楊 光

一、高校實(shí)行部門預(yù)算制度的背景

部門預(yù)算制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政管理的基本形式，也是編制政府預(yù)算的一種制度和方法。我國(guó)部門預(yù)算制度從本世紀(jì)初開始推行實(shí)施，是當(dāng)時(shí)政府財(cái)政管理體制改革的主要內(nèi)容之一。所謂部門是指與財(cái)政直接發(fā)生經(jīng)費(fèi)領(lǐng)撥關(guān)系的預(yù)算會(huì)計(jì)單位，包括政府行政機(jī)關(guān)、司法部門和事業(yè)單位。公立高校作為事業(yè)單位被納入部門預(yù)算改革的范疇。

我國(guó)實(shí)行改革開放政策前，高等學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)全部來自財(cái)政撥款。學(xué)校每年向財(cái)政或有資金分配權(quán)的主管部門上報(bào)年度經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃，財(cái)政或主管部門按計(jì)劃下?lián)芙?jīng)費(fèi)。在這種條塊分割的管理模式下，高校沒有綜合預(yù)算，資金管理分散且混亂。

自上世紀(jì)90年代開始，隨著辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的日益多樣化，財(cái)政撥款占高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的比例越來越低，單純以財(cái)政撥款收支為內(nèi)容的年度經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足大學(xué)財(cái)務(wù)管理的需要，包含各類資金的綜合財(cái)務(wù)預(yù)算勢(shì)必取代傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃。從1998年開始，隨著《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的頒布實(shí)施，高校全面取消了預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金分別核算的模式，強(qiáng)調(diào)學(xué)校為預(yù)算的主體，按照“統(tǒng)收統(tǒng)支”的原則實(shí)行綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理。2004年，部門預(yù)算制度開始在高校推行。

二、高校實(shí)行部門預(yù)算制度的積極意義

（一）適時(shí)推動(dòng)了高校綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理觀念的轉(zhuǎn)變

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的影響，部門預(yù)算改革之前，國(guó)內(nèi)各高校對(duì)于綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理的重要性普遍缺乏認(rèn)識(shí)，高校財(cái)會(huì)工作亟需關(guān)于綜合預(yù)算的政策規(guī)范與技術(shù)指導(dǎo)。部門預(yù)算制度在編制內(nèi)容上要求實(shí)行財(cái)務(wù)綜合預(yù)算，強(qiáng)調(diào)學(xué)校的所有收入和支出都要統(tǒng)一編制預(yù)算，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。學(xué)校資金嚴(yán)格按照“收支兩條線”管理，財(cái)政資金以額度指標(biāo)的形式按部門預(yù)算下?lián)?，從而“?qiáng)迫”高校樹立“先有預(yù)算，才能支出”的理念，硬化了預(yù)算約束。因此，實(shí)行部門預(yù)算制度改革適時(shí)推動(dòng)了高校綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理觀念的轉(zhuǎn)變。

（二）對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算的編制與管理提出了標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化要求

部門預(yù)算的支出編制要求采用“零基預(yù)算”的編制方法，將支出分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分?；局С鲋饕础岸▎T定額”的方法編制。項(xiàng)目支出均需建立項(xiàng)目庫(kù)，按輕重緩急對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類排隊(duì)，制定滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃。在操作程序上，部門預(yù)算實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期管理，將預(yù)算按編制、執(zhí)行、決算劃分為3個(gè)階段，每個(gè)階段都制定了十分具體的時(shí)間表。因此，部門預(yù)算制度改革促使高校建立標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的財(cái)務(wù)預(yù)算編制與管理的操作流程，從而促進(jìn)了學(xué)校財(cái)務(wù)管理水平的提高。

（三）加強(qiáng)了高校資金管理的控制與監(jiān)督，降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

按照部門預(yù)算制度改革的要求，高校的所有收支均需納入部門預(yù)算，按政府的操作程序要求“二上二下”，逐級(jí)上報(bào)，由主管教育部門審核、匯總，再經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)人民代表大會(huì)審議通過。此外，部門預(yù)算的編制與政府采購(gòu)制度直接掛鉤，同時(shí)與國(guó)庫(kù)直接支付制度相結(jié)合。各高校的預(yù)算中，凡符合政府采購(gòu)的項(xiàng)目（政府采購(gòu)范圍幾乎覆蓋高校教學(xué)科研工作的所有日常公用支出），其經(jīng)費(fèi)列入采購(gòu)專戶，由財(cái)政向供應(yīng)商直接支付或財(cái)政授權(quán)支付。這樣高校各項(xiàng)資金的流向和流量都在財(cái)政監(jiān)控之下。因此，部門預(yù)算制度改革在降低高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與加強(qiáng)財(cái)政資金使用監(jiān)控方面具有重要的積極意義。

三、高校實(shí)行部門預(yù)算制度的困境

部門預(yù)算制度改革推動(dòng)了高校預(yù)算觀念的轉(zhuǎn)變和管理水平的提高，促進(jìn)了高校的廉政建設(shè)。然而，隨著部門預(yù)算制度改革的擴(kuò)展與深入，高校在實(shí)施部門預(yù)算制度的過程中存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，主要有以下三個(gè)方面。

（一）目標(biāo)困境

高校在部門預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中，從一開始便存在著部門預(yù)算以統(tǒng)一管理和監(jiān)督為目的的管理目標(biāo)與高校獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)之間的沖突。政府實(shí)行部門預(yù)算改革的目的“是為了將所有財(cái)政性資金納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一全面地管理，以提高整個(gè)政府資金的使用效率”。由此可知，部門預(yù)算制度是從政府主體出發(fā)，考慮的是財(cái)政管理的需要，實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的體制。這是一種政府“收權(quán)”的形式，目的是將公共資金管理權(quán)限集中到政府財(cái)政部門。這種“收權(quán)”管理與高校的自治權(quán)產(chǎn)生了沖突。一方面，政府要求高校必須作為一個(gè)基層預(yù)算單位，嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算；另一方面，隨著我國(guó)高等教育管理體制的變革，“完善中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”已成為高校越來越明確的目標(biāo)。

部門預(yù)算制度分編制、審核、執(zhí)行、考評(píng)等各個(gè)階段。編制審核階段：各高校的部門預(yù)算必須在財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)下編制并逐級(jí)上報(bào)，由主管教育部門審核、匯總，再經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)人民代表大會(huì)審議通過。執(zhí)行階段：由于部門預(yù)算的編制與政府采購(gòu)制度直接掛鉤，同時(shí)與國(guó)庫(kù)直接支付制度相結(jié)合。高校的各項(xiàng)收支都在政府主管部門的監(jiān)控之下，且不能“串戶”?？荚u(píng)階段：政府主管部門通過部門預(yù)算對(duì)高校資金運(yùn)用的考評(píng)更多體現(xiàn)在學(xué)校資金的安排是否符合政府的相關(guān)政策指標(biāo)上，如是否按某個(gè)政策要求提取了某項(xiàng)基金、人員經(jīng)費(fèi)支出是否低于設(shè)定的比例……等等，并且拿這些“一刀切”的指標(biāo)來決定學(xué)校的業(yè)績(jī)“排名”。因此，盡管部門預(yù)算改革聲稱高校具有預(yù)算的編制權(quán)和資金的使用管理權(quán)，實(shí)際上高校財(cái)務(wù)管理的每個(gè)階段都在政府的管理與控制之下，學(xué)校自主統(tǒng)籌安排資金的基礎(chǔ)被破壞，預(yù)算變得復(fù)雜且低效。

《高等教育法》第四章第三十條規(guī)定“高校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，第三十八條規(guī)定“高校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用”。由此，高校作為獨(dú)立法人，擁有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)。但是，實(shí)行部門預(yù)算改革后，各高校的所有收入與支出均須納入部門預(yù)算，接受政府部門的統(tǒng)一管理、監(jiān)控與考評(píng)，嚴(yán)重束縛了各高校在面對(duì)復(fù)雜的實(shí)際問題時(shí)，合理有效配置各項(xiàng)資源，及時(shí)推行適應(yīng)新需求的財(cái)務(wù)舉措的靈活性。以人員經(jīng)費(fèi)占學(xué)校總經(jīng)費(fèi)支出的比例為例，不同的學(xué)校在不同的發(fā)展時(shí)期就會(huì)有不同的要求，如果對(duì)其加以一致性的要求，則顯然侵害了高校的獨(dú)立財(cái)務(wù)管理權(quán)。

部門預(yù)算制度在高校的實(shí)行不僅與高校的自治權(quán)產(chǎn)生了沖突，造成“規(guī)凌駕于法”的現(xiàn)狀，而且與政府自身的事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)相背離?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》第三十八條提出“推進(jìn)政校分開、管辦分離。隨著國(guó)家事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。第三十九條提出“政府及其部門要樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。當(dāng)前國(guó)家事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)，是要“構(gòu)建政

府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任”，促使學(xué)校擺脫對(duì)政府的傳統(tǒng)依附關(guān)系，成為真正意義上的獨(dú)立法人。部門預(yù)算制度對(duì)高校的各項(xiàng)收支從預(yù)算到執(zhí)行再到評(píng)價(jià)，進(jìn)行了全面的無差異管理，使政府成為了高校的直接管理者，高校成為了政府的附屬機(jī)構(gòu)，這顯然與國(guó)家事業(yè)單位分類改革的目標(biāo)相背離。

（二）技術(shù)困境

高校在實(shí)行部門預(yù)算制度的過程中遭遇到了技術(shù)困境。首先，部門預(yù)算制度在高校的實(shí)行沒有一個(gè)完整的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)。會(huì)計(jì)信息是編制和審核部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)。相對(duì)實(shí)行部門預(yù)算制度之前高校采用的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的增量預(yù)算法（事實(shí)上該辦法至今仍被大多數(shù)高校所沿用），“部門預(yù)算有著巨大的信息需求，包括在核定編制、制定標(biāo)準(zhǔn)定額、摸清各部門的‘家底’、充分了解各部門資源占用和使用情況等方面”，現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)無法滿足這一要求?，F(xiàn)行高校會(huì)計(jì)制度規(guī)定會(huì)計(jì)核算以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)、固定資產(chǎn)不計(jì)提折舊、債權(quán)債務(wù)關(guān)系無須全面反映等等；同時(shí)高校的事業(yè)經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)在會(huì)計(jì)核算和報(bào)表體系方面均相互分離，這些都造成了當(dāng)前高校財(cái)務(wù)狀況不清、家底不實(shí)、財(cái)務(wù)報(bào)告不完整等現(xiàn)象。因此，高校會(huì)計(jì)在滿足部門預(yù)算信息需求方面的能力很弱。高校會(huì)計(jì)制度沒有先行大的改革，部門預(yù)算“硬上馬”，勢(shì)必造成部門預(yù)算制度的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

其次，部門預(yù)算要求采用“零基預(yù)算”的編制方法，即：將支出分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出主要按“定員定額”的方法編制；項(xiàng)目支出建立項(xiàng)目庫(kù)，按輕重緩急排序來安排。這種方法難以配合高校教學(xué)科研活動(dòng)的本質(zhì)特點(diǎn)。

高校是傳播知識(shí)、傳承文化、科學(xué)研究的重要場(chǎng)所，教學(xué)和科研活動(dòng)作為其基本的生產(chǎn)形式，均屬創(chuàng)造性生產(chǎn)，具有復(fù)雜性強(qiáng)、差異性大、創(chuàng)新度高等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了高校教學(xué)科研活動(dòng)的成本和績(jī)效都難以用均衡性的定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。此外，高校的項(xiàng)目多為教學(xué)科研項(xiàng)目，具有極強(qiáng)的專業(yè)性，并且，不同的項(xiàng)目因目標(biāo)不同，體現(xiàn)效益的方式和時(shí)限也不同，很難進(jìn)行橫向比較。因此，由于缺乏相應(yīng)的客觀基礎(chǔ)，部門預(yù)算強(qiáng)調(diào)的“零基預(yù)算”編制方法在高校難以得到根本性的實(shí)施。

再次，部門預(yù)算的科目設(shè)置沒有考慮高校工作的特點(diǎn)，造成部門預(yù)算的科目框架與高校會(huì)計(jì)核算脫節(jié)。由于部門預(yù)算編制系統(tǒng)的主體是財(cái)政部門，整個(gè)系統(tǒng)的科目設(shè)置和格式要求都是根據(jù)財(cái)政部門的管理需求開發(fā)并統(tǒng)一推廣應(yīng)用的。例如部門預(yù)算將基本支出歸為人員支出、日常公用支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出、固定資產(chǎn)購(gòu)建和大修理支出四大類，就是典型的行政機(jī)關(guān)單位日常財(cái)務(wù)支出的核算框架，沒有考慮教學(xué)與科研是高校兩大類基本支出的特點(diǎn)。高校的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)是學(xué)校根據(jù)《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》要求并結(jié)合自身需要開發(fā)使用的，它和部門預(yù)算編制系統(tǒng)處理的是相同的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，兩者如不能有效銜接，勢(shì)必造成管理上的混亂。

（三）管理困境

科層式管理與控制是政府行政管理的基本特征，因此，對(duì)于政府行政部門而言，事權(quán)比較清晰，項(xiàng)目可比性較強(qiáng)，部門預(yù)算的“定員定額”編制法和項(xiàng)目排序相對(duì)容易實(shí)施，也較易實(shí)行細(xì)化嚴(yán)格的預(yù)算控制和績(jī)效評(píng)估。

但是，科層式管理與控制過于強(qiáng)調(diào)一致性標(biāo)準(zhǔn)和層層節(jié)制，無法配合高校的實(shí)際特點(diǎn)。高校的教學(xué)與科研活動(dòng)均屬創(chuàng)造性活動(dòng)，具有成本難以有效測(cè)量、過程難以細(xì)化控制、績(jī)效難以有效評(píng)估等特征，這些特征反映了高等教育的本質(zhì)屬性，決定了高校不宜像行政機(jī)關(guān)單位或普通的事業(yè)單位一樣，采用科層式的管理與控制。如果忽略了高校自身獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律，強(qiáng)制性地對(duì)高校實(shí)行與行政職能部門和普通事業(yè)單位一致的管理方式，必然會(huì)使高校陷入管理體制困境。

事實(shí)上，從實(shí)務(wù)層面看，政府不可能對(duì)各高校的具體經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行合理審核與控制；各高校財(cái)務(wù)預(yù)算的功能也主要是為學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理服務(wù)，而非主要作為政府部門預(yù)算的組成部分。正因?yàn)槿绱耍块T預(yù)算制度在高校的實(shí)行過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了大面積的“上有政策、下有對(duì)策”的政策虛化現(xiàn)象，其中最典型的是“預(yù)算兩張皮”現(xiàn)象。

所謂“預(yù)算兩張皮”現(xiàn)象，即高校采用的一種形式上的部門預(yù)算編制模式：從每年的8月份開始，表面上按政府部門預(yù)算的程序要求“二上二下”，實(shí)際上是簡(jiǎn)單地為獲取下年度預(yù)算批復(fù)數(shù)而編制預(yù)算，填表應(yīng)付了事；等預(yù)算年度開始時(shí)或部門預(yù)算批復(fù)后，學(xué)校內(nèi)部再弄一套較為精細(xì)的校級(jí)預(yù)算用以操作執(zhí)行，此為“執(zhí)行預(yù)算”。兩套預(yù)算在編制時(shí)間和編制金額上均不一致，這就是實(shí)務(wù)界俗稱的“預(yù)算兩張皮”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象實(shí)質(zhì)上是高校在部門預(yù)算管理體制困境中不得已采取的政策虛化策略的表現(xiàn)，它在導(dǎo)致部門預(yù)算失去其嚴(yán)肅性和指導(dǎo)意義的同時(shí)，必然會(huì)降低學(xué)校財(cái)務(wù)管理的有效性。

四、高校走出實(shí)行部門預(yù)算制度困境的策略

（一）法定化的總額撥款制度替代部門預(yù)算制度

部門預(yù)算改革的主要目的是使政府部門對(duì)財(cái)政性資金的整體使用情況實(shí)施有效監(jiān)控，以優(yōu)化財(cái)政資源配置。那么，高校的哪些資金屬于財(cái)政性資金呢？

現(xiàn)階段高校的資金包括財(cái)政撥款收入、學(xué)宿費(fèi)收入、附屬單位繳款收入、聯(lián)合辦學(xué)收入、科研成果轉(zhuǎn)換收入、捐贈(zèng)收入等。根據(jù)教育“準(zhǔn)公共產(chǎn)品說”（這是在世界范圍內(nèi)得到普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)），高等教育不僅使受教育者受益，而且能夠帶來社會(huì)效益。受教育者所獲得的知識(shí)與技能不僅能為個(gè)人帶來收益，而且能夠促使社會(huì)整體素質(zhì)的提高。因此，高等教育兼有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的成分，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，高等教育成本應(yīng)該由政府、社會(huì)、學(xué)生（家庭）共同承擔(dān)。學(xué)生應(yīng)向高校交納學(xué)宿費(fèi)作為教育受益者所承擔(dān)的教育成本，政府有責(zé)任和義務(wù)投入高等教育且不能以財(cái)政困難等理由推諉。因此，“高校收取的學(xué)宿費(fèi)不同于政府機(jī)構(gòu)行使管理職能收取的規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)等，其本質(zhì)是屬于社會(huì)資金，而不屬于政府財(cái)政性資金”。高校的各類資金中，只有財(cái)政撥款屬于政府財(cái)政性資金。部門預(yù)算制度將高校的所有收入與支出納入政府的統(tǒng)一管理，這在管理制度安排上，顯然是一種錯(cuò)誤的界定。

既然政府投入高等教育的責(zé)任和義務(wù)不可推卸，那么法定化的總額撥款制度替代部門預(yù)算制度就是一條值得選擇的道路。所謂總額撥款制度，就是基本撥款（即保證高校教學(xué)科研活動(dòng)正常運(yùn)作的核心撥款）常規(guī)化、法定化；專項(xiàng)撥款（即為專門的項(xiàng)目或活動(dòng)進(jìn)行的撥款）采用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立在公開招標(biāo)的基礎(chǔ)上。目前我國(guó)高等教育財(cái)政撥款沒有一個(gè)統(tǒng)一的制度要求，受“人為”因素影響較大。為了獲得更多的撥款和更多的“項(xiàng)目”，以提升學(xué)校的“政績(jī)”或獲取個(gè)人職稱晉升，高校的職能部門和教師不得不把大量的時(shí)間和精力花在“跑部門”、“拉關(guān)系”上。在總額撥款制度下，政府提供的是法定的撥款機(jī)制和平等有效的高校競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。各高校能夠通過公開途徑獲得關(guān)于財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額的信息，并根據(jù)《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》“統(tǒng)收統(tǒng)支”的原則編制自身獨(dú)立的綜合財(cái)務(wù)預(yù)算，政府部門預(yù)算只編制財(cái)政撥款數(shù)額。政府的工作重心不再是學(xué)校內(nèi)部政策的制定，而是撥款體制和機(jī)制的設(shè)計(jì)與改進(jìn)，即政府著重把握如何把高等教育財(cái)政撥款的標(biāo)準(zhǔn)體系和分配制度制定得更科學(xué)合理一些。

（二）政府與高校間的“契約”關(guān)系替代傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系

《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出政府要轉(zhuǎn)變管理職能，“由對(duì)學(xué)校直接的行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府與高校間傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系應(yīng)由“契約”關(guān)系替代。在“契約”關(guān)系下，政府撥款的指導(dǎo)理念是服務(wù)的購(gòu)買；高校接受政府的委托，實(shí)施教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的職能。政府財(cái)政管理的實(shí)施基礎(chǔ)是高校與政府在平等協(xié)商基礎(chǔ)上產(chǎn)生的契約效力；財(cái)政管理的重心是如何制定科學(xué)合理的財(cái)政撥款機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。兩種關(guān)系框架下的財(cái)政管理體系特征可歸納為表1所示：

表1 政府-高校在兩種關(guān)系框架下的財(cái)政管理體系特征

高校是獨(dú)立市場(chǎng)主體，不僅要面對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也要面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府與高校間傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系不但侵害了高校的辦學(xué)自主權(quán)，而且造成了高校嚴(yán)重的“等、靠、要”習(xí)慣，制約了高校市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的提升。因此，政府與高校建立“契約”關(guān)系，其思路是遵循現(xiàn)代大學(xué)管理體制需求，將政府對(duì)高等教育的財(cái)政投入與調(diào)控置于市場(chǎng)環(huán)境之中，重構(gòu)政府——高校——市場(chǎng)之間的關(guān)系。具體做法可按以下流程：

政府與各高校協(xié)商，確定學(xué)校各時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃→政府對(duì)高校各時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃完成情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估→依據(jù)評(píng)估結(jié)果，政府調(diào)整確定下一個(gè)時(shí)期各高校的財(cái)政撥款數(shù)額、發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃。

政府與高校建立“契約”關(guān)系，政府提供的是協(xié)商基礎(chǔ)上產(chǎn)生的平等有效的高校競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和科學(xué)合理的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。這種“契約”關(guān)系并不是政府對(duì)高校管理的弱化而是加強(qiáng)，因?yàn)樵凇捌跫s”關(guān)系下，高校必須對(duì)政府投入所預(yù)期的成果與產(chǎn)出承擔(dān)起明確的責(zé)任，從而增強(qiáng)高校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力，促使其成為真正意義上的獨(dú)立法人。同時(shí)，“契約”關(guān)系能夠幫助政府從繁瑣的具體管理中退出，在更高層面上發(fā)揮政府對(duì)高校的宏觀管理職能。

（三）完善財(cái)務(wù)信息披露制度和多方監(jiān)督機(jī)制

完善高校財(cái)務(wù)信息披露制度與完善多方監(jiān)督高校辦學(xué)的機(jī)制是一個(gè)有機(jī)整體，兩者相輔相成、缺一不可。一方面，只有完善高校財(cái)務(wù)信息披露制度，社會(huì)各方對(duì)高校的監(jiān)督才能有據(jù)可依、落到實(shí)處；另一方面，只有完善政府與社會(huì)、校內(nèi)與校外多方面監(jiān)督高校辦學(xué)的機(jī)制，高校財(cái)務(wù)信息披露制度才有完善的動(dòng)力。

我國(guó)高校沒有一個(gè)充分的財(cái)務(wù)信息披露制度。在中國(guó)內(nèi)陸，無論是對(duì)社會(huì)公眾還是對(duì)校內(nèi)教職工，高校的財(cái)務(wù)預(yù)算與決算都屬于“保密”資料，不予公布。對(duì)于財(cái)政撥款，高校也只需向教育主管部門報(bào)告使用進(jìn)度及結(jié)果，無需向教職工和社會(huì)公開。某些高校即使搞“校務(wù)公開”活動(dòng)，所公布的也都是一些非常概括性的數(shù)據(jù)，有些甚至做了“加工”處理。部分高校負(fù)債幾億到幾十億，學(xué)校教職工都不知情。而在香港、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，向社會(huì)公布高校的年度預(yù)算與決算報(bào)表是一種例行做法。

現(xiàn)階段，我國(guó)的教育、財(cái)政、物價(jià)等政府部門在各自的職能范圍內(nèi)對(duì)高校進(jìn)行了多角度的監(jiān)督，但這些監(jiān)督往往采取一致性的標(biāo)準(zhǔn)，或者過于簡(jiǎn)單與直接，或者流于形式。并且，僅僅來自政府部門的監(jiān)督助長(zhǎng)了高校行政化現(xiàn)象，潛在機(jī)會(huì)主義趨向，高校的校長(zhǎng)書記們更關(guān)心自己的行政業(yè)績(jī)和學(xué)校的短期效益。

高校在經(jīng)費(fèi)來源日益多元化，占有更多社會(huì)資源的同時(shí)，客觀上須滿足社會(huì)多方面的財(cái)務(wù)信息需求。保證高等教育的健康和可持續(xù)發(fā)展，不再單純是政府的責(zé)任和高校自身的任務(wù)，而成為全社會(huì)的基本要求。因此，僅僅由政府來監(jiān)督高校辦學(xué)是不全面的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)對(duì)高校辦學(xué)監(jiān)督機(jī)制的完善，賦予社會(huì)更多的監(jiān)督高校辦學(xué)的權(quán)利。

完善多方監(jiān)督機(jī)制，具體到財(cái)政管理制度上，可表現(xiàn)為政府對(duì)高校的財(cái)政撥款和高校使用財(cái)政資金的情況均須公示，并且政府在撥款的同時(shí)，要建立以事后績(jī)效評(píng)估機(jī)制與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合的財(cái)政問責(zé)機(jī)制；具體到高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度上，可要求高校在校內(nèi)推行“陽光財(cái)務(wù)”工程、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息公開化，并且真正落實(shí)教職工代表大會(huì)對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算與決算的審議權(quán)等。

五、結(jié) 語

教育部于2012年3月發(fā)布的《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》提出，“推動(dòng)高校建立科學(xué)、有效的預(yù)算管理機(jī)制，統(tǒng)籌財(cái)力，發(fā)揮資金的杠桿和導(dǎo)向作用”。事實(shí)上，一個(gè)科學(xué)、有效的高校預(yù)算管理機(jī)制的建立，既需要高校自身管理的完善，更需要政府政策制度的配套。尤其在我國(guó)現(xiàn)行的高等教育管理體制中，高校處于政府的行政隸屬之下，更是如此。部門預(yù)算制度在我國(guó)高校實(shí)施至今已有十余年，已導(dǎo)致當(dāng)前高校的預(yù)算管理復(fù)雜且低效，無論是從政策解釋的理論層面還是從實(shí)務(wù)操作層面去分析，都到了難以為繼的時(shí)候。政府的角色必須從高校內(nèi)部財(cái)務(wù)政策的制定者轉(zhuǎn)換為高等教育資源分配的宏觀調(diào)控者，以還原高校獨(dú)立法人的財(cái)務(wù)管理自主權(quán)，提升高校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力。

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