng)步驟。

（二）高效型縱向行政管理

“錳三角”治理中仍沒有完全脫離傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理方式，這種強(qiáng)有力的一元化體制只有唯一決策中心，從而能夠快速集聚力量，提升問題處理的效率。統(tǒng)一的區(qū)域政府機(jī)構(gòu)利用其權(quán)威性、正當(dāng)性與強(qiáng)制性，通過政策、指令、規(guī)章制度這類帶有行政性質(zhì)的方式，對(duì)于重大事故的處理有著集中、速度、效率的優(yōu)勢(shì)，在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)狀的利益博弈下，仍舊離不開中國特色主義的傳統(tǒng)行政區(qū)治理。在“錳三角”后期的治理中，各級(jí)各部門的重視程度和工作效率都是顯著的，僅在2009年，湖南省財(cái)政廳便下達(dá)了4113萬元的專項(xiàng)整治資金，涉及了區(qū)域環(huán)境安全保障項(xiàng)目18個(gè)，錳渣庫整治項(xiàng)目14個(gè)，污染防治技術(shù)項(xiàng)目2個(gè)。調(diào)研中一位參與“錳三角”聯(lián)合治理的地方環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)S說：“這是立了軍令狀的，上級(jí)非常重視，這次大家絕對(duì)會(huì)高度統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，污染不治理好就會(huì)受處分摘帽子?！盚縣縣委辦一位工作人員說：“當(dāng)時(shí)我們縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)都表示寧愿降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，都要搞好污染治理，分管領(lǐng)導(dǎo)那段時(shí)間精神很緊張，怕出事，上面動(dòng)了真格有哪個(gè)不怕？”強(qiáng)力的縱向行政壓力所產(chǎn)生的效果是顯著而直接的，調(diào)研中，我們?cè)贖縣見到了一套有關(guān)“錳三角”治理的文件，內(nèi)容涵蓋了治理項(xiàng)目的立項(xiàng)、專項(xiàng)資金監(jiān)管、治理責(zé)任落實(shí)、治理機(jī)構(gòu)設(shè)立、礦山整治整合等各個(gè)方面，2010年1月至5月不到5個(gè)月時(shí)間，H縣便由相關(guān)縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)對(duì)錳污染治理工作進(jìn)行了多次專項(xiàng)督導(dǎo)，并且下發(fā)了5期《政府督查通報(bào)》，通報(bào)涉及了污染治理的各方面，相關(guān)情況分析客觀、深入。參與調(diào)研的縣委辦工作人員Y表示：“我們還有很多內(nèi)部文件，按規(guī)定不能讓你們看，有關(guān)治理各個(gè)環(huán)節(jié)我們都制定了詳細(xì)制度來規(guī)范和推進(jìn)工作。”

（三）聯(lián)動(dòng)型橫向政府合作

迫于上級(jí)的壓力，“錳三角”各級(jí)政府坐在了一個(gè)談判桌上，就污染標(biāo)準(zhǔn)、懲罰措施、利益分配等問題多次交換意見，形成了《“錳三角”區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》等具體的規(guī)則，建立了制度化的“公共論壇”，并定期召開所有行動(dòng)者的聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)不斷變動(dòng)的水質(zhì)狀況和利益需求，及時(shí)通過討論制定新的制度，從而克服“強(qiáng)制執(zhí)行”僵硬固化的制度缺陷。通過建立協(xié)商的平臺(tái)，充分的信息分享與交流能夠扭轉(zhuǎn)由于信息不對(duì)稱緣故造就的囚徒困境局面，而區(qū)域聯(lián)動(dòng)體制能夠讓各行為主體處于平等、互助并相互尊重的角度上，激勵(lì)各級(jí)政府在各自行政區(qū)內(nèi)有所作為，同時(shí)削弱各行為主體搭便車的僥幸心理，在這種良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，跨域公共事務(wù)才能得到妥善處理。橫向政府協(xié)商性的合作一方面是對(duì)縱向政府治理的補(bǔ)充，另一方面，它又建立在這種強(qiáng)制制度之下，中央政府是保障機(jī)制維持并產(chǎn)生效用的根本力量。C縣政府的一名工作人員說：“以前我們都是各搞各的，沒有機(jī)會(huì)也不愿意坐在一起談這個(gè)事（污染治理），現(xiàn)在有這個(gè)機(jī)制，我們必須要談，而且不會(huì)像以前那樣等別人動(dòng)了我們?cè)賱?dòng)?！睂?duì)于橫向的政府聯(lián)合，一些部門還是非常支持和看好的，H縣旅游局一位負(fù)責(zé)人說：“如果一起把污染治好了，我們可以一起開發(fā)邊城旅游項(xiàng)目，畢竟單個(gè)搞的項(xiàng)目沒有什么看頭，一起搞規(guī)模大些，更有市場(chǎng)?！?/p>

（四）獨(dú)立的媒體監(jiān)督

“錳三角”治理得以順利進(jìn)行，媒體功不可沒，由于媒體不隸屬于任何一個(gè)機(jī)關(guān)主體，能夠保障其傳播內(nèi)容的客觀真實(shí)與傳播渠道的暢通。在“錳三角”事件中，媒體主要是采取“逆向傳播”的形式，即“新聞媒體對(duì)公共事件，特別是當(dāng)公共管理和公共政策出現(xiàn)偏差、不合理的現(xiàn)象后，新聞媒體對(duì)由此引發(fā)的公共事件或公共管理危機(jī)進(jìn)行的報(bào)道傳播?！盵9]媒體的宣傳工作讓“錳三角”迅速成為社會(huì)焦點(diǎn)，從而對(duì)公共政策產(chǎn)生逆向傳播作用，揭露政策制定的各種問題，引發(fā)社會(huì)對(duì)政策的批評(píng)監(jiān)督，最后引起中央的高度關(guān)注。花垣縣隘門村村民Z說：“記者不來，我們?cè)俑愣几悴怀善鳎ㄊ拢麄円粓?bào)道世人（所有人）都曉得了，政府也不敢不管了，我們肯定感謝那些報(bào)紙（媒體）。”

我們可以大致將“錳三角”跨域環(huán)境治理模式的內(nèi)涵（表1）和邏輯梳理出來，其中治理的主體包括了民間力量、非政府組織、各級(jí)涉水部門。參與主體由于決策資源的有限性決定了其行為特征、角色定位與具體表現(xiàn)，而參與主體的具體表現(xiàn)反過來能夠讓我們確定其行為特征與角色定位。民間環(huán)保力量尤其是一些地方性的政治精英體現(xiàn)出了強(qiáng)大的行動(dòng)能力，在涉及到其根本利益時(shí)，“錳三角”民眾沒有選擇沉默，而是積極無畏的抗?fàn)?。中央各部門的權(quán)威性與強(qiáng)制性決定了它們必將扮演著最高決策者的身份，聯(lián)合三省就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商并制定總則，在治理過程中調(diào)解三方爭(zhēng)議，實(shí)施監(jiān)督管理作用。省級(jí)涉水部門則充當(dāng)“總經(jīng)理”人物，制定具體方案并現(xiàn)場(chǎng)督察。具體的執(zhí)行則由市、縣涉水部門來推進(jìn)，他們要求要做出明確的整治目標(biāo)與任務(wù)，并最終付諸實(shí)踐，非政府組織則像是“攝像頭”與“潤滑油”一樣，在其中起到監(jiān)督與調(diào)劑作用。

表1 “錳三角”跨域治理模式的內(nèi)涵

“錳三角”跨域環(huán)境治理的成功既不是由于單純的上級(jí)行政干預(yù)，也不是因?yàn)榈胤綇?qiáng)有力的政府自治，而是在于已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的“多元治理、協(xié)同共生”的模式（參見圖1），在這種縱向的管理體制當(dāng)中穿插著橫向的政府聯(lián)動(dòng)模式。

松桃、秀山與花垣三方政府通過聯(lián)席會(huì)議的方式與區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手進(jìn)行戰(zhàn)略合作，第三方組織則既充當(dāng)了機(jī)制的誘導(dǎo)者又在機(jī)制運(yùn)行過程中充當(dāng)監(jiān)督者，不可忽視的力量還有媒體與非政府組織，媒體是整個(gè)機(jī)制中無處不在的“攝像頭”，使得治理過程較為完整地暴露在全國公眾眼前，以發(fā)揮強(qiáng)大的監(jiān)督作用，推動(dòng)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，也正是因?yàn)槊襟w的“放大鏡作用”才得以讓中央介入治理事件，其他非政府組織，如環(huán)保技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)等主要是給予“錳三角”專家與技術(shù)支持才從根本上保障了治理的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的有效整合，各主體在各種外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力下形成了一個(gè)有機(jī)的共生體。

圖1“錳三角”跨域環(huán)境治理模式

五、結(jié)束語

跨域治理不同于一般的公共事務(wù)治理問題，區(qū)域性的環(huán)境污染問題為何屢次出現(xiàn)，其根本原因就在于成本與收益的不對(duì)等，由于沒有形成有效的共生機(jī)制和協(xié)調(diào)沖突的區(qū)域性論壇，使得污染者制造者和治理觀望者往往是受益者，污染承受者和治理主動(dòng)者則成為利益受損者，它背后牽涉的是成本與收益的公平化實(shí)現(xiàn)問題。“錳三角”作為典型的多省區(qū)交界地域，環(huán)境污染問題已經(jīng)存在多年，該區(qū)域也開展了多次“運(yùn)動(dòng)式”的治理行動(dòng)，為何一直到近年來才得以有效治

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