胡曾勝

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

一、我國政策績效評估的現(xiàn)實意義

（一）促進社會和諧的必然要求

社會和諧是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)和歸宿。當(dāng)前，我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，對社會和諧構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。公共政策作為利益分配和資源配置的重要手段，對社會利益關(guān)系的調(diào)整具有根本性的作用，政策不公也會給社會穩(wěn)定帶來影響。近年眾多群體性事件的發(fā)生表明，加強公共政策績效評估特別是公平性、合法性評估，及時修正不合理的政策及其措施，對于減少社會沖突、維護社會和諧具有重要意義。

（二）發(fā)展市場經(jīng)濟的迫切需要

公共政策按照市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求，合理地配置公共資源，不僅具有維護社會和諧的政治意義，而且也是提高我國經(jīng)濟發(fā)展效率、完善市場經(jīng)濟體制的迫切需要。加強政策績效評估，對公共政策的社會和市場必要性進行評估，可以提高政策資源的使用效率、優(yōu)化資源配置，意義重大。

（三）推進政府改革的客觀要求

降低行政成本、提高政府績效是當(dāng)代政府改革的重要目標(biāo)。作為政府績效評估的重要組成部分，公共政策評估能有效地檢測政策效率和效益，為合理配置政策資源奠定基礎(chǔ)，推動政策的科學(xué)化和民主化。

二、我國政府績效和政策績效評估存在的主要問題

（一）評估目標(biāo)單一

我國公共政策和政府績效評估的主要目的在于通過考評選拔任用干部，而非直接用以促進公共服務(wù)，提高政策公平性和資源利用的效率。這就在某種程度上導(dǎo)致了不科學(xué)的政績觀和“政績工程”現(xiàn)象的泛濫。

（二）忽視政策評估

我國對政府績效工作的研究和實踐主要集中于對政府的綜合績效和部門績效評估上。由于對一級政府及其部門的評估涉及方方面面，千頭萬緒，整個績效評估難以深入和普及。實際上，政府績效評估包括政府綜合績效評估、部門績效評估和專項政策評估三方面，其中政策評估是政府績效評估的基礎(chǔ)和主要方式。

（三）缺乏法制和組織保障

目前，我國政策績效評估僅限于傳統(tǒng)的執(zhí)法檢查等方式，尚未成為普遍的績效管理方式。評估缺乏法制保障和權(quán)威推動，政策問題責(zé)任難以追究。政策評估無專門組織負(fù)責(zé)，評估工作難以起步。此外，我國政策績效評估還存在以政府內(nèi)部非正式評估為主，標(biāo)準(zhǔn)、方法不科學(xué)等問題，有待改善和加強。而從理論研究方面看，當(dāng)前我國政策評估研究普遍存在“兩多兩少”的問題，即理論推理多，實證研究少，定性分析多，定量評估少。這些問題的存在在很大程度上影響了政策評估結(jié)論的科學(xué)性和有效性。

三、我國政策績效評估的方式方法選擇

（一）強化權(quán)力機關(guān)評估

立法機關(guān)參與和推動政策績效評估是世界各國績效管理的基本趨勢，我國全國和地方人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)，理應(yīng)在政策績效評估中發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。

憲法賦予了各級國家權(quán)力機關(guān)進行政策績效評估的神圣職責(zé)和充分權(quán)力。建議全國和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會設(shè)立相應(yīng)的評估機構(gòu)，對本級政府及其部門、下級權(quán)力機關(guān)法規(guī)政策績效進行評估。權(quán)力機關(guān)政策評估應(yīng)根據(jù)社會輿論和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，就人民群眾普遍關(guān)心的基本政策問題，以政策公平性、合法性為重點開展評估，對政策進行合憲性審查，履行憲法監(jiān)督職責(zé)。

（二）完善行政機關(guān)評估

行政機關(guān)作為政策制定和執(zhí)行的主體，對自身和下級、所屬部門的政策績效進行評估，雖屬政府內(nèi)部評估的范疇，但對于推動依法行政、提高政策質(zhì)量和執(zhí)行效率等，都具有十分重要的意義。行政機關(guān)政策評估的對象包括機關(guān)自身、所屬部門、下級政府及其部門的法規(guī)、規(guī)章、政策等。其評估標(biāo)準(zhǔn)既包括政策的公平性、合法性，也應(yīng)包括政策效率、效果、回應(yīng)性等。

行政機關(guān)評估包含多個層次，各級政府可在行政辦公室、監(jiān)察機構(gòu)、公共人事部門設(shè)立綜合性政策評估機構(gòu)，對本級政府部門、下級政府的重要政策措施進行績效評估。隨著國家公務(wù)員局的成立，我國新的公共人事管理體制開始運行，為促進績效評估結(jié)果與公務(wù)員管理和公務(wù)員晉升、薪酬等相結(jié)合，建議在公務(wù)員管理部門設(shè)立統(tǒng)一的政策績效評估機構(gòu)，負(fù)責(zé)政策績效評估政策、方法的研究制定，協(xié)調(diào)和組織評估，并對本級政府負(fù)責(zé)。各級政府所屬部門也應(yīng)在部門內(nèi)設(shè)立經(jīng)?；蚺R時性評估機構(gòu)，對與本部門有關(guān)的政策問題，特別是人民群眾關(guān)注和反映強烈的問題，進行自我評估，從公共利益出發(fā)，積極開展評估工作。

（三）發(fā)展和扶持第三方評估

第三方評估由各類社會組織特別是專業(yè)評估組織進行，具有獨立性、中立性、客觀性、科學(xué)性的特點，可以避免行政評估、顧客評估和利害關(guān)系人評估存在的利益局限，是有效開展政策績效評估的重要保障。當(dāng)前，扶持第三方評估，應(yīng)從以下方面入手：

1.推進政府信息公開。真實、有效、及時地評估信息，是保持評估科學(xué)性、有效性的關(guān)鍵。行政機關(guān)應(yīng)按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，為社會和第三方評估組織提供準(zhǔn)確、真實的信息。

2.尊重和利用第三方評估成果。權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)應(yīng)充分利用第三方評估的成果，就其中與公共利益密切相關(guān)的議題開展再評估，并采納第三方意見，以至購買第三方評估成果，改進公共政策，推動政策發(fā)展。

3.委托第三方進行正式評估。對專業(yè)性較強、評估方法復(fù)雜的重大政策評估領(lǐng)域，權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)應(yīng)委托第三方評估組織、有關(guān)專家團隊進行評估?！拔载?zé)”，有利于評估組織的成長。

4.對第三方評估給予優(yōu)惠或補助。政府可直接通過相應(yīng)措施扶持第三方評估組織的發(fā)展，如通過稅收優(yōu)惠，扶持整個評估行業(yè)的發(fā)展，通過政府資助支持重要專項政策評估項目的開展等。

（四）重視社會評價

社會評價如民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)留言、新聞評論、社會輿論、公眾投訴和建議等是衡量政策社會影響的重要參考，也是確定正式政策評估議題的重要依據(jù)。尊重輿論，意味著尊重民意，有利于提高政策的合法性和有效性。

圖1 政策評估體系圖

（五）推進利益相關(guān)者評估

政策績效評估不是要總結(jié)、顯示決策者和執(zhí)行者的成就，關(guān)鍵是要使相關(guān)者利益在公共利益的基礎(chǔ)上得以不斷實現(xiàn)。納稅人、政策受益人、受政策影響的社會群體對政策評估應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用。特別是在有關(guān)資源分配、稅費征收、行為限制、公共服務(wù)、許可和審批項目等相關(guān)政策領(lǐng)域，通過民意調(diào)查、政策聽證、相關(guān)利益者調(diào)查、座談、表決等方式進行政策評估，可以更好地反映政策的公平性、正當(dāng)性及政策的影響與效果，應(yīng)通過制度化的措施，推進相關(guān)政策評價。

（六）推進評估的法制化

1.明確評估要求。要在政策制定和實施過程中，明確提出對政策目標(biāo)、措施、成本等進行定期或不定期的評估要求，將政策評估納入行政管理的必備程序，明確評估主體和評估指標(biāo)。

2.完善評估制度。對政策績效評估的程序、方法應(yīng)用等作出立法規(guī)定，形成科學(xué)規(guī)范的調(diào)查制度、聽證制度、公眾參與制度等，使政策評估建立在科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)上。

3.改革復(fù)議和訴訟制度。為推進政策績效評估，提高政策質(zhì)量，建議修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》，擴大行政復(fù)議和訴訟范圍，允許公民和法人對行政法規(guī)、規(guī)章和行政機關(guān)具有普遍性的條例、規(guī)定進行復(fù)議和訴訟。

4.實行政策失誤及違法責(zé)任追究制度。要充分運用評估結(jié)果，建立對政策責(zé)任主體如制定部門負(fù)責(zé)人、執(zhí)行人員的責(zé)任追究制度和相關(guān)政策的修正制度。對嚴(yán)重違反公平原則、部門利益色彩嚴(yán)重的政策，應(yīng)責(zé)成政策制定機關(guān)在一定期限內(nèi)予以撤銷或改正，并追究負(fù)責(zé)人責(zé)任；對執(zhí)行過程中敷衍塞責(zé)、背離政策目標(biāo)、侵犯公民和法人權(quán)益的行為進行懲處；對政策給公民和法人造成的損失、給國家?guī)淼睦速M進行賠償。