盛巧玲

財(cái)政資金作為政府所掌握的資源，其使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性（5E）是政府績效審計(jì)的核心。為了有效開展財(cái)政資金績效審計(jì)，必須構(gòu)建科學(xué)的績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。我國審計(jì)署制定出臺(tái)的《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“構(gòu)建和完善績效審計(jì)評價(jià)及方法體系，不斷摸索和總結(jié)績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法。2012年底前建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評價(jià)體系，2013年底前建立財(cái)政績效審計(jì)評價(jià)體系和其他績效審計(jì)方法體系。”績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)與評價(jià)方法構(gòu)成了評價(jià)體系的重要技術(shù)要素，建立具有高度適用性、與績效審計(jì)目標(biāo)相匹配的績效評價(jià)指標(biāo)體系，采用恰當(dāng)?shù)姆椒▽?xiàng)目進(jìn)行評價(jià)是績效審計(jì)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。財(cái)政支出可分為：一般公共服務(wù)支出、教育支出、科技支出、環(huán)境保護(hù)支出等。本文構(gòu)建了一項(xiàng)財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，并對其進(jìn)行評價(jià)，以期對完善財(cái)政績效審計(jì)評價(jià)及方體系起到一定的借鑒作用。

一、財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系研究的必要性

1.科學(xué)技術(shù)發(fā)展的必然選擇

2006年初，黨中央、國務(wù)院做出增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策，發(fā)布了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要2006--2020》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），我國的科技事業(yè)步入了一個(gè)重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。為貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》，中央和地方財(cái)政切實(shí)把科技投入作為預(yù)算保障的重點(diǎn)，初步建立了財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制。財(cái)政部公布了財(cái)政支持科技創(chuàng)新情況：2010年，全國財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出為3250.18億元，比上年增長18.4%；2011年科學(xué)技術(shù)支出3806億元，比上年增加556億元，增長17.1%；支出經(jīng)費(fèi)主要用于：支持加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)。隨著地方財(cái)政對科技創(chuàng)新的支持，許多地方財(cái)政增加了科技經(jīng)費(fèi)的投入。如：甘肅省政府法制辦在《甘肅省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》（修訂草案，送審稿）中規(guī)定甘肅省財(cái)政每年安排用于省級的科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)不低于年度財(cái)政預(yù)算支出的3.5%，市（州）級不低于2.5%，縣（區(qū)）級不低于2%。隨著國家對科技創(chuàng)新的重視和財(cái)政科技投入的不斷增加，財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)成為加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)管理的必然選擇。

2.績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系研究還有待完善

從近幾年的績效審計(jì)實(shí)踐情況來看，我國學(xué)者對財(cái)政績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建及應(yīng)用的研究大致可以分為以下幾類：一是探討從整體來完善財(cái)政資金績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。尹淑平、吳立權(quán)通過分析我國在績效審計(jì)評價(jià)方面的問題，提出了完善財(cái)政資金績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的對策。二是從某些財(cái)政支出項(xiàng)目探討如何構(gòu)建績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，如：環(huán)境投資、公益性項(xiàng)目等。張宏亮、肖振東構(gòu)建了公共環(huán)境投資項(xiàng)目審計(jì)的一般指標(biāo)體系框架，并在此基礎(chǔ)上建立了此類項(xiàng)目的具體審計(jì)評價(jià)指標(biāo)，并運(yùn)用層次分析法（AHP）構(gòu)建了指標(biāo)體系的權(quán)重。龐繼英、耿金嶺、李春友提出了如何運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)理論和層次分析方法構(gòu)建公益性項(xiàng)目效益審計(jì)評價(jià)模型，根據(jù)模型和實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：通常情形下無法定量評價(jià)的社會(huì)效益指標(biāo)和環(huán)境效益指標(biāo)，可以通過模型演算出量化的評價(jià)結(jié)論。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，我國財(cái)政績效審計(jì)評價(jià)體系的研究已取得了一定的成果。但研究重點(diǎn)主要集中在環(huán)境投資、公益性支出等項(xiàng)目的績效審計(jì)，對于科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)體系的研究還很欠缺。

二、構(gòu)建績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)遵循的原則

1.系統(tǒng)性原則

科技活動(dòng)具有不同的形式、內(nèi)容和不同目的，呈多樣性，科技項(xiàng)目是以科技活動(dòng)為基礎(chǔ)的，所以同樣具有多樣性的特點(diǎn)。評價(jià)指標(biāo)如果不分類，則會(huì)雜亂無章，很難進(jìn)行科學(xué)合理的評價(jià)。奧地利生物學(xué)家馮?貝塔朗菲把系統(tǒng)稱為“相互作用的多要素的復(fù)合體”。從財(cái)政科技活動(dòng)的特征來看，我們不妨將科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系看作一個(gè)系統(tǒng)，其中的各級指標(biāo)看作系統(tǒng)中的要素。構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，需站在系統(tǒng)的角度，按照一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，對支出項(xiàng)目內(nèi)容和評價(jià)對象按層次進(jìn)行分類。而科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建除了應(yīng)遵循“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、創(chuàng)新性、環(huán)境性”原則，還要注重體現(xiàn)“創(chuàng)新性”、“可持續(xù)性”特點(diǎn)，形成科學(xué)合理、層次清晰、實(shí)用可行的指標(biāo)體系。

2.動(dòng)態(tài)性原則

評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與績效審計(jì)目標(biāo)是緊密相連的，績效審計(jì)目標(biāo)可分為基本目標(biāo)與具體目標(biāo)，績效審計(jì)的具體目標(biāo)是基本目標(biāo)的具體體現(xiàn)，具體目標(biāo)表明審計(jì)的具體職責(zé)和任務(wù)。當(dāng)績效審計(jì)具體目標(biāo)隨著時(shí)間、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及具體的審計(jì)對象的變化而變化時(shí)，評價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。評價(jià)指標(biāo)體系是動(dòng)態(tài)的、可擴(kuò)充的。動(dòng)態(tài)性具體體現(xiàn)在所選用的指標(biāo)既可以從每類指標(biāo)和備選指標(biāo)庫中選取，也可以根據(jù)評價(jià)對象的特性設(shè)置指標(biāo)，從而保證評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和真實(shí)性。由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，審計(jì)要求會(huì)發(fā)生變化，因此，評價(jià)指標(biāo)體系要采取定期復(fù)核機(jī)制，每年根據(jù)績效審計(jì)目標(biāo)復(fù)核評價(jià)指標(biāo)的合理性，結(jié)合審計(jì)要求對評價(jià)指標(biāo)給予動(dòng)態(tài)調(diào)整。如：在低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式下，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中要考慮與低碳化及環(huán)境改善相關(guān)的指標(biāo)作為審計(jì)評價(jià)內(nèi)容。

3.重要性原則

財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)對象各不相同，每類項(xiàng)目的審計(jì)將涉及到大量技術(shù)指標(biāo)和管理指標(biāo)?？紤]審計(jì)的成本效益，不宜所有評價(jià)指標(biāo)面面俱到，在建立評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)遵循重要性原則，優(yōu)先使用最具部門（單位）或行業(yè)代表性、最能反映評價(jià)要求的核心指標(biāo)。如財(cái)政科技創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)品項(xiàng)目，可選擇項(xiàng)目創(chuàng)新能力、改善環(huán)境效果、對公眾生活的影響、可持續(xù)發(fā)展能力等有關(guān)指標(biāo)作為重要的評價(jià)指標(biāo)。某些對審計(jì)結(jié)論影響不大的評價(jià)指標(biāo)可忽略，力求評價(jià)指標(biāo)體系簡潔實(shí)用。

4.經(jīng)濟(jì)性原則

政府績效審計(jì)的目標(biāo)是通過促進(jìn)政府公共管理績效的改進(jìn)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值增值，財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)的目標(biāo)是通過提高財(cái)政資金使用的績效以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值增值。作為績效審計(jì)重要的技術(shù)要素，審計(jì)評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)思想要與審計(jì)目標(biāo)保持一致。審計(jì)評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)性和可操作性，符合成本效益原則。當(dāng)某些項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)難以獲得，取得成本甚至高于審計(jì)收益時(shí)，收集此類指標(biāo)就與績效審計(jì)實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的目標(biāo)相悖。如果這類指標(biāo)是重要指標(biāo)，應(yīng)采用其他替代指標(biāo)；如果這類指標(biāo)是非重要指標(biāo)，則不宜采用。

5.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展特點(diǎn)

科技創(chuàng)新項(xiàng)目完成后，后續(xù)的績效影響往往經(jīng)過較長一段時(shí)間才能逐漸體現(xiàn)出來。因此，如果僅評價(jià)當(dāng)期直接績效情況，不關(guān)注后期績效，容易導(dǎo)致評價(jià)結(jié)論的片面性。為避免這種情況發(fā)生，有必要設(shè)置可持續(xù)性影響指標(biāo)，例如：在工業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)體系中，建立推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)，該指標(biāo)考核項(xiàng)目成果對地區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)形成的作用。在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)體系中，考慮將農(nóng)業(yè)技術(shù)與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)條件的結(jié)合度作為評價(jià)指標(biāo)，該指標(biāo)考核農(nóng)業(yè)科技成果與當(dāng)?shù)丨h(huán)境的適應(yīng)性，從而預(yù)測未來能否形成良好的效益。

三、模糊層次分析法

1.模糊綜合評價(jià)法

美國控制論專家L.A.Zedeh教授1965年提出了處理模糊現(xiàn)象的數(shù)學(xué)方法，它主要應(yīng)用于概念邊界不確定性強(qiáng)的復(fù)雜問題的定量分析，是模糊數(shù)學(xué)理論在實(shí)際中的重要應(yīng)用之一。模糊綜合評價(jià)法在管理科學(xué)方面開始得到廣泛應(yīng)用，如科研項(xiàng)目評選、企業(yè)部門考評及質(zhì)量評定等。

2.層次分析法

層次分析法（AHP）是由美國運(yùn)籌學(xué)家托馬斯?塞蒂在20世紀(jì)70年代中期提出的一種簡便、靈活而又實(shí)用的多準(zhǔn)則決策方法，它是一種定性和定量相結(jié)合、系統(tǒng)化和層次化的分析方法。層次分析法特別適合于那些難以用定量指標(biāo)進(jìn)行分析的復(fù)雜問題，并且具有可靠度

較高，誤差較小的優(yōu)點(diǎn)。它將評價(jià)的問題分解為不同的評價(jià)指標(biāo)，并按這些指標(biāo)之間的相互關(guān)聯(lián)和隸屬關(guān)系，將指標(biāo)以不同層次進(jìn)行聚集組合，形成一個(gè)多層次的、條理化的評價(jià)結(jié)構(gòu)模型。

3.模糊層次分析法

在模糊綜合評價(jià)法的應(yīng)用中，如何確定指標(biāo)權(quán)重是評價(jià)的關(guān)鍵，而層次分析法是一種行之有效的確定指標(biāo)權(quán)重系數(shù)的方法。模糊層次分析法結(jié)合了層次分析法和模糊綜合評價(jià)法，成為一種更加完善的綜合評價(jià)方法。模糊層次分析法的應(yīng)用步驟如下：

第一，建立評價(jià)指標(biāo)體系或遞階層次結(jié)構(gòu)模型；

第二，構(gòu)建判斷矩陣，確定各指標(biāo)的權(quán)重，并對判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)；

第三，確定評價(jià)等級（評語集）；

第四，請專家進(jìn)行評價(jià)，然后對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行匯總整理得到評價(jià)矩陣；

最后，根據(jù)指標(biāo)權(quán)重和評價(jià)矩陣計(jì)算得出綜合評價(jià)結(jié)果。

四、財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)應(yīng)用實(shí)例

1.建立科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系

某農(nóng)科院茶葉研究所開展了系列保健茶新產(chǎn)品的研究開發(fā)，從動(dòng)植物藥材資源中篩選出能與茶葉配伍，口感好且具保健功能的配方，開發(fā)研制了4個(gè)產(chǎn)品，4個(gè)產(chǎn)品的內(nèi)含物豐富，水浸出物含量達(dá)32%以上，氨基酸含量高達(dá)6%以上。經(jīng)相關(guān)部門檢測，產(chǎn)品全部指標(biāo)符合國家出口保健茶衛(wèi)生要求，產(chǎn)品大部分出口國外。

通過對影響該項(xiàng)目績效的因素進(jìn)行分析，將該項(xiàng)目績效的因素劃分為不同的層次，建立分級指標(biāo)體系?？萍紕?chuàng)新項(xiàng)目的影響因素應(yīng)體現(xiàn)創(chuàng)新性要求，考慮可持續(xù)性影響。本文以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目中的茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目為例，以茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)為目標(biāo)，將指標(biāo)體系分為三個(gè)層次，即目標(biāo)層、一級指標(biāo)（準(zhǔn)則層）和二級指標(biāo)（子準(zhǔn)則層）。茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)作為總目標(biāo)（目標(biāo)層），選擇經(jīng)濟(jì)性、效益性、創(chuàng)新性、效率性、可持續(xù)性共五個(gè)要素作為一級指標(biāo)，將一級指標(biāo)再劃分為若干個(gè)二級指標(biāo)，評價(jià)指標(biāo)體系詳見表1。

表1 科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系

2.構(gòu)造判斷矩陣，確定各指標(biāo)的權(quán)重

以“茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)”為準(zhǔn)則，對“經(jīng)濟(jì)性、效益性、創(chuàng)新性、效率性、可持續(xù)性”共五個(gè)要素進(jìn)行兩兩比較，得到判斷矩陣A-B（見表2）。然后根據(jù)判斷矩陣A-B，采用求和法（算術(shù)平均法），計(jì)算各指標(biāo)的權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重計(jì)算結(jié)果及一致性檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示。

表2 判斷矩陣A-B及權(quán)重

按照與上述同樣的方法，可以計(jì)算出各個(gè)二級指標(biāo)的權(quán)重（即二級指標(biāo)對一級指標(biāo)的權(quán)重），計(jì)算結(jié)果見表3的第5列。二級指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算完成之后，再用一級指標(biāo)權(quán)重分別乘以其下屬的各個(gè)二級指標(biāo)的權(quán)重，可以得到組合權(quán)重（即二級指標(biāo)對目標(biāo)層的權(quán)重），例如：一級指標(biāo)“經(jīng)濟(jì)性”的權(quán)重乘以二級指標(biāo)“投資利稅率”的權(quán)重，得到“投資利稅率”的組合權(quán)重，“投資利稅率”的組合權(quán)重＝0.387×0.364＝0.141。組合權(quán)重的計(jì)算結(jié)果見表3的第6列。

3.確定評價(jià)等級

為了便于對項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，必須確定評價(jià)等級（評語集）和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評價(jià)等級分為：優(yōu)、良、中、較差、差五個(gè)等級（見表 3），因此，評語集 E＝（e1，e2，e3，e4，e5）＝（優(yōu)，良，中，較差，差）。

4.構(gòu)造模糊評價(jià)矩陣

某審計(jì)局聘請了10位專家，對該項(xiàng)茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。專家根據(jù)提供的項(xiàng)目信息及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對各項(xiàng)二級指標(biāo)逐一進(jìn)行評價(jià)，評價(jià)結(jié)果如表3所示。

表3 茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)匯總表

對表3第7列至第11列的評價(jià)數(shù)據(jù)，按行進(jìn)行 歸一化處理，得到如下評價(jià)矩陣：

5.綜合評價(jià)

根據(jù)表3第6列組合權(quán)重的計(jì)算結(jié)果，得知權(quán)重向量：

W=（0.141，0.141，0.070，0.035，0.114，0.063，0.0 35，0.106，0.053，0.053，0.065，0.035，0.020，0.035，0.0 17，0.017）

根據(jù)權(quán)重及模糊評價(jià)矩陣，可以計(jì)算出茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果：

F＝W·R＝（0.328，0.463，0.178，0.024，0.007）

根據(jù)綜合評價(jià)計(jì)算結(jié)果，最大隸屬度為0.463，對應(yīng)于“良”等級。按照最大隸屬度原則，該茶產(chǎn)品開發(fā)項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)結(jié)果為“良”。

五、結(jié) 論

1.績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)體現(xiàn)個(gè)性化特點(diǎn)

財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目類別繁多，績效審計(jì)對象千差萬別，財(cái)政科技創(chuàng)新項(xiàng)目績效審計(jì)的對象有工業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等多種形式，不同類型的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，其績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)有所不同。一套通用標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)評價(jià)體系顯然是不夠的。指標(biāo)評價(jià)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮項(xiàng)目的不同性質(zhì)及特點(diǎn)，根據(jù)每類項(xiàng)目的特點(diǎn)設(shè)計(jì)個(gè)性化的績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)。如本例科技創(chuàng)新項(xiàng)目不形成對環(huán)境的影響，在指標(biāo)構(gòu)建中則不需要考慮環(huán)境性要素。如果審計(jì)的是科技創(chuàng)新環(huán)保項(xiàng)目，則必須將環(huán)境性要素作為評價(jià)指標(biāo)，如：節(jié)能減排效果、環(huán)境質(zhì)量改善指數(shù)、節(jié)約資源率等等。

2.模糊層次分析法在績效審計(jì)評價(jià)中的適用性

績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)為定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，指標(biāo)體系具有系統(tǒng)性和層次性，采用模糊層次分析法進(jìn)行績效審計(jì)評價(jià)，既可以將某些模糊概念的指標(biāo)定量化，又可以充分利用外部專家的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)確定系統(tǒng)中各指標(biāo)的權(quán)重，從而將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)有效結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)總體的量化評價(jià)，以提高審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性和適用性。因此，模糊層次分析法運(yùn)用在績效審計(jì)項(xiàng)目評價(jià)中是一種科學(xué)的評價(jià)方法。在具體應(yīng)用中，如果需要專家對項(xiàng)目進(jìn)行打分評價(jià)，不僅要邀請審計(jì)領(lǐng)域的專家，還應(yīng)當(dāng)邀請科技領(lǐng)域?qū)＜壹百Y金主管部門的人員共同參與。在評價(jià)過程中，要保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和客觀性，使審計(jì)結(jié)論更具有客觀性和科學(xué)性。

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