趙喜倉，楊衛(wèi)華

（江蘇大學(xué) 財經(jīng)學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

在我國當(dāng)前的政府非稅收入項目結(jié)構(gòu)中，罰沒收入一直是國家多年來強(qiáng)調(diào)要花大力氣清理整頓、嚴(yán)格控制的重點(diǎn)非稅收入項目。近年來，伴隨著《行政處罰法》以及一系列政策法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國罰沒收入征管逐步邁入法制化、規(guī)范化管理階段，但由于罰沒收入征管尚未形成清晰的理論脈絡(luò)，罰沒征管執(zhí)法彈性較大，加之在實(shí)踐中相當(dāng)多的執(zhí)法部門對罰沒征管目的和功能認(rèn)識上的不到位，罰沒收入征管作為管理社會經(jīng)濟(jì)生活手段的功能遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有作用[1]。因此，如何盡快探索出一套適應(yīng)我國國情的罰沒收入收繳管理模式，創(chuàng)新罰沒收入管理機(jī)制，推進(jìn)各項改革的進(jìn)程，已經(jīng)成為一個亟待解決的問題。

一、江蘇省罰沒收入的政策效應(yīng)評價

罰沒收入是國家執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律規(guī)章對違法者實(shí)施行政處罰所取得的罰沒款和沒收物品的折價收入，從歷年的罰沒收入數(shù)據(jù)來看，江蘇省罰沒收入一直呈增長趨勢，但在財政收入的比重中卻呈下降趨勢。

（一）江蘇省罰沒收入現(xiàn)狀

隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和財政管理體制改革的不斷深化，江蘇省罰沒收入管理工作也出現(xiàn)了許多新情況：由圖1可以看出，盡管江蘇省罰沒收入的總額在上升，但罰沒收入占非稅收入的比重卻呈明顯下降趨勢，1999—2001年，江蘇省罰沒收入占非稅收入半數(shù)以上，2001年之后，罰沒收入比重逐年下降，且下降幅度很大，尤其是2002年，下降幅度達(dá)到20%，說明江蘇省非稅收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)有了變化，罰沒收入不再占據(jù)非稅收入的主要地位。

圖1 江蘇省罰沒收入規(guī)模情況

從整體上講，非稅收入的各主要科目都呈增長趨勢，專項收入和行政事業(yè)性收費(fèi)收入的增長趨勢相當(dāng)，略高于罰沒收入的增長幅度，非稅收入中增長幅度最大的是國有資本經(jīng)營收入，從2003年的22.73億元增長到2010年的257.53億元，2010年較2009年增長了近一倍，而罰沒收入在非稅收入中的比重則越來越小，增長幅度小于其他科目，見圖2。

圖2 江蘇省非稅收入各科目變化情況

（二）江蘇省罰沒收入政策效應(yīng)的衡量指標(biāo)

政府罰沒收入負(fù)擔(dān)是反映和評價政府罰沒收入政策是否合理的指標(biāo)，雖然國際上對此沒有一個客觀評價標(biāo)準(zhǔn)，但我們可以從總體負(fù)擔(dān)、稅負(fù)以及非稅收入負(fù)擔(dān)的發(fā)展變化關(guān)系中了解和評價罰沒收入負(fù)擔(dān)的發(fā)展變化，進(jìn)而對政府罰沒收入政策效應(yīng)做出評價。罰沒收入負(fù)擔(dān)是指在一定時期內(nèi)，一個國家或地區(qū)的政府罰沒收入繳款人因罰沒收入而承受的貨幣損失或經(jīng)濟(jì)福利的犧牲，它可以用政府罰沒收入總額與該地區(qū)生產(chǎn)總值的比例來表示，表明政府以罰沒收入形式從國民經(jīng)濟(jì)總量中分配和集中程度的大小，因此，罰沒收入規(guī)范化管理政策越到位，罰沒收入負(fù)擔(dān)越小。

若以X1表示某一地區(qū)的罰沒收入總額，X2表示非稅收入總額，X3表示稅收收入總額，GDP表示該地區(qū)生產(chǎn)總值，則政府罰沒收入負(fù)擔(dān)Y1的計算公式為：

它反映的是國家運(yùn)用罰沒收入手段對社會產(chǎn)品的總體集中占有水平，是衡量國家以罰沒收入形式集中財力狀況的重要指標(biāo)，也是國家間比較罰沒收入負(fù)擔(dān)的重要參考指標(biāo)。

若用Y表示總體負(fù)擔(dān)，Y2表示非稅收入負(fù)擔(dān)，Y3表示稅收負(fù)擔(dān)，則有：

即總體負(fù)擔(dān)=罰沒收入負(fù)擔(dān)+罰沒收入以外的非稅收入負(fù)擔(dān)+稅負(fù)

這個公式表示的是在現(xiàn)行財稅體制下各項稅收收入總額、罰沒收入額以及罰沒收入以外的非稅收入額之和與GDP的比重大小，它能比較客觀地反映一個地區(qū)實(shí)際的稅負(fù)狀況、罰沒收入負(fù)擔(dān)狀況、非稅收入負(fù)擔(dān)狀況、總體負(fù)擔(dān)狀況和它們之間的關(guān)系。

（三）江蘇省罰沒收入負(fù)擔(dān)分析

政府罰沒收入負(fù)擔(dān)是反映和評價政府罰沒收入政策是否合理的指標(biāo)，可以從總體負(fù)擔(dān)、稅負(fù)以及非稅收入負(fù)擔(dān)的發(fā)展變化關(guān)系中了解和評價江蘇省的罰沒收入負(fù)擔(dān)的發(fā)展變化，進(jìn)而對政府罰沒收入政策效應(yīng)做出客觀評價。

從表1可以看出，從1999年到2010年，江蘇省罰沒收入負(fù)擔(dān)比較穩(wěn)定，一直保持在0.26%左右，自2006年后還有下降的趨勢，而非稅收入負(fù)擔(dān)、稅負(fù)與總體負(fù)擔(dān)不斷上升，這與江蘇省現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是一致的，罰沒收入負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了從小到大再減小的過程，2006年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這是因為2006年財政部發(fā)布了《關(guān)于調(diào)查罰沒收入管理情況的通知》，并對罰沒收入管理職能進(jìn)行了調(diào)整，進(jìn)一步加強(qiáng)了對罰沒收入的管理，完善了罰沒收入管理制度，由此可見，近幾年江蘇省罰沒收入收繳管理政策是有效的。

然而，通過對相關(guān)單位的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)江蘇省罰沒收入仍存在三個較為突出的表現(xiàn)：第一，罰沒收入的不穩(wěn)定性比較明顯，從2006年到2010年這五年收入情況看，收入增幅很不穩(wěn)定，2007年比2006年增長14.40%；2008年較2007年增加了4.72%；2009年比2008年增長了2.69%；2010年比2009年又增長了15.71%。第二，罰沒收入的支出使用，很大一部分是按照罰沒款的征收比例返還給執(zhí)法單位的，在某種程度上來說，罰沒收入的收與支還沒有徹底地脫鉤。第三，從執(zhí)法單位的票據(jù)使用情況來看，罰沒收入票據(jù)的使用與非稅收繳系統(tǒng)不銜接，罰沒收入是非稅收入中的一種，但是罰沒票據(jù)從印刷、監(jiān)制和管理等事項上與非稅票據(jù)尚未完全接軌。

表1 江蘇省罰沒收入負(fù)擔(dān)分析

二、江蘇省罰沒收入管理中存在的問題及成因

（一）江蘇省罰沒收入管理中存在的問題

通過對某些具有行使罰沒收入權(quán)力的主要機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查研究后，發(fā)現(xiàn)江蘇省罰沒收入在管理上取得了一定的成效，但仍存在很多的問題，這些問題的存在很大程度上影響了罰沒收入的規(guī)范化管理。

1.缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，無法形成規(guī)模效應(yīng)

由于政府的罰沒收入管理是作為非稅管理的補(bǔ)充進(jìn)行研究的，沒有統(tǒng)一的框架體系[2]，而且目前各地對各個模式的試點(diǎn)也是結(jié)合自身的需要和特點(diǎn)出發(fā)，因此江蘇省雖然形成自己的特色，但卻無法推向全國，形成一個統(tǒng)一的模式，所以到目前為止，相對于稅收征管體系的完整性，政府罰沒收入及政府非稅收入征管在全國范圍里均沒有過硬的法律手段。這給罰沒收入的改革帶來了很大的困難。

2.罰沒收入票據(jù)與非稅收入票據(jù)使用未接軌

從江蘇省的具體情況來看，執(zhí)法單位使用的罰沒票據(jù)與非稅收入票據(jù)尚未完全接軌。按江蘇省省政府令177號文件規(guī)定，所有罰沒款項（包括暫扣款項）都應(yīng)按規(guī)定統(tǒng)一使用套印有省級財政部門監(jiān)制的罰沒票據(jù)專用憑證，但是罰沒收入票據(jù)無論在印刷、監(jiān)制還是在管理方面都沒有同非稅收入票據(jù)做到統(tǒng)一，如罰沒款專用票據(jù)不是在非稅票據(jù)印刷廠專門印刷的，并且罰沒款票據(jù)使用的是罰沒收入的監(jiān)制章而不是非稅收入的監(jiān)制章。罰沒票據(jù)的管理以及現(xiàn)有的法律相對于罰沒工作的進(jìn)展而言比較滯后，從而導(dǎo)致了罰沒收入現(xiàn)行的模式與法律的不一致。

3.罰沒物資管理辦法缺乏可操作性

在現(xiàn)行的政策環(huán)境下，執(zhí)法部門沒收和追繳的物資，基本處于財政部門監(jiān)督和管理的“盲區(qū)”，各執(zhí)法單位均不同程度地存在罰沒物資處理程序難以操作的不良現(xiàn)象，財政部門對其管理基本處于被動局面。首先，對罰沒物資的處理大多以執(zhí)法部門為主，由于缺乏有效的罰沒物資管理手段、管理條件，導(dǎo)致罰沒物資沒有統(tǒng)一的處理意見，哪些罰沒物資該銷毀、哪些應(yīng)該變價收購、哪些應(yīng)該拍賣等缺乏清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)；其次，罰沒物品的處置渠道不規(guī)范。個別執(zhí)法單位為了減少與群眾之間的矛盾和減緩執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)不足的問題而采用罰款來代替沒收罰沒物資；最后，缺乏先進(jìn)的罰沒物資處理手段，并且相關(guān)部門及人員之間疏于協(xié)調(diào)配合。暫扣罰沒物資的管理不僅僅靠財政部門，還涉及行政執(zhí)法部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門等，然而至今沒有一項制度明確規(guī)定罰沒物資管理部門之間的責(zé)任權(quán)利，最終導(dǎo)致無法從根本上解決罰沒物資的管理問題。

4.過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，偏廢依法行政

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，依法行政是保障經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的措施和武器；同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能為依法行政提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與依法行政二者相輔相承，不可偏廢。然而，GDP導(dǎo)向下，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境中所承擔(dān)的責(zé)任沒有完全到位。如為加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府制定的有關(guān)招商引資政策有可能與相關(guān)專門立法不協(xié)調(diào)甚至相向，由此導(dǎo)致的相關(guān)違章違法現(xiàn)象，執(zhí)法單位在進(jìn)行執(zhí)法時往往處于被動狀態(tài)，從而造成地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展要求和行政執(zhí)法的矛盾。

（二）原因分析

1.思想認(rèn)識不統(tǒng)一

長期以來，大家對于科學(xué)管理政府罰沒收入認(rèn)識不是很到位，少數(shù)部門、單位和工作人員，對罰沒收入的財政屬性缺乏應(yīng)有認(rèn)識，認(rèn)為政府罰沒收入不是國家稅收，也不屬于正規(guī)的財政收入，應(yīng)歸部門所有。在管理上，有的放任不管，一放就亂；有的收支掛鉤，多收亂罰。各個部門在罰沒收入管理上存在自己的本位利益，在思想上對罰沒收入科學(xué)管理存在著一定的抵觸情緒，導(dǎo)致罰沒收入管理出現(xiàn)較為混亂的局面。

2.管理體制不完善，運(yùn)行機(jī)制不健全

管理體制不完善是以上各種問題存在的直接原因。從罰沒收入收繳管理體制來看，政府的管理職責(zé)和權(quán)限及責(zé)任分工不明確，市級體制還相對規(guī)范，但到了縣級體制就比較復(fù)雜，在概念、范圍、管理形式、方法、手段等方面還沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上的統(tǒng)一。一些部門的罰沒收入的征收也執(zhí)行條條管理，使得這部分罰沒收入管理與上級財政部門脫節(jié)從而影響了整個財政的罰沒收入收繳管理的完整性。體制不完善，造成了管理脫節(jié)、收入難控、分配失靈、監(jiān)督不力，使得在罰沒收入的政策規(guī)定、財務(wù)管理、會計核算、監(jiān)督檢查等方面，難以形成合理的征收管理機(jī)制、科學(xué)的支出運(yùn)行機(jī)制和有效的監(jiān)督約束機(jī)制[3]。

3.政府職能與財力不匹配

造成以上各種問題出現(xiàn)的根本原因是政府職能與財力不匹配。隨著我國改革開放的深入，我國政府的事權(quán)逐步從高度集中走向了集中于分散相結(jié)合，市縣政府擁有廣泛而重要的事權(quán)職能。直接向轄區(qū)居民提供各種公共服務(wù)，并負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展責(zé)任。在這種情況下，地方政府支出的負(fù)擔(dān)較重，但是在財政體制設(shè)計和改革中，中央財政每次都通過調(diào)整體制集中收入，導(dǎo)致了從上到下各級政府間財力與事權(quán)配置的倒置。由于我國的稅收立法權(quán)高度集中在中央，而現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度較為僵化，重在維持原有的收入分配格局，下級單位靠中央財政轉(zhuǎn)移支付的增長來解決地方財政支出擴(kuò)大的缺口變得十分困難，所以只能通過增加罰沒收入等非稅收入規(guī)模來彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本的不足。

4.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政管理體制改革滯后

目前，政府行政體制改革滯后，沒有脫離部門利益權(quán)力化的實(shí)質(zhì)是導(dǎo)致罰沒收入收繳管理體制混亂的內(nèi)在原因。由于目前政府與市場分工不清晰，各級政府間職責(zé)劃分不清，造成了各級政府職能不明確，執(zhí)行中既有“越位”也有“缺位”。在財政管理中，政府罰沒收入占財政收入比例不高，對政府罰沒收入管理的重視程度不夠，雖然政府為了適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的要求，推行政事分離的機(jī)構(gòu)改革，但是相當(dāng)多的政府部門對于原有的利益格局不愿改變，仍依靠通過原有的管理體制來維護(hù)部門利益。由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位和政府部門之間職責(zé)交叉，為了應(yīng)對不斷發(fā)展的管理需求而進(jìn)行的每次機(jī)構(gòu)調(diào)整，都會自上而下地在各級政府內(nèi)衍生出更多的部門。政府部門在本位利益驅(qū)動下，通過擴(kuò)張可供他們掌握控制的非稅收入來落實(shí)行政職能和尋求其福利最大化，從而不斷演變?yōu)椴块T和人員隊伍的發(fā)展壯大，行政機(jī)構(gòu)改革陷入精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的惡性循環(huán)之中。

三、提升罰沒收入管理水平的創(chuàng)新路徑選擇

從江蘇省目前對罰沒收入的管理情況來看，規(guī)范罰沒收入收繳管理制度是提升罰沒收入收繳管理水平的首要問題。此處的制度規(guī)范設(shè)想，是一種簡單的嘗試，精深的理論研究和精致的制度設(shè)計，還有待于進(jìn)一步的努力。

（一）成立專司政府非稅收入管理部門

目前江蘇省的罰沒收入收繳管理已納入財政局非稅收入收繳管理系統(tǒng)中，鑒于目前非稅收入占整個財政收入比重居高不下，因此為了進(jìn)一步強(qiáng)化包括罰沒收入在內(nèi)的非稅收入的規(guī)范化管理，可以成立專司政府非稅收入征管機(jī)構(gòu)[4-5]，如四川省財政廳和天津市財政局均成立了非稅收入管理局，河南省焦作市成立了非稅收入管理局并作為市財政副局級的二級機(jī)構(gòu)。建立的非稅收入征管機(jī)構(gòu)具體職責(zé)主要是：貫徹落實(shí)有關(guān)政府罰沒收入等非稅收入管理的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，各級地方政府負(fù)責(zé)本級政府非稅收入的組織和日常財政監(jiān)督工作，負(fù)責(zé)稽查和管理執(zhí)收執(zhí)法單位的政府罰沒收入等非稅收入以及財政票據(jù)的管理；還可以建立了非稅收入專項網(wǎng)，發(fā)布與非稅收入相關(guān)的政策法規(guī)、非稅收入管理信息，實(shí)現(xiàn)非稅收入與銀行一樣可跨地域跨銀行作業(yè)等，這種信息化平臺的建立有助于非稅收入管理的規(guī)范化和科學(xué)化，值得借鑒。

（二）建立封閉運(yùn)行監(jiān)督體系

簡單來講，罰沒收入監(jiān)督體系就是罰沒收入監(jiān)督機(jī)制有效發(fā)揮作用的載體，包括自動監(jiān)督和自主監(jiān)督，而一個完整的監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)是“封閉”型的。所謂的“封閉”型是指整個監(jiān)督體系是由一個完整的監(jiān)督“鏈條”所組成，在這一“鏈條”中，既包括監(jiān)督者對被監(jiān)督者的監(jiān)督，也包括對監(jiān)督者的監(jiān)督，從而形成了一個“循環(huán)”監(jiān)督體系【6】。

要做到分工明確，各職能機(jī)構(gòu)間的有效運(yùn)作，關(guān)鍵是要根據(jù)罰沒收入活動規(guī)律來設(shè)計出一個科學(xué)合理的罰沒收入監(jiān)督工作流程，然后按照這一工作流程來設(shè)計監(jiān)督的基本框架。

（三）建立政府公物倉，規(guī)范罰沒物資管理

罰沒物資管理主要是由各執(zhí)法單位收繳后先行代保管。罰沒物資保管和處置與辦案部門及人員沒有實(shí)現(xiàn)分離，基本由辦案部門一手操作，這種方式隨意性較大，保管過程中流失現(xiàn)象時有發(fā)生，很容易導(dǎo)致行政訴訟，造成國家財產(chǎn)的損耗甚至流失。因此對罰沒物資實(shí)現(xiàn)公共物倉管理就顯得尤為重要。所謂公物倉，實(shí)際上就是“存放公共物資的倉庫”，罰沒物資是其中的一部分。建立這樣一個倉庫的目的，就是為了使公共物資進(jìn)入正常的管理環(huán)節(jié)，變罰沒物資分散管理為集中管理，以保證國家財產(chǎn)的完整性。同時建立一支能嚴(yán)格管理公物倉的干部隊伍，培養(yǎng)一部分年輕的、有文化的人員進(jìn)入到這個工作崗位，將他們有朝氣、有知識、精通現(xiàn)代化管理的優(yōu)勢，同罰沒物資管理工作有機(jī)結(jié)合。

（四）建立規(guī)范、高效的管理信息系統(tǒng)

目前，罰沒收入征收以人工管理，事后監(jiān)督為主。目前執(zhí)法單位使用手工罰沒收入票據(jù)的較多。即使使用微機(jī)票據(jù)，由于與票據(jù)管理軟件無聯(lián)系，仍然無法做到有效的監(jiān)管；由于人工管理，人員人手不夠，造成票據(jù)監(jiān)管不到位。解決此類問題的方法是依據(jù)高科手段，建設(shè)一個高科技的罰沒收入監(jiān)管平臺，有一套多種管理的管理系統(tǒng)，以科技管理為主人工管理為輔，才能加強(qiáng)罰沒收入的管理。

開發(fā)科技軟件系統(tǒng)管理罰沒收入，提高罰沒收入管理的科學(xué)與效率、精度與力度，解決人與人之間、部門與部門之間的矛盾，規(guī)范罰沒收入管理環(huán)境。將老模式的事后監(jiān)督改為高科技的事前、事中、事后監(jiān)管【7】。

總體而言，現(xiàn)行對罰沒收入的管理和使用方面的規(guī)定不足，而且相互沖突和矛盾的地方也比較多，給罰沒收入的使用和管理帶來了很大的問題?，F(xiàn)狀混亂的背后是罰沒制度理論研究的滯后，對罰沒收入收繳管理的創(chuàng)新性研究是和諧包容性社會發(fā)展的必然要求。

四、結(jié) 論

本文通過研究關(guān)于江蘇省政府罰沒收入規(guī)范管理問題，得出以下主要結(jié)論：一是江蘇省罰沒收入管理不夠規(guī)范，其原因就是政府管理職責(zé)和權(quán)限及責(zé)任分工不明確，導(dǎo)致罰沒管理體制不完善。因此，以法律的形式明確財政部門是罰沒收入的主管部門，集中財權(quán)和管理職能就成為解決該問題的關(guān)鍵。二是站在公共財政的高度，提出了一系列規(guī)范政府罰沒收入管理的對策，主要包括進(jìn)一步完善征收管理制度，改革資金管理制度，建立高科技信息統(tǒng)計制度，健全監(jiān)督制度等四個方面。上述結(jié)論和具體的對策既來源于理論，但更重要的是來源于實(shí)踐。對現(xiàn)行罰沒收入管理存在問題有較強(qiáng)的針對性，對進(jìn)一步規(guī)范罰沒收入管理有較強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

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