王瑋

2012年兩會(huì)政府工作報(bào)告指出今年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入擬安排12287億元，比上年增加1868億元。這其中就包括“要搞好灌區(qū)配套改造和小型農(nóng)田水利建設(shè)”以及“加快小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固”等，說(shuō)明2012中央對(duì)于小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目仍舊非常重視。

不僅如此，近年來(lái)國(guó)家一直將中央財(cái)政小型農(nóng)田水利視為重中之重，中央文件連續(xù)六年明確提出要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，2011年更是在中央1號(hào)文件中提出要大力推進(jìn)“中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目”，加大中央財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助力度，從中央到地方建立小型農(nóng)田水利建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。2012年是中央財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣項(xiàng)目實(shí)施的第三個(gè)年頭，在總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)得到的效果之外，我們應(yīng)該也要從2009年以前我國(guó)水利建設(shè)的失敗指出進(jìn)行總結(jié)對(duì)比現(xiàn)今水利建設(shè)狀況，進(jìn)一步推進(jìn)中央財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展。

一、小型水利建設(shè)歷史問(wèn)題及原因

2009年之前全國(guó)有小型農(nóng)田水利設(shè)施控制的灌溉面積4.6億畝，占總灌溉面積的55%，生產(chǎn)的糧食占全國(guó)的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀形象地形容為“堰塘像碟子、渠道像篩子、水庫(kù)像池子、機(jī)埠像叫花子”。這是由于我國(guó)大部分水利工程建于上世紀(jì)五、六十年代，骨干工程嚴(yán)重老化，末級(jí)渠系功能衰竭，并且小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面積減少，灌溉保證率下降。例如黑龍江全省已建成小型農(nóng)村水利工程26704處，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，設(shè)計(jì)灌溉面積653.3萬(wàn)畝，實(shí)際灌溉面積199.7萬(wàn)畝，僅為設(shè)計(jì)能力的30%。

仔細(xì)分析我國(guó)小型農(nóng)提田水利建設(shè)的問(wèn)題，我們發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金投入小水利建設(shè)比較少是一個(gè)很重要的原因，在政府實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼小水利建設(shè)之后這一問(wèn)題得到了極大的改善。但是除財(cái)政資金投入少之外還有一些很重要的原因，這些原因?qū)?huì)為我們目前政策的進(jìn)一步推進(jìn)帶來(lái)一些啟示。

（一）資金使用及管理問(wèn)題阻礙資金使用效率的發(fā)揮

09年之前，發(fā)改委、國(guó)土、財(cái)政、扶貧開(kāi)發(fā)、水利部門(mén)等對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金是多頭投入，分割使用，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。同時(shí)，由于資金來(lái)源與項(xiàng)目決策實(shí)行自上而下的“條條”體制，透明度低、缺乏監(jiān)督，使得用于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率非常低。此外，中央和省的小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金是通過(guò)財(cái)政一并下達(dá)到項(xiàng)目縣的財(cái)政，列入縣財(cái)政綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的資金管理模式。財(cái)政狀況好的項(xiàng)目縣，資金撥付到實(shí)施單位的進(jìn)度快一些，而一些財(cái)政狀況不好的項(xiàng)目縣，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財(cái)政資金出現(xiàn)虧空，無(wú)法按時(shí)將項(xiàng)目資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施單位，這就挫傷了項(xiàng)目單位實(shí)施小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的積極性。

（二）建后管護(hù)體制不順，配套政策不完善

農(nóng)田水利設(shè)施“三分建、七分管”。過(guò)去，我國(guó)小型農(nóng)田水利設(shè)施一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村社集體或個(gè)人管理，縣級(jí)水利部門(mén)提供相應(yīng)技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。２０世紀(jì)９０年代中期，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理”的思路，我國(guó)開(kāi)始了小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。從改革的實(shí)踐看，盈利能力強(qiáng)且受益對(duì)象少、范圍明確的農(nóng)田水利設(shè)施如水庫(kù)、機(jī)井、灌溉站、水窖等，因?yàn)橛幸欢ǖ闹苯咏?jīng)濟(jì)收益，一般可以通過(guò)承包、租賃、拍賣(mài)、股份合作等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)或管理體制改革。但以公益性為主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、排澇站以及有防汛任務(wù)的塘壩等因?yàn)楹茈y盈利，一般無(wú)人承包經(jīng)營(yíng)，這樣一來(lái)水利設(shè)施建后便管護(hù)體制不順，配套政策不完善。

（三）管理不完善和產(chǎn)權(quán)不明

由于農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制, 使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體行列, 加之農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的歸屬不明確, 導(dǎo)致其管理責(zé)任不落實(shí), 農(nóng)民的分散經(jīng)營(yíng)和農(nóng)田水利的集體受益之間的矛盾日益突出。由于產(chǎn)權(quán)界定較困難，使得公益性小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)責(zé)任難落實(shí)，陷入“農(nóng)民管不了、集體管不好、國(guó)家管不到”、“有人用、無(wú)人管”的困境。一些修建好的小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，因?yàn)闆](méi)有明確的責(zé)任主體，因而建后不到幾年，便已經(jīng)損毀。

二、推進(jìn)中央財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展

總結(jié)以往建設(shè)小型水利設(shè)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并結(jié)合目前的現(xiàn)實(shí)實(shí)際，要推進(jìn)中央財(cái)政小型水利建設(shè)重點(diǎn)縣項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展，就要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嚴(yán)加把關(guān)。

（一）因地制宜，實(shí)施小型水利建設(shè)重點(diǎn)縣項(xiàng)目

1.項(xiàng)目實(shí)施與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀相適宜

中央財(cái)政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣項(xiàng)目所要求并不是完全的依靠于財(cái)政資金，最好的方式是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況相結(jié)合?？梢愿鶕?jù)財(cái)政收支確定追加，可以探索多種融資方式。同樣，水利建設(shè)也不應(yīng)該大幅度超過(guò)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)楫?dāng)水利建設(shè)過(guò)多而導(dǎo)致后期養(yǎng)護(hù)費(fèi)用成為一個(gè)負(fù)擔(dān)或者是當(dāng)水利建設(shè)資金占用其他項(xiàng)目資金都不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，水利建設(shè)應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀相適宜。

2.項(xiàng)目實(shí)施與已有水利設(shè)施相結(jié)合

列入小型水利建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)縣每年將會(huì)得到一定的專(zhuān)項(xiàng)基金進(jìn)行小型水利建設(shè)以完善本地區(qū)的水利設(shè)施，以助于本地的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是本項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)該與現(xiàn)有的水利設(shè)施相結(jié)合進(jìn)行，因地制宜，應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)現(xiàn)有的情況合理安排新建項(xiàng)目以及維修已有水利設(shè)施的資金，這就避免了將所有的水利資金全部放在新建水利設(shè)施之上，導(dǎo)致很多還可用的設(shè)備白白浪費(fèi)。

3.項(xiàng)目實(shí)施與當(dāng)?shù)厮延薪ㄔO(shè)、管理模式相結(jié)合

因地制宜進(jìn)行小型水利建設(shè)重點(diǎn)縣項(xiàng)目還應(yīng)該包括項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)與已有的建設(shè)、管理模式相結(jié)合。當(dāng)?shù)胤綋碛凶约撼墒斓捻?xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)該將此經(jīng)驗(yàn)與水利設(shè)施的建設(shè)相聯(lián)系。如果可行便不失為一個(gè)好的方案。管理模式方面，中國(guó)的部分縣鄉(xiāng)在原有的水利設(shè)施管理方面有一定的經(jīng)驗(yàn)并且取得了一定的效果，這種情況下也可以應(yīng)用于新建的水利設(shè)施。同樣，成功的建設(shè)以及管理模式應(yīng)該進(jìn)行互相交流，使得參與這個(gè)項(xiàng)目的重點(diǎn)縣可以有更多的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（二）完善財(cái)政資金使用，提高效率

1.水利設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金撥付更規(guī)范

近年來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)安排小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金172億元。其中，2010年安排小型農(nóng)田水利建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金78億元，比上年增長(zhǎng)73%。在重點(diǎn)縣農(nóng)田小水利建設(shè)的財(cái)政政策是以中央和省級(jí)財(cái)政投入為主，省級(jí)財(cái)政安排的重點(diǎn)縣建設(shè)資金原則上不少于中央補(bǔ)助資金規(guī)模。如此大規(guī)模的財(cái)政資金支付要求水利建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金撥付更加規(guī)范，包括時(shí)間上及時(shí)、配套資金足夠以及資金確保到位。

2.水利設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金管理更專(zhuān)業(yè)

省級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)中央1號(hào)文件精神，建立省級(jí)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)項(xiàng)核算專(zhuān)項(xiàng)管理。并且在切實(shí)加大專(zhuān)項(xiàng)資金投入的同時(shí)，要加強(qiáng)資金整合，進(jìn)一步拓寬農(nóng)田水利建設(shè)投入渠道。各級(jí)財(cái)政以及有關(guān)部門(mén)努力創(chuàng)造條件，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，以縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃為依據(jù)，以小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金為引導(dǎo)，以重點(diǎn)縣建設(shè)為平臺(tái)，以提高資金使用效益為目標(biāo)，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，積極整合各項(xiàng)涉及農(nóng)田水利建設(shè)資金，統(tǒng)籌安排，集中使用。

3.借鑒國(guó)外水利建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)，努力多元化融資

根據(jù)國(guó)外水利建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國(guó)家采取并鼓勵(lì)多元化、多層次、多渠道的水利投融資體系, 歸納起來(lái)主要有各級(jí)政府撥款、政府優(yōu)惠貸款、政府基金債券、股票稅費(fèi)業(yè)主自籌和社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人捐贈(zèng)等, 融資形式多種多樣，值得我國(guó)借鑒。