龍婉蓉

（農(nóng)業(yè)部優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)中心，北京 100125）

種田比較效益偏低，務(wù)工已成為當(dāng)前農(nóng)民增收的主要渠道。我國農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化速度加快，導(dǎo)致農(nóng)村大片土地撂荒，危及糧食安全。家庭為單位小規(guī)模經(jīng)營，生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低。農(nóng)民在市場的主體地位很脆弱，原有的農(nóng)村服務(wù)體系已經(jīng)不適應(yīng)，新的服務(wù)體系還沒有健全，千家萬戶的小生產(chǎn)難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場。通過土地流轉(zhuǎn)來發(fā)展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式成為必然趨勢。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，是新形勢下發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，進(jìn)而建立促進(jìn)農(nóng)民增收的長效機(jī)制的客觀需求。

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀

從全國各省區(qū)市、農(nóng)業(yè)大縣的流轉(zhuǎn)情況分析，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)速度正在加快，流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化，總體勢頭良好。

1.1 土地流轉(zhuǎn)方式多樣化

中央提出允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，還提出有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。這為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指明了多種途徑。與早期農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)不同，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流入主體主要有三種：一是種糧大戶。大戶與農(nóng)民或村集體簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，從事規(guī)模種植；二是農(nóng)業(yè)合作社。合作社整合土地，聚集資源，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營；三是龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)通過租賃農(nóng)民土地建設(shè)生產(chǎn)原料基地，并利用企業(yè)資金、科技等優(yōu)勢，借助農(nóng)機(jī)合作社機(jī)械優(yōu)勢，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。在以上3種類型的基礎(chǔ)上，這幾年又出現(xiàn)了土地托管經(jīng)營以及多種類型相互結(jié)合的新型模式。

1.2 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模正在擴(kuò)大

城市化進(jìn)程的加快和惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的出臺(tái)以及規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進(jìn)，促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。盡管全國各地流轉(zhuǎn)比例差距較大，但普遍呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度加快態(tài)勢。截止2011年6月，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積0.14億hm2，占承包耕地總面積的16.3%，比2007年增加了近兩倍。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限以短期為主，流轉(zhuǎn)時(shí)間一般1～5年，達(dá)到10年以上的比例很少。

1.3 土地流轉(zhuǎn)取得了一定成效

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。一是促進(jìn)了農(nóng)民增收。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)，既可以獲得流轉(zhuǎn)收入，還可以騰出手來獲得務(wù)工收入，有的通過土地入股還能獲得一定的分紅收入。二是實(shí)現(xiàn)了土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地集約化生產(chǎn)水平。凡是進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營規(guī)模少則十幾畝、幾十畝，多的達(dá)到幾百畝、上千畝，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式產(chǎn)生了質(zhì)的變化。三是提高了農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。土地流轉(zhuǎn)后實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，科技含量有所提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)與量都有了顯著提升。四是鞏固壯大了企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。土地等要素資源的相對(duì)集中，為農(nóng)業(yè)招商引資創(chuàng)造了條件。部門地區(qū)采取 “公司+基地”的模式，建設(shè)了一批核心農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地。

2 土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體呈現(xiàn)健康、有序的加速方式，但還存在著一些問題。

2.1 農(nóng)民對(duì)土地存在依賴心理

受傳統(tǒng)農(nóng)耕思想的影響及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，許多農(nóng)民 “流地怕吃虧，守田種常規(guī)”，因?yàn)閾?dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)出去，被轉(zhuǎn)變用途或再也收不回來了，很多農(nóng)民離村不離土，對(duì)土地流轉(zhuǎn)存有顧慮。還有一些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)使得農(nóng)民對(duì)土地存有升值預(yù)期，怕失去土地經(jīng)營權(quán)、缺少就業(yè)門路，最后把地毀了、田丟了。

2.2 流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，很多農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)只有口頭協(xié)議，即使有書面合同，內(nèi)容也不夠規(guī)范，缺乏法律依據(jù)，容易造成隱患。缺乏土地流轉(zhuǎn)社會(huì)化服務(wù)組織，還沒有形成市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

2.3 流轉(zhuǎn)土地零星分散，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)不易

由于農(nóng)戶的分散性、自發(fā)性，流轉(zhuǎn)土地零星分散，集中開發(fā)較難，經(jīng)營成本居高不下，導(dǎo)致土地經(jīng)營分散，很難適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展的需要。

2.4 流轉(zhuǎn)期短，土地經(jīng)營粗放

正所謂 “住店不修房”，由于承包期太短，一些轉(zhuǎn)入主體短期行為滋生蔓延，不愿意投資基礎(chǔ)設(shè)施，減少甚至免除對(duì)土地的養(yǎng)護(hù)投入，曾經(jīng)出現(xiàn)過農(nóng)民流轉(zhuǎn)出的土地被用來育樹苗，使得土地板結(jié)、肥力下降，育完樹苗的地2～3年都長不了莊稼。

2.5 耕地非糧化甚至非農(nóng)化

由于監(jiān)管不力，很多土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)非糧化甚至非農(nóng)化的現(xiàn)象。一方面土地非糧化對(duì)我國糧食安全構(gòu)成了極大威脅，另一方面非糧化后經(jīng)濟(jì)作物比較效益高，間接提高了當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格，從而進(jìn)一步壓縮了種糧效益，降低種糧積極性。

2.6 失地人群缺乏管理，容易引發(fā)社會(huì)矛盾

農(nóng)村勞動(dòng)力中的中老年和婦女，由于缺少就業(yè)技能，失地后缺乏就業(yè)渠道，不能充分就業(yè)，收入反而下降，可能會(huì)引發(fā)社會(huì)問題。

3 土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

3.1 增加財(cái)政投入，保障糧食安全

要兼顧 “國家糧食安全”和 “提高農(nóng)民收入”兩個(gè)目標(biāo)，繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)收益。一是增加對(duì)農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付，提高糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅增加的問題，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供給的增加。二是增加對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，改善農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備的技術(shù)水平和裝備數(shù)量。合理調(diào)整利益關(guān)系，有關(guān)種糧、良種、農(nóng)機(jī)、生資等補(bǔ)貼資金應(yīng)落實(shí)到實(shí)際經(jīng)營大戶。只有提高種糧效益，才能起到防止土地非糧化、保障糧食安全的作用。

3.2 規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，加大監(jiān)管力度

穩(wěn)定完善的土地承包經(jīng)營權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基本保障，只有加快土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證步伐，建立健全促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制，才能消除農(nóng)民顧慮。依法加強(qiáng)登記管理。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，提高合同簽約率。建立土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，對(duì)變更土地承包關(guān)系的流轉(zhuǎn)地，及時(shí)由經(jīng)營管理部門辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證變更登記手續(xù)。

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展流轉(zhuǎn)中介組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通等服務(wù)。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。地方農(nóng)業(yè)部門強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)執(zhí)法檢查，合理引導(dǎo)降低非糧化比例，牢牢守住1.2億hm2紅線。

3.3 建立土地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

建立健全土地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)前后對(duì)土地質(zhì)量作出合理評(píng)價(jià)，流轉(zhuǎn)期間地力下降由流入方給予流出方補(bǔ)償，地力回升則給予流入方適當(dāng)補(bǔ)貼。建立土地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，可以在農(nóng)戶自愿的前提下，將不同位置、相同質(zhì)量的土地進(jìn)行置換，解決流轉(zhuǎn)規(guī)模小、分散的問題，從而達(dá)到保留相中地的農(nóng)民的權(quán)益并且集中土地、實(shí)現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)的目的。

3.4 健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)力度

只有建立起較為健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系，才能切實(shí)解決農(nóng)民的生活、生產(chǎn)的后顧之憂，逐步弱化農(nóng)村土地的福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能，突出其生產(chǎn)發(fā)展和增收致富功能。促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)移，并有利于解放土地對(duì)勞動(dòng)力的束縛，深化農(nóng)地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源高效配置，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供空間。

3.5 引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)，培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民

對(duì)那些仍在家種田的農(nóng)戶，采取 “反租倒包”的方式，讓他們既得到土地流轉(zhuǎn)的實(shí)惠，又能在地里有事干。改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐纸Y(jié)構(gòu)，將農(nóng)民作為一種職業(yè)而不是身份，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，全面普及農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)，培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民。鼓勵(lì)外出務(wù)工農(nóng)民帶技術(shù)、帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展糧食生產(chǎn)。

3.6 培育龍頭企業(yè)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是農(nóng)產(chǎn)品加工銷售龍頭企業(yè)與原料生產(chǎn)基地結(jié)成生產(chǎn)利益共同體，為加工的需要，基地必須集中連片，形成一定規(guī)模，并按照企業(yè)的要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，而且許多企業(yè)還為農(nóng)戶提供生產(chǎn)所必需的有關(guān)服務(wù)。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也是適合我國國情的、集加工增值和社會(huì)化服務(wù)于一身的發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的有效形式。要進(jìn)一步加大支持力度，加快培育壯大成長性好、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)；進(jìn)一步完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。