陳敬慧

農(nóng)村政策性金融是為配合政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)在農(nóng)村特定領(lǐng)域內(nèi)從事的，直接或間接進(jìn)行的政策性融資活動(dòng)。本文分析了我國農(nóng)村政策性金融的現(xiàn)狀，并對完善我國農(nóng)村政策性金融提出建議。

一、我國農(nóng)業(yè)政策性金融的現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的積極方面

1.資金來源渠道逐步拓寬

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按照國務(wù)院的規(guī)定進(jìn)行運(yùn)營，其資金主要來自:財(cái)政支農(nóng)資金、本行開戶的各企事業(yè)單位存款、通過發(fā)行金融債券籌到的資金、來自央行的再貸款和從境外籌集到的資金。從2005年開始加大了市場化籌資的力度，使長期以中央銀行再貸款為主的單一負(fù)債結(jié)構(gòu)進(jìn)一步得到改善，籌資多元化進(jìn)程明顯加快。截止到2007年年末全行負(fù)債總額10449.12億元，同比增1325.61億元，增幅14.52%。其中:發(fā)行債券余額466331億元，比年初增加1502.26億元，發(fā)行債券開始超過向央行借款，成為農(nóng)發(fā)行第一籌資來源；向央行借款余額36585億元，比年初減少211.5億元；各項(xiàng)存款（不含同業(yè)存款）余額1633.44億元，比年初減少118.15億元。從2007年的數(shù)據(jù)看來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對中央銀行的融資依賴度降低了許多，這是改革進(jìn)程中值得稱道的地方。

2.職能作用開始有效發(fā)揮

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行直接肩負(fù)著支持、促進(jìn)和保護(hù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命。自成立以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院一系列支持“三農(nóng)”的方針政策，各級行不斷加大信貸支農(nóng)力度，積極支持落實(shí)國家各項(xiàng)農(nóng)業(yè)和糧棉調(diào)控措施，認(rèn)真履行糧棉油收購資金供應(yīng)和管理的基本職責(zé)，貸款增長規(guī)模和結(jié)構(gòu)比較適度、合理，各項(xiàng)業(yè)務(wù)保持持續(xù)、健康、快速發(fā)展的良好態(tài)勢。

3.新業(yè)務(wù)不斷拓展

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行始終把支持糧食收購作為各項(xiàng)工作的重中之重，認(rèn)真做好政策性貸款發(fā)放與管理工作，審慎積極地辦好商業(yè)性信貸業(yè)務(wù)，準(zhǔn)確把握政策，加強(qiáng)貸款營銷，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，信貸支農(nóng)力度進(jìn)一步加大，信貸業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效發(fā)展。為滿足客戶需求，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步豐富了中間業(yè)務(wù)品種，全面開辦了投標(biāo)保函、履約保函、借款保函等9類國內(nèi)保函業(yè)務(wù)，制定了優(yōu)惠的擔(dān)保費(fèi)率。全年擔(dān)保金額423億元，同業(yè)合作也取得了新進(jìn)展。全年代理其他政策性銀行結(jié)算5.17億元，委托貸款127億元。進(jìn)一步加強(qiáng)了與全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)的合作，共同推進(jìn)創(chuàng)建“社會(huì)主義新農(nóng)村示范縣”工作，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供信貸支持，積極發(fā)揮中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

（二）我國農(nóng)業(yè)政策性金融發(fā)展的消極方面

1.治理結(jié)構(gòu)不健全

首先，虛置的所有權(quán)主體、失靈的制約機(jī)制，使得內(nèi)部人控制和代理人道德風(fēng)險(xiǎn)問題出現(xiàn)。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行唯一的所有人，國家的委托權(quán)是通過政府官員施行的。由于現(xiàn)有制衡機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，控制農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的高級管理人員不太可能受到相關(guān)政府官員的有效監(jiān)督、評價(jià)。又由于信息的嚴(yán)重不對稱，在現(xiàn)實(shí)過程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的高層管理人員獲得了銀行的實(shí)際控制權(quán)，嚴(yán)重的內(nèi)部人控制及道德風(fēng)險(xiǎn)因此產(chǎn)生。

2.金字塔式組織體系存在缺陷

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行采取的是總分行制組織形式，其組織體系缺陷在于:這種機(jī)構(gòu)設(shè)置很難貼近農(nóng)民，與農(nóng)貸金融的分散性和政策貫徹的一致性是相互違背的，這導(dǎo)致了該種組織結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)和小規(guī)模分散經(jīng)營的方式。一些縣區(qū)市沒有設(shè)置農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的分行，相關(guān)業(yè)務(wù)一般有所在縣區(qū)市的農(nóng)業(yè)銀行代理。這種從上到下層層委托-代理的關(guān)系會(huì)導(dǎo)致政策傳遞不到位和失真，經(jīng)常發(fā)生只代理，不管理和越管越亂的問題。此外一些項(xiàng)目在實(shí)施的過程中沒有得到有效監(jiān)管，甚至一些企業(yè)和農(nóng)行勾結(jié)起來，對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行隱瞞項(xiàng)目的真實(shí)信息，甚至欺騙農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金運(yùn)行因跑、冒、滴、漏而不能實(shí)現(xiàn)真正的封閉運(yùn)行。

3.利益補(bǔ)償機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制之間的矛盾尚未解決

由于農(nóng)業(yè)特有的弱質(zhì)效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)性，再加上農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按政策支持的大多是虧損嚴(yán)重的糧食企業(yè)，因此在經(jīng)辦農(nóng)村政策性金融的具體業(yè)務(wù)中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行損失財(cái)產(chǎn)，并且相關(guān)隱性風(fēng)險(xiǎn)比其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)還要大得多。由于我國現(xiàn)有糧食流通體制存在一定的弊端，糧食收購部門的收糧資金完全來自銀行，糧食收購部門收購多少，銀行就得提供相應(yīng)的資金。這種資金供應(yīng)方法，基本延續(xù)到現(xiàn)在，養(yǎng)成了收購部門吃銀行“大鍋飯”和財(cái)政上的“補(bǔ)貼飯”。所以，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營成本高、費(fèi)用支出大，很容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和財(cái)務(wù)狀況的惡化。加上體制不順，職責(zé)不明，貸款管理不嚴(yán)，使不良貸款有增加傾向。

二、完善我國農(nóng)業(yè)政策性金融的政策建議

1.建立健全法人治理機(jī)制

健全的法人治理機(jī)制是現(xiàn)代銀行的根本要素。設(shè)立董事會(huì)是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行完善公司治理結(jié)構(gòu)的有效途徑。我國可以制定相關(guān)政策，由國家發(fā)改委牽頭，財(cái)政部、央行和農(nóng)業(yè)部等部委負(fù)責(zé)人組成農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的董事會(huì)。董事會(huì)代表國家行使出資人的權(quán)利，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的日常經(jīng)營活動(dòng)由董事會(huì)聘任的行長負(fù)責(zé)，凡重大方針政策則由董事會(huì)作出。

2.完善內(nèi)部經(jīng)營管理機(jī)制，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)能力

有觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)業(yè)政策性銀行由于特定的經(jīng)營范圍和條件，虧損和掛賬是必然的，其實(shí)不然。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然是政策性銀行，有政策性虧損的權(quán)力，但也應(yīng)該建立起相應(yīng)機(jī)制，在承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)的同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)效益。因此，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):

首先，健全內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。要對政策性信貸資金運(yùn)營的所有環(huán)節(jié)和各個(gè)層面都嚴(yán)格把握，防控信貸風(fēng)險(xiǎn)，而不是原來的單純控制貸款總量和余額。建立相關(guān)信貸風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對貸出資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測定，衡量。

其次，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的數(shù)字化、智能化建設(shè)。應(yīng)該引進(jìn)先進(jìn)的數(shù)字化、智能化操作平臺，利用現(xiàn)代電子技術(shù)手段，處理相關(guān)金融業(yè)務(wù)，降低銀行員工的勞動(dòng)強(qiáng)度和人為失誤。

3.建立相關(guān)的法律法規(guī)，明確經(jīng)營原則和目標(biāo)

迄今為止，我國尚未就政策性銀行進(jìn)行相關(guān)立法。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行的先行者，一直在實(shí)踐中摸索經(jīng)驗(yàn)。因此，可以參考國外先進(jìn)國家政策性銀行的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行立法，明確政策性銀行的發(fā)展定位、業(yè)務(wù)范圍以及經(jīng)營目標(biāo)等等。建立政策性銀行法，確立政策性銀行的法律地位、經(jīng)營原則，使農(nóng)業(yè)政策性銀行的貸款和使用有法可依、有章可循，從法律上規(guī)范農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營行為，防止農(nóng)業(yè)政策性銀行向商業(yè)化和財(cái)政化方向發(fā)展。