■劉秦舟 高振華

小型農田水利建設的財政投入研究

■劉秦舟 高振華

一、引言

小型農田水利建設指的是對灌溉面積666.67公頃，除澇面積2000公頃，渠道流沙每秒1立方米以下的水利工程和農村供水工程 （包括抗旱工程、渠道及配套建筑物等）的修建、養(yǎng)護以及對直接為農業(yè)生產服務的小型河道進行治理的工程活動。小型農田水利建設直接服務于農業(yè)生產，是農業(yè)生產的基礎性條件之一，對于保證糧食安全和推動農村經濟繁榮具有重要意義。但是由于小型農田水利建設工程絕大多數露天分布在田間地頭，與江河湖海等水源地以及農田、堤塘等灌溉區(qū)相連，其產權所屬和受益人分離，使用年限一般較長，作為一種準公共產品，其自身的特點決定了在投融資上財政投入的主體地位。

（一）財政支持小型農田水利建設的理論依據

1、農業(yè)的外部性。農業(yè)作為國民經濟的基礎產業(yè)，關系著農村經濟繁榮和廣大農民的切身利益，具有極強的社會效益和經濟效益。農業(yè)的邊際私人收益小于邊際社會收益，追求利潤最大化的農業(yè)生產者決定的產出水平恰好是邊際社會成本等于邊際私人收益的那一點。而農民或者其他經濟人在面對小型農田水利設施建設做出投入決策的時候一般只會選擇和自身切身利益相關的部分。農業(yè)的正外部性特征決定了小型農田水利建設投入只能由具有強大財力后盾的公益性機構來投入，那么國家財政無疑是最合適的投入者。

2、農田水利建設的準公共性。農田水利建設具有公共產品的一般特性，即消費上的非競爭性和非排他性，但是它又不是純公共產品，還具有一定的擁擠性，當其使用數量達到某個臨界點時，“公有的悲劇---搭便車”現象將無法避免，其成本和收益無法在相互獨立的個體之間明確界定。所以要求財政在維護農業(yè)的基礎地位上發(fā)揮作用，弱化產權不清對投入的消極影響，以財政投入彌補產權不清下的激勵失效。

3、現代公共財政的本質要求。財政的本質體現在分配上，而現在公共財政對分配的要求集中體現在民主上，也就是說公共財政投入要以公眾需求和社會經濟發(fā)展的需要為導向，真正做到服務于選民服務于公共大眾，充分尊重他們的經濟意愿。小型農田水利建設關系著農民的收入水平和生活質量，維系了整個國家的糧食安全和經濟穩(wěn)定，所以財政必須要加大投入的力度。

（二）近年來國家惠農政策向小型農田水利建設上傾斜

截至2011年，中央1號文件連續(xù)七年明確提出要進一步加強小型農田水利建設，2011年更是在中央1號文件中著重提出要大力推進“中央財政小型農田水利重點縣項目”，抓緊劃分中央與地方的支農事權，完善轉移支付辦法，建立中央與地方財權和事權相匹配的財政支農體制，積極利用財政貼息、補助等手段，加強農田水利基本建設，提高糧食抗災能力，下大力氣加強以農田水利為重點的農業(yè)基礎設施建設，大幅度增加農田水利等農業(yè)基礎設施建設投入，集中力量在江河治理、水源工程建設、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、發(fā)展節(jié)水灌溉、中低產田改造等方面辦成幾件大事，加大中央財政對小型農田水利設施建設補助力度，從中央到地方建立小型農田水利建設專項補助資金。“一號文件”明確提出了“從土地出讓金中提取10%用于農田水利建設”，而根據國土資源部發(fā)布的數據，2010年中國土地出讓金總額就達2.7萬億元。由此可見，國家對中央財政小型農田水利重點縣建設的財政投入力度及加快小型農田水利建設的迫切程度。

（三）糧食增產和洪澇災害的顯性壓力

1、農業(yè)從業(yè)人員減幅以及農業(yè)科技進步不顯著的前提下繼續(xù)增產。就要求其他可以快速提高效率的農業(yè)生產條件發(fā)揮更大作用，而小型農田水利建設就是其中之一。截至2011年，我國已經連續(xù)7年糧食增產，以后年度要繼續(xù)保證糧食在現有耕地面積日益減少，糧食安全和糧食的增收一直是國計民生要持續(xù)關注的問題，目前農業(yè)用地本身有限并被大量轉為非農用的現狀和我國一直以來的農業(yè)生產相對效益低的缺陷，都要求提高小型農田水利建設的財政投入效率。

2、近年來我國洪澇旱災發(fā)生頻繁，影響嚴重。我國國土遼闊，各地自然條件差異較大，近年來洪澇災害、旱災頻繁發(fā)生，加之小型農田水利基礎設施薄弱，造成了澇災時農田滿灌和旱災時有限的灌溉水無法到達農田和堤塘，直接農業(yè)損失比較嚴重。特別是 2010年的云南、貴州大旱暴露了小型農田水利建設不足、投入低效的問題。云南、貴州等省由于收山地地形的限制，主要依靠小水窖、小堤壩、小水庫等“五小”水利工程灌溉，小型農田水利工程灌溉水來源少、數量少，覆蓋面小，甚至供水安全都無法保證，無法抵御重大旱災。這次大旱暴露的問題不僅是自然環(huán)境變化異常，更是人力導致的農田水利設施效率低下的問題?，F有的小型農田水利工程由于投融資不足或者是總量不足、結構性的調蓄能力不足。2010年這樣的大旱反映出加大財政投入力度，提高財政資金投入效率來建設水利建設建設與大中型水利設施良好連接、協調統(tǒng)籌的有針對性的小型農田水利設施是當務之急。

表1 1996-2010年洪澇災害受災損失

表2 1996-2010旱災受災損失

同樣，2011年的中原大旱農業(yè)損失慘重，造成損失的原因并非僅僅是天災，小型農田水利設施年久失修、護養(yǎng)不力導致渠道干涸，與江河湖斷連，出現了湖北、湖南部分地區(qū)的農民只能“望洋興嘆”的現象。

二、改革開放以來我國小型農田水利建設財政投入的歷史演變和現有成效

（一）歷史演變

目前學術界普遍把改革開放以來小型農田水利的財政投入演變分為以下三個階段：

1、80年代：家庭聯產承包責任制改革在廣大農村推行。生產資料和生產工具的私有化使得以往通過行政命令強制性要求農民通過集體進行小型農田水利建設投入的方式不再可行。農民經濟人觀念的增強使得其不愿對公用的小型農田水利設施投入財力，而政府財政則以財力有限為由不愿投資。總體上，小型農田水利建設財力投入嚴重不足。

2、90年代：1990年的洪澇災害造成了農業(yè)的嚴重損失。暴露了農業(yè)基礎設施薄弱和投入不足的問題，也促使政府意識到小型農田水利建設的重要性。農村稅費改革以后，“兩工”取消，政府雖然意識到要加大財政對小型農田水利建設的投入力度，但由于小型農田水利建設在全國工程浩大，所以財力投入也極為有限。但必須認可的是政府財政確實是加大了對小型農田水利建設的總量投入力度。

3、2000年之后：我國進入經濟大變革的關鍵時期。財政體制改革有了初步的成效，政府財力提升，國家對農業(yè)的支持力度加大，投入大量的財政資金用于農業(yè)生產條件的改善和農業(yè)生產技術的革新，這一階段可以被稱為小型農田水利建設的黃金時期。尤其是2008年以后，國家先后在湖北、廣西、山東和云南、貴州開展小型農田水利重點縣建設項目，由中央財政安排專項資金，省縣兩級財政根據中央財政的專項資金數額以5：2：1或者5：2：0.5（中央對各地進行差別配套）的配套率投入，以項目為劃撥資金對象，并列入各級財政年度預算，綜合運用政府采購制度和公共工程招投標制度，不僅在財政資金總額上加大了投入，也更加注重績效考察以提升財政資金撥付和使用的效率。與2000年之前的財政投入政策相比，不同于傾向行政命令而是從經濟激勵和經濟效率的角度對小型農田水利建設進行投入。

（二）現有成效

國庫集中支付制度改革以后，國家財政對小型農田水利建設多采取專項資金撥付的形式，由中央和省級縣級三級財政進行配套性投入，公開招投標，再由工程項目管理單位按照批復的預算、季（月）用款計劃來安排工程項目的建設進度和重點，最后由獨立的項目評估機構進行資產評估和工程驗收并接受中央、省級主管部門的抽樣檢查。國庫集中支付制度下的財政專項資金直接撥付直接減少了資金的流轉運行環(huán)節(jié)，提高了資金的使用效率，規(guī)范了工程管理單位的財務行為，加強了工程建設管理，最終保證了工程建設的質量。

小型農田水利建設過程中大多采用項目監(jiān)理制，每一筆支出都需要經過監(jiān)理部門對工程進度和質量進行審查認定簽署意見，再報專員按照規(guī)定的程序進行審核，最后由項目單位的主管部門匯總上報財政部，由財政部指定的代理銀行直接將資金支付到施工單位或者提供商品者在銀行賬戶上，使資金快速通暢的到達施工單位，既保證工程建設資金?？顚Ｓ?，又提高了財政資金的使用效率。

2006年由水利部牽頭組織，各地已編制完成《小型農田水利工程建設規(guī)劃（2006-2015年）》，為我國的小型農田水利建設提出了具有指導性和約束性的計劃，這為國家安排小型農田水利建設財政投入提供了依據，根據各地的財力統(tǒng)籌安排來提高工程質量和財政資金的使用效率。

三、近年來我國小型農田水利建設財政投入的問題及原因分析

（一）從財政投入總量上看

根據水利部的統(tǒng)計，“十一五”全國水利總投入約7000億元，是“十五”的1.93倍，其中中央水利投資達到2934億元；2009年中央財政累計安排小型農田水利設施建設補助專項資金172億元，這些數字看起來投入很多，但實際上中央財政“十一五”在農田水利上的五年投入總額還不及2008年一年的“三公”花費 ，（2008年，時任全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅，在央視節(jié)目上確認“三公消費”一年達9000億）。

(二)從財政投入方向上看

上世紀90年代以來，我國的水利建設“抓大放小”主要投資集中在大型水利樞紐工程，如三峽、小浪底、南水北調等世紀工程上，用與農田水利建設的資金所占比例非常小，小型農田水利建設的財政投入更是嚴重不足，財政用于水利建設的支出結構并不合理。

我國小型農田水利建設在財政投入政策上之所以會出現以上的問題，原因是多方面的。小型農田水利建設量大，再大的蛋糕分配到數以萬計的小型農田水利建設工程上去，也是“僧多粥少”，龐大的基數導致了財政投入不足，這是由我國的國情決定的

從經濟學的角度上剖析這個問題，其深層次的原因在于小型農田水利建設的準公共性和經濟人的利己主義，在這里，筆者認為政府并非是完全公益的，當它認為農業(yè)生產條件的改善和農民的生產生活密切相關，農民在必要的時候即會對小型農田水利建設進行財力投入時，政府（財政）就會逃避其“公共性”所要求的財政投入的責任。

我國近年來的財政體制改革如火如荼，隨著國民經濟“保8”（2011年有所下降）政府的財政收入也以超出國民生產總值增速的速度快速增長，最近幾十年是我國改革發(fā)展的關鍵時期，國民經濟方方面面的變革都需要財政這個“錢袋子”做后盾，也就是說，雖然政府的財政收入增加了，但是國民經濟用錢的地方也不少。從政府的宏觀層面來講，“抓大放小”要求政府要從投入力度和方向上保證財政相對于國民經濟發(fā)展這個大盤子的效率，財政收入對某一項目或者行業(yè)的投入也是按照其迫切度和重要性來安排。從農業(yè)水利建設這個中觀層面來講，我國的飲水安全也是需要高度重視的問題，前些年財政的主要投入方向在大中型水利樞紐建設方面，必須承認的是這樣的投入結構也是由經濟發(fā)展和國民經濟發(fā)展的輕重緩急決定的。

但是，我國政府未必是完全理性的未必是完全公益的，2011年兩會期間反映出的“三公”經費問題就是政府財政資金使用低效率的表現，財政體制改革過程中暴露出的地方財力不足、中央投入缺位以及財政資金管理混亂都是導致小型農田水利建設財政政策低效的重要因素。財政收入或者財政投入的總量是由經濟發(fā)展的客觀規(guī)律決定的，所以，通過調整財政資金投入結構、配套比例等來提高財政資金使用效率，才是目前從財政政策角度支持小型農田水利建設的中心工作。

（三）從中央財政投入的拉動力上看

中央財政對小型農田水利建設的投入在政策上明確要求省縣兩級地方政府予以一定比例的配套資金，但是1994年分稅制改革以后地方財政收入大幅度減少，也就是能夠用于配套的資金基數非常有限；區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，要配套比例的地方差異性，但是縣域經濟發(fā)展的局限性造成了在配套有差異的前提下，西部大多數縣級政府預算內資金對小型農田水利建設的配套力度很難保證。因此，中央財政對小型農田水利建設投入對部分地方政府的財政投入拉動力受到區(qū)域經濟差異的和縣域經濟發(fā)展不充分的制約。

此外，近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，農業(yè)從業(yè)人口呈現不斷減少的現狀和趨勢，非農就業(yè)比例的擴大使得農民對農業(yè)的關注度不如以前年份，個體家庭對農田水利的投入也不斷減少，在中央財政專項投入、地方政府積極配套的政策背景下，農民對于農田水利的投入更多的依賴政府，相較取消“兩工”前而言，農田水利投入的主體依然轉變成了政府而非農民，所以中央財政投入對農民投入農田水利的拉動明顯不足。

目前我國的農業(yè)生產總體上來講還是小農生產模式，集體土地所有制下土地經營權流轉受限，集約化、產業(yè)化、機械化的農業(yè)生產并未在全國形成規(guī)模，農業(yè)的低盈利性使得社會其他經濟力量較少的投資農業(yè)，也自然很難根據集約化生產的需求相應的改善農業(yè)生產條件從而增加對小型農田水利的投資。僅僅依靠政府對基礎性小型農田水利而非專業(yè)化集約化小型農田水利建設投資很難拉動其他經濟利益主體的財力投入。

總的來說，受財政體制、區(qū)域經濟不平衡、土地使用權流轉不充分和傳統(tǒng)農業(yè)生產模式的制約，中央財政對小型農田水利的投入對地方政府配套資金、農民極其家庭投入以及其他社會利益主體投資的拉動不足。

四、小型農田水利建設的財政投入政策建議

（一）政府要充分認識到加強小型農田水利建設財政投入的重要性和迫切性

農業(yè)是國民經濟的命脈，農業(yè)生產條件的改善對糧食安全至關重要，而小型農田水利建設是農業(yè)生產條件的重要組成部分。我國農業(yè)家庭為單位的生產模式使得小型農田水利建設的準公共性和外溢性更加顯著，這就要求公共財政發(fā)揮其公益作用，加大小型農田水利建設投入力度，保證糧食安全和飲水安全，穩(wěn)固國民經濟發(fā)展的基石。

（二）加大中央財政的投入力度

分稅制改革以后，地方政府的收入相對額大幅削減，中央掌握了國民經濟絕大部分的財權，但是地方政府仍然負擔者較多的事權，小型農田水利建設就是其中之一。但是由于地方財力有限，對小型農田水利建設的財政投入是心有余力不足。因此宏觀調控就要在這里發(fā)揮作用，財權與事權不匹配的問題就需要通過加大中央的投入力度來彌補。

（本文系全國大學生創(chuàng)新性試驗項目重點基金支持項目）

中南財經政法大學財政稅務學院、山東省蒙陰縣國家稅務局）

（本欄目責任編輯：羅曉）