涂曉玲

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據生態(tài)系統服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段調節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。長期以來，由于缺乏必要的生態(tài)補償措施，鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護與建設出現了“少數人負擔，多數人受益;上游地區(qū)負擔，下游地區(qū)受益;貧困地區(qū)負擔，富裕地區(qū)受益”的不合理局面。建立和完善生態(tài)補償機制是鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)落實科學發(fā)展觀、實現人與自然和諧的迫切需求和戰(zhàn)略選擇，是平衡生態(tài)環(huán)境保護權、責、利關系的有效載體，是促進區(qū)域、群體間公平和社會和諧發(fā)展的關鍵。當前，迫切需要就完善鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)補償機制的重要理論和實踐問題展開深入系統研究和總結，提出適合鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)區(qū)情的生態(tài)補償對策。

一、鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨的主要問題

鄱陽湖是中國最大的過水性、瀕土性、季節(jié)性淡水湖，也是世界上著名的生態(tài)濕地，在長江流域中發(fā)揮著巨大的調蓄洪水和保護生物多樣性等特殊生態(tài)功能，是我國十大生態(tài)功能保護區(qū)之一，也是世界自然基金會劃定的全球重要生態(tài)區(qū)之一，對維系區(qū)域和國家生態(tài)安全具有重要作用。近年來受氣候變化、污染加重、人工圍墾等因素的影響，鄱陽湖生態(tài)區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡遭到一定程度的破壞，其生態(tài)功能日益脆弱。

(一)水質污染呈加重趨勢

上世紀60年代鄱陽湖是I類水，90年代是II類、III類水(鄱陽湖Ⅲ類水質以上的湖水達97%)，但隨著鄱陽湖生態(tài)區(qū)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，鄱陽湖水質呈現進一步惡化的趨勢，到2011年12月，鄱陽湖水已是IV類水。根據近5年鄱陽湖九江水域2個監(jiān)測點位的水質監(jiān)測數據和平均綜合污染指數系統分析，監(jiān)測數據顯示除07年沒有污染物超標外，其余年份總磷、總氮均出現超標現象，說明鄱陽湖水質呈現有機污染特征。主要污染物為總磷、總氮、高錳酸鹽指數、生化需氧量，占總負荷的78.14%，其它污染物占21.86%。

課題組最近一次對鄱陽湖污染源調查所得數據顯示，鄱陽湖濱湖7縣區(qū)排入鄱陽湖的主要污染物COD排放總量為19775噸/年，其中工業(yè)源為5044噸/年，城鎮(zhèn)生活源為3048噸/年，非點源為11683噸/年(占59%)。其中，非點源污染是鄱陽湖九江區(qū)域水環(huán)境的主要污染源。濱湖7縣區(qū)中，廬山區(qū)的工業(yè)污染源最大，廢水排放量和COD排放量分別占分部工業(yè)排放量的56%、65%，主要排放點源為廬山區(qū)化纖企業(yè);都昌縣非農業(yè)人口居濱湖7縣區(qū)之首，縣全部生活污水均直接排放鄱陽湖，其非點源廢水排放量和COD排放量最大，分別占濱湖7縣區(qū)全部非點源排放量的44%、43%。

(二)鄱陽湖水位體面積下降、候鳥減少

近年來，隨著全球氣候變化，極端天氣事件增加，鄱陽湖出現日益嚴峻的水危機。據江西省水利廳介紹，受持續(xù)干旱和上游來水減少影響，鄱陽湖水位持續(xù)走低。2012年1月6日8時，鄱陽湖都昌站水位7.93米，跌破1952年有實測水文資料以來的歷史最低水位7.99米，創(chuàng)60年來新低。江西省水文局監(jiān)測顯示，2011年受降雨持續(xù)偏少影響，江西五河入鄱陽湖水量減少，鄱陽湖水域面積急劇下降，水域面積萎縮至約196平方公里，不到豐水期面積的5%。碧波千里的浩瀚水面消失了，濱湖地區(qū)發(fā)生了不同程度的旱情，并導致湖區(qū)植被動態(tài)改變異常，生物量下降，濕地面積縮小。受鄱陽湖罕見低水位影響，濕地面積縮小，生物鏈在改變，生物及越冬候鳥的數量也在減少，2010年底至2011年初，越冬候鳥為46萬羽，比上年同期減少27萬羽。

(三)水產資源破壞、生物品種下降

鄱陽湖由于泥沙淤積，人工圍墾，使湖床淤高，湖面縮小，魚類資源趨向衰退。鄱陽湖圍墾造成鯉、紉魚等喜草性的產卵魚類產卵場面積從1961年的5.2萬hm2下降至2008年的2.5萬hm2，減少一半多。從20世紀50年代以來水產品的年均捕撈量來看，20世紀50年代大約2萬t，20世紀60年代下降到大約1.8萬t，20世紀70年代大約1.4萬t，魚量銳減。20世紀80年代以后，當地居民采用“絲網捕魚”和“斬秋湖”的竭澤而漁的捕撈方式，使捕撈量上升，20世紀80年代年平均魚獲量達2.4萬t，20世紀90年代后達到4.5萬t，雖然捕撈量上升，但漁獲物的群體結構出現低齡化和小型化的現象越來越嚴重。與此同時，魚類種數也大幅度減少，2010年，有關部門在鄱陽湖監(jiān)測到的魚類種數為74種，較此前有記錄的133種減少了59種，河豚、鰻鱺、鰣魚等則成為瀕危物種。此外，鄱陽湖濕地較常見的水生、濕生植物種類也正在消失或嚴重退化。在20世紀60年代時有119種，20世紀90年代時只有101種，30多年時間減少了18種，其物種消失的速度令人震驚，絕大多數水生經濟植物趨于滅絕。

二、鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)建立生態(tài)補償機制的理論依據及原則

生態(tài)補償在國際又被稱為“生態(tài)服務付費(PES)”、“生態(tài)效益付費(PEB)”，體現了生態(tài)保護與社會發(fā)展的耦合關系。我國的生態(tài)補償與我國特有的生態(tài)環(huán)境和社會管理體制相適應，與國際生態(tài)服務付費有所區(qū)別(表1)。

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1.生態(tài)補償理論依據

(1)生態(tài)資本理論。生態(tài)環(huán)境具有價值且具有資本屬性。

按照等價交換原則，遵循利益溢出效應，建立生態(tài)補償機制，由生態(tài)保護成果的“受益者”對其使用行為進行補償，消除生態(tài)產品消費中的“搭便車”現象，使生態(tài)保護者得到相應回報，激勵人們加大對生態(tài)保護行為的投資，實現生態(tài)補償正外部效應最大化。

(2)可持續(xù)發(fā)展理論。人類社會的可持續(xù)發(fā)展建立在地球生命支持系統、維持生物圈及生態(tài)系統服務功能可持續(xù)性的基礎之上。人類在發(fā)展過程中應認清生態(tài)服務功能的巨大經濟效益，避免在資源開發(fā)過程中的短期行為，完善生態(tài)補償機制，實現人口、資源、環(huán)境協調發(fā)展。

(3)外部性理論。如果生態(tài)環(huán)境受益者無須付費，生態(tài)環(huán)境資源配置與利用便很難達到帕累托最優(yōu)。為實現生態(tài)環(huán)境對社會經濟發(fā)展的持續(xù)促進作用，就需對生態(tài)產品的邊際個人成本、邊際個人收益進行調整，使之與邊際社會成本、邊際社會收益相等，達到“外部經濟性與不經濟性”的均衡，實現外部效應內在化(圖1、圖2)。

圖1 外部經濟性補償圖

(4)公共物品理論。生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品具有非競爭性和非排他性。某些人付出代價所提供的生態(tài)產品或服務，其他人完全可以“免費”享受，產生眾多“搭便車”者。只有實施生態(tài)補償，才能避免過度索取導致的“公地悲哀”。

圖2 外部不經濟性補償圖

2.生態(tài)補償遵循原則

(1)誰受益，誰補償;誰污染，誰付費。鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)應對生態(tài)環(huán)境干預所產生的外部效應內部化，將私人收益(成本)接近社會收益(成本)，消除生產者因破壞環(huán)境追求超額利潤的目的，激勵環(huán)境保護者加大對環(huán)境污染的治理力度。

(2)公平性。鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)區(qū)域、代內、代際之間在破壞環(huán)境遭受的損失與保護環(huán)境獲得的利益面前均等。

(3)靈活性。鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)不同區(qū)域間的發(fā)展不平衡，加之補償主客體間關系錯綜復雜，因此鄱陽湖生態(tài)區(qū)在制定生態(tài)補償標準、落實補償機制時，能搞“一刀切”，應因地制宜，分類指導。

(4)循序漸進。完善生態(tài)補償機制是一項復雜的系統工程，鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)應在所轄范圍內進行重點領域的試點，探索適合區(qū)域的生態(tài)補償機制。

(5)廣泛參與性。在生態(tài)補償制度實施中，只有鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)利益相關方廣泛參與、監(jiān)督，才能彌補當前法規(guī)實施中的漏洞，使補償機制的管理及運行規(guī)范化、明晰化。

三、鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)建立和完善生態(tài)補償機制的對策建議

針對鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)環(huán)境存在的主要問題及原因分析，本文提出建立鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)補償機制的對策建議:

(一)完善相應的法規(guī)或條例，用法律的形式來落實生態(tài)補償機制

國內外生態(tài)保護現狀表明，生態(tài)補償立法的缺失是限制和阻礙生態(tài)補償制度建設的主要原因之一，鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)應盡快出臺環(huán)境基本法，建立權威、高效、規(guī)范的管理機制，促使生態(tài)補償工作走上規(guī)范化、制度化、科學化、法制化的軌道。通過相關法律法規(guī)對破壞環(huán)境的行為進行約束，對保護環(huán)境的行為進行鼓勵和支持。

鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)要全面建立和完善生態(tài)補償機制，首先必須建立并完善生態(tài)補償的法規(guī)或條例，盡快安排生態(tài)補償方面的立法調研項目，出臺符合鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)實際的、操作性強的、專門用于生態(tài)補償的地方性法規(guī)和條例，以法律形式明確鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)補償的范圍、對象、方式和補償標準等，規(guī)制生態(tài)補償機制實施中的各種不規(guī)范行為，避免不規(guī)范實施帶來的不利后果，保障生態(tài)環(huán)境服務者的利益。

(二)建立多元化的政府融資渠道，用持續(xù)的資金支撐生態(tài)補償機制

國際上通常認為，對生態(tài)環(huán)境保護投入的財政資金支出占GDP的2%～3%時，就能較為有效地改善當地的生態(tài)環(huán)境，2008年，鄱陽湖流域對環(huán)境保護的財政投入還占不到該區(qū)當年GDP的1%，遠遠達不到實質改善生態(tài)環(huán)境建設的資金要求。能否得到持續(xù)的資金支持是生態(tài)補償項目能否啟動和維持下去的最終決定因素，因此鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)的生態(tài)補償機制需要建立多元化的融資渠道。

首先，積極爭取國家資金的支持。鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)一要爭取中央財政加大用于鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)補償的預算規(guī)模和轉移支付力度;二要申報和爭取國家生態(tài)補償基金、國家環(huán)保基礎設施建設資金、國家生態(tài)保護建設資金;三要爭取國家將鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)內上繳中央部分的排污費全額返還。

其次，建立以地方政府為對象的生態(tài)補償基金扣繳制度。在準確監(jiān)測各斷面水質的基礎上，江西省環(huán)保部門計算每月或每季度扣繳資金額度，并抄送省財政部門執(zhí)行，省財政部門直接從市財政扣繳，并將扣繳金額和排名情況予以公布，各市參照省里做法制定了以縣政府為對象的生態(tài)補償金扣繳制度。同時，對于考核河流跨市出境斷面水質達到考核要求或跨市出境斷面COD濃度低于跨市入境斷面COD濃度的市，將根據所考核河流斷面水質改善情況，對有關市政府予以表彰。生態(tài)補償基金扣繳標準以鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)監(jiān)測斷面水質水量控制目標為依據，具體如下:當河流入境水質達標時，所考核市跨市出境斷面的水質COD濃度監(jiān)測結果超標 0.5倍以下，每次扣繳 10萬元;超標 0.5倍以上至 1.0倍以下，每次扣繳 50萬元;超標 1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣繳 100萬元;超標 2.0倍以上，每次扣繳150萬元。

最后，建立生態(tài)補償基金模式的橫向生態(tài)轉移支付制度。建立鄱陽湖生態(tài)區(qū)生態(tài)補償橫向轉移支付制度的主要目的是為了促進鄱陽湖生態(tài)區(qū)經濟發(fā)展中公平與效率的協調，使生態(tài)服務實現以社會公平為目標的有效率增長。通過鄱陽湖生態(tài)區(qū)市縣(區(qū))級政府間建立流域生態(tài)轉移支付基金，實現生態(tài)補償在鄱陽湖生態(tài)區(qū)的有效交換。生態(tài)轉移支付基金由鄱陽湖生態(tài)區(qū)內生態(tài)環(huán)境受益區(qū)和提供區(qū)政府的財政資金撥付形成，撥付比例應綜合考慮當地人口規(guī)模、財力狀況、GDP總值、生態(tài)效益外溢程度等因素?；鸬睦U付要體現“抽肥補瘦”、共擔責任的目的，生態(tài)基金必須用于生態(tài)保護項目。

(三)充分調動非政府組織和個人的積極性，拓寬生態(tài)補償資金的籌資渠道

建立鄱陽湖生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機制不僅要依靠政府的力量，還要充分調動非政府組織和個人的積極性?？梢酝ㄟ^建立鄱陽湖生態(tài)補償基金的方式，鼓勵非政府組織和個人拿出資金支持鄱陽湖流域的生態(tài)恢復和增殖功能;同時，還應鼓勵個人從事生態(tài)保護的工作，通過制定有利于生態(tài)建設的信貸政策，鼓勵金融機構在確保信貸安全的前提下，由政府政策性擔保提供發(fā)展生產的貸款，以低息或無息貸款的小額信貸形式，向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供作為個人參與生態(tài)環(huán)境建設的啟動資金。此外，鄱陽湖生態(tài)區(qū)生態(tài)補償資金的籌措還可借助諸如世界銀行等國外機構和TNC、WWF等國外非政府組織提供的濕地基金和項目，以達到保護鄱陽湖的鳥類和發(fā)展可持續(xù)性的生態(tài)產業(yè)。

(四)建立多指標水質水量綜合考核體系

由于鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)排放的工業(yè)廢水及生活污水均屬復合型污染，污染物種類眾多，因而僅僅考察某單個指標不利于其生態(tài)環(huán)境保護，排污單位往往集中治理某單個指標，而忽視對其他指標的控制。雖然我國“十二·五”期間在COD指標的基礎上會增加對氨氮的考核，但是這兩項指標與人民群眾的實際感受聯系并不緊密，鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)應該在此基礎上加入一些人民群眾容易覺察的指標，例如:色度、懸浮物等;同時，還要考核濱湖區(qū)化工、冶金、裝備制造等行業(yè)所排放廢水的重金屬含量。

(五)開展生態(tài)補償政策的績效評價研究

此外，構建科學的生態(tài)補償政策績效評價指標體系和評價方法，對各主要生態(tài)環(huán)境資源要素進行社會、經濟和生態(tài)環(huán)境效益的政策評價，也是完善鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)補償機制的重要步驟。為此，需要分別對以下鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)補償性質的政策實施情況及效果進行評價:生態(tài)補償政策對緩解生態(tài)建設和環(huán)境保護資金供求矛盾的影響分析;生態(tài)補償政策對利益相關方經濟影響評價;生態(tài)補償政策對流域、區(qū)域社會經濟發(fā)展影響分析;生態(tài)補償政策對生態(tài)修復和環(huán)境治理的績效分析(生態(tài)成本效益分析);現行資源環(huán)境政府管理體制與生態(tài)補償政策有效性判斷;生態(tài)補償資金征收、分配、使用和管理風險評價;生態(tài)補償政策與利益相關方參與的有效性診斷等。

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