王瑋

2012年兩會政府工作報告指出今年中央財政用于“三農(nóng)”的投入擬安排12287億元，比上年增加1868億元。這其中就包括“要搞好灌區(qū)配套改造和小型農(nóng)田水利建設(shè)”以及“加快小型水庫除險加固”等，說明2012中央對于小型農(nóng)田水利建設(shè)項目仍舊非常重視。

不僅如此，近年來國家一直將中央財政小型農(nóng)田水利視為重中之重，中央文件連續(xù)六年明確提出要進一步加強農(nóng)田水利建設(shè)，2011年更是在中央1號文件中提出要大力推進“中央財政小型農(nóng)田水利重點縣項目”，加大中央財政對小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助力度，從中央到地方建立小型農(nóng)田水利建設(shè)專項補助資金。2012年是中央財政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣項目實施的第三個年頭，在總結(jié)項目實施以來得到的效果之外，我們應(yīng)該也要從2009年以前我國水利建設(shè)的失敗指出進行總結(jié)對比現(xiàn)今水利建設(shè)狀況，進一步推進中央財政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣建設(shè)項目持續(xù)發(fā)展。

一、小型水利建設(shè)歷史問題及原因

2009年之前全國有小型農(nóng)田水利設(shè)施控制的灌溉面積4.6億畝，占總灌溉面積的55%，生產(chǎn)的糧食占全國的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀形象地形容為“堰塘像碟子、渠道像篩子、水庫像池子、機埠像叫花子”。這是由于我國大部分水利工程建于上世紀(jì)五、六十年代，骨干工程嚴(yán)重老化，末級渠系功能衰竭，并且小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面積減少，灌溉保證率下降。例如黑龍江全省已建成小型農(nóng)村水利工程26704處，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，設(shè)計灌溉面積653.3萬畝，實際灌溉面積199.7萬畝，僅為設(shè)計能力的30%。

仔細分析我國小型農(nóng)提田水利建設(shè)的問題，我們發(fā)現(xiàn)財政資金投入小水利建設(shè)比較少是一個很重要的原因，在政府實施財政補貼小水利建設(shè)之后這一問題得到了極大的改善。但是除財政資金投入少之外還有一些很重要的原因，這些原因?qū)槲覀兡壳罢叩倪M一步推進帶來一些啟示。

（一）資金使用及管理問題阻礙資金使用效率的發(fā)揮

09年之前，發(fā)改委、國土、財政、扶貧開發(fā)、水利部門等對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金是多頭投入，分割使用，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。同時，由于資金來源與項目決策實行自上而下的“條條”體制，透明度低、缺乏監(jiān)督，使得用于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政專項資金使用效率非常低。此外，中央和省的小型農(nóng)田水利補助專項資金是通過財政一并下達到項目縣的財政，列入縣財政綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)收統(tǒng)支的資金管理模式。財政狀況好的項目縣，資金撥付到實施單位的進度快一些，而一些財政狀況不好的項目縣，財政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財政資金出現(xiàn)虧空，無法按時將項目資金撥付到項目實施單位，這就挫傷了項目單位實施小型農(nóng)田水利項目的積極性。

（二）建后管護體制不順，配套政策不完善

農(nóng)田水利設(shè)施“三分建、七分管”。過去，我國小型農(nóng)田水利設(shè)施一般由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村社集體或個人管理，縣級水利部門提供相應(yīng)技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)。２０世紀(jì)９０年代中期，按照“誰投資、誰受益、誰所有、誰管理”的思路，我國開始了小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的探索。從改革的實踐看，盈利能力強且受益對象少、范圍明確的農(nóng)田水利設(shè)施如水庫、機井、灌溉站、水窖等，因為有一定的直接經(jīng)濟收益，一般可以通過承包、租賃、拍賣、股份合作等形式進行產(chǎn)權(quán)或管理體制改革。但以公益性為主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、排澇站以及有防汛任務(wù)的塘壩等因為很難盈利，一般無人承包經(jīng)營，這樣一來水利設(shè)施建后便管護體制不順，配套政策不完善。

（三）管理不完善和產(chǎn)權(quán)不明

由于農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制, 使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體行列, 加之農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的歸屬不明確, 導(dǎo)致其管理責(zé)任不落實, 農(nóng)民的分散經(jīng)營和農(nóng)田水利的集體受益之間的矛盾日益突出。由于產(chǎn)權(quán)界定較困難，使得公益性小型農(nóng)田水利設(shè)施管護責(zé)任難落實，陷入“農(nóng)民管不了、集體管不好、國家管不到”、“有人用、無人管”的困境。一些修建好的小型農(nóng)田水利建設(shè)項目，因為沒有明確的責(zé)任主體，因而建后不到幾年，便已經(jīng)損毀。

二、推進中央財政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣建設(shè)項目持續(xù)發(fā)展

總結(jié)以往建設(shè)小型水利設(shè)施的經(jīng)驗教訓(xùn)并結(jié)合目前的現(xiàn)實實際，要推進中央財政小型水利建設(shè)重點縣項目持續(xù)發(fā)展，就要從以下幾個方面進行嚴(yán)加把關(guān)。

（一）因地制宜，實施小型水利建設(shè)重點縣項目

1.項目實施與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟現(xiàn)狀相適宜

中央財政小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣項目所要求并不是完全的依靠于財政資金，最好的方式是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟情況相結(jié)合?？梢愿鶕?jù)財政收支確定追加，可以探索多種融資方式。同樣，水利建設(shè)也不應(yīng)該大幅度超過本地的經(jīng)濟發(fā)展，因為當(dāng)水利建設(shè)過多而導(dǎo)致后期養(yǎng)護費用成為一個負擔(dān)或者是當(dāng)水利建設(shè)資金占用其他項目資金都不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。因此，水利建設(shè)應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟現(xiàn)狀相適宜。

2.項目實施與已有水利設(shè)施相結(jié)合

列入小型水利建設(shè)項目的重點縣每年將會得到一定的專項基金進行小型水利建設(shè)以完善本地區(qū)的水利設(shè)施，以助于本地的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。但是本項目的實施應(yīng)該與現(xiàn)有的水利設(shè)施相結(jié)合進行，因地制宜，應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)現(xiàn)有的情況合理安排新建項目以及維修已有水利設(shè)施的資金，這就避免了將所有的水利資金全部放在新建水利設(shè)施之上，導(dǎo)致很多還可用的設(shè)備白白浪費。

3.項目實施與當(dāng)?shù)厮延薪ㄔO(shè)、管理模式相結(jié)合

因地制宜進行小型水利建設(shè)重點縣項目還應(yīng)該包括項目的實施應(yīng)與已有的建設(shè)、管理模式相結(jié)合。當(dāng)?shù)胤綋碛凶约撼墒斓捻椖空袠?biāo)、建設(shè)經(jīng)驗時，應(yīng)該將此經(jīng)驗與水利設(shè)施的建設(shè)相聯(lián)系。如果可行便不失為一個好的方案。管理模式方面，中國的部分縣鄉(xiāng)在原有的水利設(shè)施管理方面有一定的經(jīng)驗并且取得了一定的效果，這種情況下也可以應(yīng)用于新建的水利設(shè)施。同樣，成功的建設(shè)以及管理模式應(yīng)該進行互相交流，使得參與這個項目的重點縣可以有更多的借鑒經(jīng)驗。

（二）完善財政資金使用，提高效率

1.水利設(shè)施建設(shè)財政資金撥付更規(guī)范

近年來，中央財政累計安排小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金172億元。其中，2010年安排小型農(nóng)田水利建設(shè)專項資金78億元，比上年增長73%。在重點縣農(nóng)田小水利建設(shè)的財政政策是以中央和省級財政投入為主，省級財政安排的重點縣建設(shè)資金原則上不少于中央補助資金規(guī)模。如此大規(guī)模的財政資金支付要求水利建設(shè)的專項資金撥付更加規(guī)范，包括時間上及時、配套資金足夠以及資金確保到位。

2.水利設(shè)施建設(shè)財政資金管理更專業(yè)

省級財政部門要根據(jù)中央1號文件精神，建立省級小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專項資金，專項核算專項管理。并且在切實加大專項資金投入的同時，要加強資金整合，進一步拓寬農(nóng)田水利建設(shè)投入渠道。各級財政以及有關(guān)部門努力創(chuàng)造條件，充分調(diào)動各方面積極性，以縣級農(nóng)田水利規(guī)劃為依據(jù)，以小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金為引導(dǎo)，以重點縣建設(shè)為平臺，以提高資金使用效益為目標(biāo)，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各記其功、形成合力”的原則，在不改變資金性質(zhì)和用途的前提下，積極整合各項涉及農(nóng)田水利建設(shè)資金，統(tǒng)籌安排，集中使用。

3.借鑒國外水利建設(shè)融資經(jīng)驗，努力多元化融資

根據(jù)國外水利建設(shè)融資經(jīng)驗，大多數(shù)國家采取并鼓勵多元化、多層次、多渠道的水利投融資體系, 歸納起來主要有各級政府撥款、政府優(yōu)惠貸款、政府基金債券、股票稅費業(yè)主自籌和社會團體或個人捐贈等, 融資形式多種多樣，值得我國借鑒。