周佳宥

（中國(guó)文化大學(xué)法律學(xué)系，臺(tái)灣臺(tái)北 11114）

臺(tái)灣地區(qū)行政調(diào)解制度之初探

周佳宥

（中國(guó)文化大學(xué)法律學(xué)系，臺(tái)灣臺(tái)北 11114）

行政調(diào)解制度與一般調(diào)解在意義上有所差別，因此對(duì)于制度之研究必須分別從其外觀與內(nèi)涵加以探索，以窺探制度之本質(zhì)。爰此，從定義、類(lèi)型與法律定性等觀點(diǎn)說(shuō)明行政調(diào)解制度之外觀意義。另從行政調(diào)解與司法權(quán)之關(guān)系，說(shuō)明制度是否抵觸司法權(quán)之行使？最后，進(jìn)一步說(shuō)明行政調(diào)解制度中當(dāng)事人間彼此之關(guān)系，以厘清制度之內(nèi)涵。

行政調(diào)解；司法權(quán)；行政指導(dǎo)

一、緒論

有關(guān)私權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題，目前可以透過(guò)訴訟機(jī)制或訴訟外的替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制(Alternative Dispute Resolution，簡(jiǎn)稱ADR)，以解決紛爭(zhēng)。前者屬于傳統(tǒng)方法，后者系屬近代發(fā)展出來(lái)的制度。ADR在外觀上并非以訴訟方式進(jìn)行，絕大部分是由法院以外機(jī)關(guān)辦理。該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)目的主要系彌補(bǔ)司法救濟(jì)之不足，由于此一新制度具有高度彈性，遂發(fā)展出眾多不同類(lèi)型，例如：和解、調(diào)解、仲裁等。為避免討論發(fā)散，本文將側(cè)重由行政機(jī)關(guān)所辦理之行政調(diào)解制度，于此合先敘明。

由行政機(jī)關(guān)辦理之ADR類(lèi)型眾多，尤以行政調(diào)解制度最為重要，由于歷史悠久且具一定效果，可謂訴訟外糾紛處理制度中甚為重要之一環(huán)。行政調(diào)解因非屬訴訟必要程序，其受重視程度未如訴訟制度，故研究成果極為稀少，鑒于調(diào)解制度可以發(fā)揮定爭(zhēng)止紛之效果，且其實(shí)效性（Effective）應(yīng)無(wú)庸贅述。是以，本文將以臺(tái)灣地區(qū)行政機(jī)關(guān)辦理之行政調(diào)解制度作為研究主軸，整理臺(tái)灣地區(qū)行政調(diào)解制度之定義與類(lèi)型、分析行政調(diào)解與司法權(quán)間之關(guān)系及行政調(diào)解當(dāng)事人間之法律關(guān)系，以厘清行政調(diào)解制度之本質(zhì)。

二、行政調(diào)解之外在表征

基于一定行政目的，且達(dá)成有效疏減訟源之目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)常于機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置ADR制度，作為處理行政機(jī)關(guān)權(quán)限內(nèi)之爭(zhēng)議問(wèn)題。臺(tái)灣地區(qū)行政機(jī)關(guān)采取之ADR方式呈現(xiàn)多元，類(lèi)型不一而足，且效果上亦有所區(qū)別。是以，對(duì)行政調(diào)解制度之研究，本文將從制度之定義出發(fā)，嘗試對(duì)目前法律允許或?qū)崉?wù)已運(yùn)作多時(shí)之行政機(jī)關(guān)ADR制度作一梳理，并對(duì)此項(xiàng)制度之法律定性問(wèn)題作出分析，以勾勒行政調(diào)解制度之外觀。

（一）行政調(diào)解之定義與特征

調(diào)解，系指基于私法自治原則，經(jīng)由雙方當(dāng)事人同意，透過(guò)第三方居中斡旋，以非訴訟之方式解決當(dāng)事人間之私權(quán)爭(zhēng)議。再進(jìn)一步而論，以非訟方式解決私權(quán)爭(zhēng)議方式包括和解與調(diào)解二種。①本文研究之范圍僅限于調(diào)解概念，不另比較和解與調(diào)解概念，于此合先敘明。一般而論，調(diào)解者，須符合下述要件[1]：

1. 調(diào)解必須以法律為據(jù)。調(diào)解系屬一種訴訟外解決糾紛之機(jī)制，惟其非司法權(quán)之作用，故調(diào)解制度僅能成為司法裁判制度外，解決紛爭(zhēng)之配套措施。若欲使調(diào)解具有司法裁判之效果，則必須另有法律為依據(jù)，始符合依法審判之概念。反之，未有法律為據(jù)之私權(quán)沖突解決模式，則屬民法概念上之和解。由于行政調(diào)解系一種法定制度且具有一定法律效果，故本質(zhì)上系屬公權(quán)力行為。值此，透過(guò)法律規(guī)范規(guī)定包括調(diào)解人員資格、調(diào)解程序之進(jìn)行、調(diào)解內(nèi)容等，始符合依法行政之本旨。此外，透過(guò)法律規(guī)范行政調(diào)解機(jī)制，更可確保調(diào)解之質(zhì)量與效力，以避免制度運(yùn)行之弊。

2. 協(xié)助解決私權(quán)糾紛。調(diào)解主要系為解決私權(quán)爭(zhēng)議，其中亦包括行政機(jī)關(guān)立于私人地位與人民發(fā)生之私權(quán)糾紛②，惟行政機(jī)關(guān)聲請(qǐng)調(diào)解，須以個(gè)案方式處理，禁止以法令或契約概括規(guī)定方式為之。雖然，若干法律允許就告訴乃論之刑事案件進(jìn)行調(diào)解，此類(lèi)規(guī)定系基于特定目的所為之例外性規(guī)范，故并非原則性之規(guī)定內(nèi)容?？傊姓{(diào)解制度主要系針對(duì)私權(quán)糾紛，惟在立法者例外允許條件下，方允許針對(duì)刑事案件進(jìn)行行政調(diào)解。尚須說(shuō)明之情況是，某一私權(quán)爭(zhēng)議案件同時(shí)啟動(dòng)民事賠償與刑事追訴時(shí)，當(dāng)事人可否針對(duì)民事賠償部分聲請(qǐng)調(diào)解？針對(duì)此一問(wèn)題，實(shí)務(wù)采取肯定見(jiàn)解③，畢竟調(diào)解系以達(dá)到有效疏減訟源為目標(biāo)，故理論上只要發(fā)生私權(quán)糾紛之當(dāng)事人有意愿從事調(diào)解程序，均可依法申請(qǐng)。

3. 具有任意性。調(diào)解制度非屬公權(quán)力之執(zhí)行，禁止強(qiáng)制實(shí)施，故調(diào)解制度具有任意性之特征。所謂任意性，系指調(diào)解須以當(dāng)事人意愿作為基礎(chǔ)，蓋當(dāng)事人之一方欠缺調(diào)解意愿，則調(diào)解系屬不成立。在尊重當(dāng)事人意愿此一前提下，參與調(diào)解之當(dāng)事人得于任何時(shí)間點(diǎn)終止或退出調(diào)解程序。惟因調(diào)解具有任意性，導(dǎo)致當(dāng)事人得任意抵制調(diào)解制度，使該制度未能達(dá)到有效疏減訟源之目標(biāo)，故若干法律多朝向?qū)⒄{(diào)解制度修正為訴訟前置程序，以擴(kuò)大調(diào)解制度功效。惟此等修正是否改變調(diào)解制度具有任意性之特征？本文以為，衡諸修法動(dòng)機(jī)，其目的系為使調(diào)解制度能達(dá)成疏減訟源之目的，故透過(guò)法律規(guī)范使制度發(fā)揮功能，惟未改變尊重當(dāng)事人意見(jiàn)之初衷，因?yàn)檎{(diào)解是否成立端視調(diào)解當(dāng)事人之意愿，而法律并未強(qiáng)制要求調(diào)解成功，實(shí)際上僅系一種「調(diào)解先行程序」(或稱調(diào)解先行主義)。[1]為確保調(diào)解制度具有任意性，法律應(yīng)確立調(diào)解程序中當(dāng)事人之主張不得作為將來(lái)司法裁判之判斷及裁判基礎(chǔ)，否則任意性之特征將喪失殆盡，畢竟調(diào)解非屬司法權(quán)，當(dāng)事人于調(diào)解程序中所為之任何行為或主張，不得產(chǎn)生未來(lái)調(diào)解不成立進(jìn)入訴訟程序之不利益。④

（二）行政調(diào)解之類(lèi)型

1. 以效力作為區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)基于ADR制度所作成之決定，若以決定之性質(zhì)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，略可分為具行政處分性質(zhì)之ADR決定與不具行政處分性質(zhì)之ADR決定二類(lèi)。

所謂具有行政處分性質(zhì)之ADR決定，系指行政機(jī)關(guān)所作之決定為行政處分，對(duì)此決定如有不服，應(yīng)對(duì)此提起行政訴訟。盡管行政調(diào)解主要適用于私權(quán)糾紛，但主管機(jī)關(guān)針對(duì)此類(lèi)糾紛進(jìn)行決定后，須依行政爭(zhēng)訟程序提起救濟(jì)。據(jù)此性質(zhì)之行政機(jī)關(guān)決定，尚可再依據(jù)法律規(guī)范性質(zhì)區(qū)分為：

（1）爭(zhēng)議審議

爭(zhēng)議審議決定之性質(zhì)為行政處分者，例如勞工保險(xiǎn)爭(zhēng)議審議與全民健康保險(xiǎn)爭(zhēng)議審議二種。由于上述二種保險(xiǎn)在本質(zhì)上系屬具有強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)法制，該法所生之爭(zhēng)議由主管機(jī)關(guān)以單方行為方式進(jìn)行決定，對(duì)外產(chǎn)生直接法律效果，故在要件上已符合行政程序法第92條第1項(xiàng)行政處分之要件。

（2）行政調(diào)處

所謂行政調(diào)處，系指行政機(jī)關(guān)協(xié)助當(dāng)事人以協(xié)議方式解決私權(quán)沖突，惟若調(diào)解不成，徑由調(diào)解機(jī)關(guān)或交由調(diào)解機(jī)關(guān)之上級(jí)機(jī)關(guān)作成決定。例如：“平均地權(quán)條例”第60條之2；“農(nóng)地重劃條例”第26條；“森林法”第20條；“礦業(yè)法”第81條；“漁業(yè)法”第38條及第50條；“鐵路法”第17條第2項(xiàng)；“電信法”第16條第3項(xiàng)及第4項(xiàng)等。由于此類(lèi)行政機(jī)關(guān)決定，將來(lái)應(yīng)循行政救濟(jì)程序進(jìn)行救濟(jì)，且此類(lèi)調(diào)處決定符合行政程序法之行政處分要件，故屬性上歸類(lèi)為具行政處分性質(zhì)之決定。

不具行政處分效力之調(diào)解，系指行政機(jī)關(guān)所為之決定非具行政處分性質(zhì)，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)所為之調(diào)解若有不服，僅得向司法機(jī)關(guān)──普通法院──提起訴訟，以資救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)透過(guò)調(diào)解制度參與私權(quán)爭(zhēng)議，當(dāng)事人若有不服者，應(yīng)提起民事訴訟程序，故行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解時(shí)，無(wú)適用行政程序法余地。此種行政調(diào)解，類(lèi)型上尚可區(qū)分為：

（1）陳情

依據(jù)“行政程序法”第168條之規(guī)定：人民對(duì)于行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發(fā)或行政上權(quán)益之維護(hù)，得向主管機(jī)關(guān)陳情。惟“行政程序法”有關(guān)陳情之規(guī)定是否亦適用于私權(quán)爭(zhēng)議？人民基于私權(quán)爭(zhēng)議所為之陳情在性質(zhì)上僅屬建議、查詢、舉發(fā)或請(qǐng)求之性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)處理陳情事件系屬單方行為，但欠缺對(duì)外直接發(fā)生法律效果之要件，故非屬行政處分；惟若未能妥善處理，則可能影響人民對(duì)行政機(jī)關(guān)之信賴。[2]

（2）申訴

此處申訴制度，專(zhuān)指消費(fèi)爭(zhēng)議申訴制度。依據(jù)“消費(fèi)者保護(hù)法”第43條第1項(xiàng)規(guī)定，消費(fèi)者與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者因商品或服務(wù)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，得向地方政府消費(fèi)者服務(wù)中心或其分中心進(jìn)行申訴，如未獲得妥善處理，得向地方政府消費(fèi)者保護(hù)官申訴。究其屬性，消費(fèi)者申訴事件系典型私權(quán)爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)對(duì)消費(fèi)申訴之處理須以雙方當(dāng)事人之意愿與意見(jiàn)作為處理依歸，無(wú)法單方予以決定，且依法不發(fā)生對(duì)外、直接法律效果，故非屬行政處分。蓋申訴處理成立，僅具有民法上一般和解契約之法律效果。綜上，本文以為，消費(fèi)爭(zhēng)議之處理系屬特殊之行政調(diào)解行為，如有不服仍應(yīng)通過(guò)民事訴訟管道以資解決。

（3）行政調(diào)處

這里的行政調(diào)處，系指行政機(jī)關(guān)協(xié)助當(dāng)事人以協(xié)議方式處理私權(quán)糾紛，調(diào)處成立者應(yīng)制作調(diào)處書(shū)并送管轄法院審核，其主要適用于公害糾紛。依據(jù)“公害糾紛處理法”第31條之規(guī)定，法院核定之調(diào)處與民事確定判決有同一效力。蓋未經(jīng)法院核定之行政調(diào)處，非屬最后決定，欠缺對(duì)外直接發(fā)生法律效果之要件，故非屬行政處分。若有爭(zhēng)執(zhí)，則應(yīng)依循民事訴訟程序以資救濟(jì)。

2. 以規(guī)范密度作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

（1）一般調(diào)解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度是臺(tái)灣地區(qū)最具代表性之行政調(diào)解制度，其運(yùn)作系依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例進(jìn)行，由于該法僅作最基本之規(guī)定，尤其未對(duì)聲請(qǐng)人之資格、調(diào)解范圍及程序，作特殊規(guī)定，故學(xué)理上又稱為一般調(diào)解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解運(yùn)作是為歷史最悠久之行政調(diào)解制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市所成立調(diào)解委員會(huì)辦理調(diào)解業(yè)務(wù)，系典型透過(guò)行政權(quán)解決私權(quán)沖突之機(jī)制。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”自1955年實(shí)施以來(lái)，至今共57年，系臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施最久之行政調(diào)解制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解是最基本之調(diào)解機(jī)制，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例中并未限制調(diào)解類(lèi)型，申言之，法律僅作最基本規(guī)定，并未對(duì)聲請(qǐng)人之資格、調(diào)解范圍⑤及程序做特殊限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解具充分完整性，由于運(yùn)作時(shí)間悠久，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例之內(nèi)容多經(jīng)主管機(jī)關(guān)訂定行政命令以補(bǔ)充法律，俾使鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解成為臺(tái)灣地區(qū)目前運(yùn)作較為周延之行政調(diào)解制度。

（2）特殊調(diào)解

所謂特殊調(diào)解，系指針對(duì)特別事件所成立之調(diào)解，且各該特別行政調(diào)解系屬特別公權(quán)力調(diào)解，故須具備特別法之法源。理論上，特別調(diào)解事件并不當(dāng)然排除一般調(diào)解之適用，惟若未能針對(duì)一般調(diào)解與特殊調(diào)解進(jìn)行適度分工，勢(shì)必造成功能重迭之弊。

臺(tái)灣地區(qū)目前現(xiàn)行之特別行政調(diào)解機(jī)制，包括有：

盡管調(diào)解內(nèi)容繁多，但上述各種調(diào)解機(jī)制的任意性特征并未被更動(dòng)，意即法律設(shè)置調(diào)解制度，并未排除其它糾紛解決制度，故在法條用語(yǔ)均以“得”，而非以“應(yīng)”表示。就形式上而言，各種行政調(diào)解制度如雨后春筍般設(shè)立，提供當(dāng)事人除訴訟制度外，其它多元的解決爭(zhēng)端機(jī)制，但實(shí)際效果如何，則尚待深入探討。

3. 以級(jí)制作為區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)

理論上行政調(diào)解不應(yīng)該有級(jí)制之區(qū)別，因?yàn)榧?jí)制設(shè)計(jì)將會(huì)破壞行政調(diào)解任意性之特征。以級(jí)制作為行政調(diào)解運(yùn)作的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)，或許是一個(gè)不夠精確的表達(dá)，更清楚的說(shuō)法應(yīng)該是，與調(diào)解有關(guān)之運(yùn)作設(shè)計(jì)。

（1）一級(jí)制

由于調(diào)解具有任意性之特征，故調(diào)解之進(jìn)行原則上是當(dāng)事人基于自由意志所為之舉措，無(wú)法透過(guò)強(qiáng)制力介入調(diào)解過(guò)程。爰此，行政機(jī)關(guān)本身無(wú)法主導(dǎo)調(diào)解是否成立或進(jìn)行，當(dāng)事人間若無(wú)法調(diào)解成立，應(yīng)當(dāng)依循司法救濟(jì)程序，以求爭(zhēng)議解決，此亦是調(diào)解多為采取一級(jí)制的主要理由。

臺(tái)灣地區(qū)利用一級(jí)制之行政調(diào)解項(xiàng)目包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解、消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解、著作權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解與采購(gòu)履約爭(zhēng)議調(diào)解等。除著作權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解外，其它調(diào)解程序一旦成立者，即具有與確定判決同一效力；著作權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解爭(zhēng)議成立時(shí)，則視同爭(zhēng)議當(dāng)事人間之契約。

（2）二級(jí)制

調(diào)解制度設(shè)計(jì)為二級(jí)制者，多系期待行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定爭(zhēng)議能夠透過(guò)公權(quán)力協(xié)助處理，迅速解決紛爭(zhēng)以避免冗長(zhǎng)的訴訟程序。惟如前述，行政機(jī)關(guān)一旦以公權(quán)力介入行政調(diào)解，則行政調(diào)解之任意性特征將喪失殆盡。制度上為確保前述特征得以維持，故第一級(jí)多以調(diào)解或調(diào)處之名義為之。第一級(jí)調(diào)解若未能成立，將進(jìn)入第二級(jí)之爭(zhēng)端解決機(jī)制。實(shí)務(wù)上，第二級(jí)多以仲裁、調(diào)處或行政裁決之名為之。然，本文在此必須特別強(qiáng)調(diào)，第二級(jí)之行政調(diào)解本身因具有高度公權(quán)力介入之特性，故應(yīng)非屬本文所稱之(狹義)行政調(diào)解。臺(tái)灣地區(qū)采取二級(jí)制行政調(diào)解之事項(xiàng)包括：

耕地租佃爭(zhēng)議：法律明文規(guī)定調(diào)解(第一級(jí))與調(diào)處(第二級(jí))二級(jí)，并明定非經(jīng)上述程序者，不得起訴；而調(diào)解成立者，得作為強(qiáng)制執(zhí)行名義。

勞資爭(zhēng)議處理：依據(jù)勞資爭(zhēng)議處理法，勞資爭(zhēng)議事件采取調(diào)解與仲裁二級(jí)制度。調(diào)解成立者，視同爭(zhēng)議當(dāng)事人間之契約；調(diào)解未成立，雙方當(dāng)事人得共同向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)交付仲裁程序 (§25 I )。另，主管機(jī)關(guān)認(rèn)有影響公眾生活及利益情節(jié)重大，或應(yīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)之請(qǐng)求，得依職權(quán)交付仲裁 (§ 25 V )。仲裁結(jié)果與法院之確定判決具有同一效力 (§37 I ) ，當(dāng)事人對(duì)仲裁結(jié)果不得聲明不服，并視同當(dāng)事人間之契約。

公害糾紛處理：針對(duì)公害糾紛事件，采取調(diào)處、裁決二級(jí)。調(diào)處或裁決經(jīng)法院核定后，與民事確定判決具有同一效力 (公害糾紛處理法第28條)。

（3）多級(jí)制

所謂多級(jí)制，系指三級(jí)以上而言。盡管目前實(shí)施之訴訟外紛爭(zhēng)調(diào)解機(jī)制繁多，且名稱混亂，但調(diào)解制度采多級(jí)制者，亦非常態(tài)。因?yàn)?，回到行政調(diào)解制度本身具有高度任意性之特征，若法律規(guī)定強(qiáng)制調(diào)解，無(wú)疑將違背制度設(shè)計(jì)的核心理念且恐有侵犯司法權(quán)之虞；若法律規(guī)定多層次調(diào)解之進(jìn)行，亦將造成拖延爭(zhēng)議之弊。

以“公害糾紛處理法”為例，該法原先采調(diào)處、再調(diào)處、裁決三級(jí)制，后因采取三級(jí)制程序過(guò)于冗長(zhǎng)，故于2000年修法過(guò)程中將再調(diào)處程序刪除，遂成為現(xiàn)今之二級(jí)制。

（三）行政調(diào)解之法律定性

1. 行政調(diào)解系屬行政行為

行政調(diào)解系由行政機(jī)關(guān)辦理，且在性質(zhì)上非屬司法權(quán)之性質(zhì)，故其性質(zhì)上應(yīng)屬行政行為且須適用行政程序，縱使在同一部法律中對(duì)于訴訟程序與行政調(diào)解程序同時(shí)規(guī)范，在概念上亦須有所區(qū)別。舉例而言，依據(jù)“消費(fèi)者保護(hù)法”所規(guī)定之處理程序，包括行政程序性質(zhì)之申訴與調(diào)解程序，以及屬于特別民事訴訟程序性質(zhì)之消費(fèi)訴訟程序。是以，法制建構(gòu)上必須清楚厘清，兩種紛爭(zhēng)解決方式是各自獨(dú)立，至于行政調(diào)解先行是否成為合法起訴之必要要件，則須回到個(gè)別法律之規(guī)定。

行政調(diào)解既然被定位為行政行為，必須進(jìn)一步厘清之問(wèn)題是：行政調(diào)解是否屬于行政程序法第 3條第3項(xiàng)第5款所規(guī)定的有關(guān)私權(quán)爭(zhēng)執(zhí)之行政裁決程序范圍？因?yàn)榇藢⑸婕靶姓C(jī)關(guān)施行調(diào)解程序時(shí)，是否須遵守行政程序法之疑義。針對(duì)上述疑義，學(xué)說(shuō)間有以下不同主張：

（1）肯定說(shuō)：有論者以為，行政調(diào)解具有司法行為性質(zhì)，應(yīng)屬行政程序法第3條第3項(xiàng)第5款所定有關(guān)私權(quán)爭(zhēng)執(zhí)之行政裁決程序范圍，是以，應(yīng)完全排除行政調(diào)解程序適用行政程序法，縱使專(zhuān)屬法規(guī)之程序規(guī)范不足，仍應(yīng)以民事訴訟法或非訟事件法等法規(guī)作為補(bǔ)充。[2]

（2）否定說(shuō)：該說(shuō)主張行政調(diào)解為純粹行政權(quán)，既然定性為行政行為且其程序并非行政裁決程序，故非屬行政程序法第3條第3項(xiàng)第5款規(guī)定之有關(guān)私法爭(zhēng)執(zhí)之行政裁決程序，故僅在專(zhuān)業(yè)法律規(guī)定中排除行政程序法之適用時(shí)，方可排除行政程序法之適用。反之，專(zhuān)業(yè)法律未有排除適用規(guī)范者，則行政程序法相關(guān)規(guī)定仍有補(bǔ)充適用余地。最后，由于行政調(diào)解為行政行為，故縱使在專(zhuān)業(yè)法律或行政程序法規(guī)范不足時(shí)，民事訴訟法與非訟事件法仍不得補(bǔ)充適用。⑥

（3）折衷說(shuō)：有論者以為，行政調(diào)解兼具行政權(quán)及司法權(quán)性質(zhì)。行政調(diào)解之效力及救濟(jì)因與司法權(quán)息息相關(guān)，應(yīng)視為準(zhǔn)司法權(quán)之作用，故屬行政程序法第3條第3項(xiàng)第5款規(guī)定之范圍，惟其組織及程序進(jìn)行系與行政權(quán)有關(guān)，因?yàn)榕c裁決程序無(wú)關(guān)，故不在“行政程序法”第3條第3項(xiàng)第5款規(guī)定范圍之內(nèi)。是以，行政調(diào)解程序之進(jìn)行應(yīng)遵守專(zhuān)業(yè)法規(guī)之規(guī)定，并以“行政程序法”及“民事訴訟法”等相關(guān)程序規(guī)定補(bǔ)充適用。就順序而論，須將行政程序法之適用列為優(yōu)先。[2]

2. 行政調(diào)解系屬行政指導(dǎo)行為

所謂行政指導(dǎo)，系指行政機(jī)關(guān)為達(dá)一定行政目的，就其職掌，透過(guò)非公權(quán)力之任意手段，并基于特定個(gè)人或公私法人團(tuán)體同意或協(xié)助，要求其為一定作為或不作為之行政作用。[3]依據(jù)前述定義，行政指導(dǎo)要件計(jì)有：

（1）須為行政機(jī)關(guān)之行為：

行政調(diào)解系由行政機(jī)關(guān)為行使行政調(diào)解權(quán)所設(shè)置之制度，縱使以任務(wù)編組方式為之，亦無(wú)不可。

（2）須在該行政機(jī)關(guān)職權(quán)或所掌事務(wù)范圍：

基本上，行政機(jī)關(guān)必須基于組織或相關(guān)法令上明文規(guī)定的行政調(diào)解權(quán)限，以避免侵害司法權(quán)，故依據(jù)法律所設(shè)置之行政調(diào)解機(jī)關(guān)，并依據(jù)法律執(zhí)行行政調(diào)解。

（3）須實(shí)現(xiàn)一定行政目的：

行政機(jī)關(guān)設(shè)置行政調(diào)解機(jī)關(guān)并辦理行政調(diào)解業(yè)務(wù)，系為解決雙方當(dāng)事人私權(quán)糾紛，同時(shí)亦是行政機(jī)關(guān)之從事行政行為之目的。

（4）須以不具法律上強(qiáng)制力之方法：

行政調(diào)解之進(jìn)行與成立，須以當(dāng)事人意愿作為基礎(chǔ)，除不得強(qiáng)制進(jìn)行外，更不得作為未來(lái)司法裁判之依據(jù)，以確保行政調(diào)解之任意性。

（5）須對(duì)特定人為之：

行政調(diào)解，系以特定當(dāng)事人兩造為對(duì)象，進(jìn)行行政調(diào)解程序。

綜合上述，本文以為行政調(diào)解無(wú)論制度外觀或制度運(yùn)作之結(jié)果，將其定性為行政指導(dǎo)行為，應(yīng)屬正確。[4]

三、行政調(diào)解之內(nèi)在要素

（一）與司法權(quán)之關(guān)系

行政調(diào)解與司法權(quán)二者間存在某種程度的緊張關(guān)系，詳言之，行政調(diào)解是否侵害司法權(quán)之問(wèn)題，將成為行政調(diào)解是否能夠推動(dòng)之關(guān)鍵性因素。針對(duì)此一復(fù)雜問(wèn)題，本文以為，或許可以將問(wèn)題簡(jiǎn)化成：行政調(diào)解是否侵害憲法保障之訴訟權(quán)，應(yīng)該更能清楚理解問(wèn)題關(guān)鍵所在。是以，應(yīng)該進(jìn)一步深究的問(wèn)題是，訴訟權(quán)的內(nèi)涵與核心，爾后方能確定行政調(diào)解制度是否侵害人民訴訟權(quán)。

1. 訴訟權(quán)之內(nèi)涵

所謂訴訟權(quán)者，系指人民于生命、自由或權(quán)利受有不法侵害時(shí)，人民得依法定程序，向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，由司法機(jī)關(guān)代表國(guó)家為一定裁判之權(quán)利。[5]就訴訟權(quán)之保護(hù)范圍而論，學(xué)界與實(shí)務(wù)則有所區(qū)別。有論者[6]以為，訴訟權(quán)之保護(hù)包括：1. 受獨(dú)立審判之權(quán)利；2. 接近法院之權(quán)利；3. 受公正有效審判之權(quán)利等內(nèi)容。另有論者[7]以為，訴訟權(quán)所保障者，包括：1. 無(wú)漏洞之權(quán)利保護(hù)；2. 具有實(shí)效性之權(quán)利保護(hù)；3. 公平審判訴訟程序等三面向。本文以為，一個(gè)完整的訴訟權(quán)保障應(yīng)該從不同角度出發(fā)，以完整權(quán)利保護(hù)之狀態(tài)。爰此，訴訟權(quán)保障應(yīng)該包括：1. 權(quán)利遭受損害必有救濟(jì)可能性，意即人民權(quán)利遭受損害，且損害無(wú)論由誰(shuí)而生，國(guó)家均應(yīng)提供訴訟救濟(jì)途徑（參閱釋字第187、201、242、266、295、298、338、430、462、491號(hào)解釋?zhuān)?. 提供人民權(quán)利救濟(jì)管道的同時(shí)，應(yīng)確保從事審判者之資格，亦屬訴訟權(quán)保障之范圍。進(jìn)一步言，訴訟救濟(jì)的最后一個(gè)審級(jí)應(yīng)由憲法意義下之法官組成之法院進(jìn)行審判，其它機(jī)關(guān)禁止取代（參閱釋字第 220、295、436號(hào)解釋?zhuān)?. 正當(dāng)法律程序之確保是實(shí)踐訴訟權(quán)之客觀要件，意即大陸法系國(guó)家遵守公、私法二元制，故涉及公法或私法之爭(zhēng)議必須依據(jù)不同之訴訟程序規(guī)范進(jìn)行，以符合法律保留之要求。且訴訟法之規(guī)范內(nèi)容亦必須符合法治國(guó)家之正當(dāng)法律程序（參閱釋字第 298、384、393、396、523號(hào)解釋?zhuān)?. 審級(jí)救濟(jì)制度之設(shè)置必須發(fā)揮一定效用，否則亦屬侵害訴訟權(quán)（參閱釋字第256、368號(hào)解釋?zhuān)?。[8]

實(shí)務(wù)見(jiàn)解[9]則以為，訴訟權(quán)保護(hù)范圍包括：（1）一種制度型保障；（2）立法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利之限制禁止違反比例原則；（3）應(yīng)提供確實(shí)之訴訟保障等。梗概而言，實(shí)務(wù)見(jiàn)解認(rèn)為，訴訟權(quán)是一種人民司法上的受益權(quán)，而此項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)涵與運(yùn)作方式由于憲法并未清楚規(guī)范，故必須由立法者透過(guò)立法加以形成，此即學(xué)理上所稱之立法者的立法形成自由（Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers）[10]，惟此項(xiàng)自由并非毫無(wú)限制，必須遵守比例原則之界限，且不得侵害訴訟權(quán)核心內(nèi)涵。訴訟權(quán)既被定位成受益權(quán)，將導(dǎo)出下述結(jié)論：非經(jīng)法定程序，人民權(quán)益無(wú)法獲得保障，且法定程序之進(jìn)行必須使人民獲得公平審判之機(jī)會(huì)，否則即系對(duì)訴訟權(quán)最大之侵害。

2. 行政調(diào)解未侵害訴訟權(quán)

本文以為，行政調(diào)解制度并未侵害訴訟權(quán)，理由如下：第一，依據(jù)“憲法”第16條之規(guī)定，人民有請(qǐng)?jiān)浮⒃V愿及訴訟之權(quán)，此項(xiàng)規(guī)定系屬典型列舉式規(guī)范，且訴訟權(quán)內(nèi)涵并未包括調(diào)解權(quán)，故調(diào)解權(quán)并非人民“憲法”上所規(guī)定之司法受益權(quán)范圍。惟猶如前述，基于權(quán)力分立的憲政原則基礎(chǔ)下，立法機(jī)關(guān)在不侵犯司法權(quán)前提下，創(chuàng)設(shè)行政調(diào)解制度及其程序，應(yīng)不會(huì)有違憲疑慮。本文則必須在此強(qiáng)調(diào)，基于訴訟權(quán)保護(hù)范圍的理解，[6]立法機(jī)關(guān)在規(guī)范行政調(diào)解制度及其程序時(shí)，不得實(shí)際造成剝奪人民之起訴可能性或法院審查可能性，或?qū)θ嗣裨V訟權(quán)之行使造成障礙，否則即系侵害訴訟權(quán)。第二，調(diào)解制度系由立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)出來(lái)的一項(xiàng)程序制度，詳言之，即使啟動(dòng)（行政）調(diào)解制度，并未使法院對(duì)案件喪失裁判權(quán)，故在結(jié)果上行政調(diào)解制度并未積極侵害人民之訴訟權(quán)。第三，基于尊重私法自治原則與事實(shí)上需要，立法者提供一項(xiàng)訴訟外之方法以解決私權(quán)紛爭(zhēng)以彌補(bǔ)訴訟權(quán)保障不足，理論上亦未侵害人民訴訟權(quán)。第四，行政調(diào)解制度從介入法源、介入時(shí)機(jī)、介入方式與內(nèi)容、介入效果均與訴訟有別，在制度上系屬典型之行政行為，與訴愿制度相仿，故無(wú)法導(dǎo)出侵害訴訟權(quán)之結(jié)論。[1]

（二）行政調(diào)解當(dāng)事人間之法律關(guān)系

有關(guān)行政調(diào)解之法律關(guān)系，因系由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法令規(guī)定所從事之行政指導(dǎo)行為，故似乎可以從行政機(jī)關(guān)在調(diào)解程序中所扮演之角色來(lái)理解彼此間法律關(guān)系⑦。在邏輯上可能可以區(qū)分為：

（1）一面關(guān)系說(shuō)

由于行政調(diào)解具有任意性之特質(zhì)，行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解過(guò)程中對(duì)當(dāng)事人二造均無(wú)強(qiáng)制力，法律關(guān)系僅發(fā)生于當(dāng)事人之間，而行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人間并無(wú)法律關(guān)系存在，此即所謂一面關(guān)系說(shuō)。

（2） 二面關(guān)系說(shuō)

行政調(diào)解之申請(qǐng)，即因私權(quán)糾紛向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求啟動(dòng)調(diào)解程序，則申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)之間將會(huì)發(fā)生一種調(diào)解法律關(guān)系，意即行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人所提出之申請(qǐng)具有一定的作為義務(wù)。另一方面，行政機(jī)關(guān)將調(diào)解申請(qǐng)書(shū)送達(dá)對(duì)造后，行政機(jī)關(guān)亦與調(diào)解之相對(duì)人發(fā)生法律關(guān)系，意即課予相對(duì)人到場(chǎng)義務(wù)。但申請(qǐng)人與對(duì)造之間并無(wú)直接法律關(guān)系存在。為此一說(shuō)法，必須以行政調(diào)解行為具有一定強(qiáng)制力為前提，因?yàn)榉杀仨氄n予相對(duì)人之到場(chǎng)義務(wù)，始有二面關(guān)系成立余地。

（3） 三面關(guān)系說(shuō)

行政調(diào)解過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)若具有一定強(qiáng)制力時(shí)，除可認(rèn)定申請(qǐng)人、對(duì)造當(dāng)事人及調(diào)解機(jī)關(guān)三者間均發(fā)生一定法律關(guān)系外，亦可認(rèn)為調(diào)解雙方當(dāng)事人間基于調(diào)解法令始發(fā)生一定法律關(guān)系。此時(shí)，行政調(diào)解將同時(shí)兼具私法行為與訴訟行為性質(zhì)，三方關(guān)系之形成，最主要的原因在于行政調(diào)解將依據(jù)法律規(guī)定發(fā)生訴訟法上特別效果之私法行為。

綜合以上，本文以為行政調(diào)解制度的多元性運(yùn)作似乎無(wú)法透過(guò)簡(jiǎn)單的某一種說(shuō)法來(lái)涵蓋所有的行政調(diào)解機(jī)制，意即必須基于法律規(guī)范之行政調(diào)解運(yùn)作模式來(lái)權(quán)衡判斷。

四、結(jié)論

有關(guān)私權(quán)爭(zhēng)議處理的問(wèn)題，以往系以訴訟方式解決紛爭(zhēng)，晚近以來(lái)ADR制度已經(jīng)普遍落實(shí)于臺(tái)灣各法律領(lǐng)域當(dāng)中。制度的形成難免在定位上有所爭(zhēng)議，究竟訴訟與訴訟外糾紛處理方法二者間之關(guān)系為何？本文以為ADR制度雖系訴訟外之糾紛處理制度，其與裁判制度應(yīng)無(wú)分主從，二者應(yīng)相輔相成。

ADR制度于臺(tái)灣呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的現(xiàn)況，無(wú)論在類(lèi)型或運(yùn)用上均難有一致性標(biāo)準(zhǔn)。以公權(quán)力介入程度作為判斷，大致可分為以公權(quán)力為支撐的ADR制度與單純私人間的ADR制度。其中前者因?yàn)橛泄珯?quán)力的參與，故較容易取得人民對(duì)制度的信賴，重要性亦與日俱增。

行政調(diào)解系以雙方當(dāng)事人間所發(fā)生私法上權(quán)益沖突事件為其客體，行政機(jī)關(guān)在功能上多扮演協(xié)調(diào)者的角色，調(diào)解是否成立須以當(dāng)事人雙方意愿為依歸。惟為避免ADR制度喪失功能及避免契約自由原則所產(chǎn)生之流弊，適度引入公權(quán)力行政調(diào)解制度，應(yīng)有其必要性。惟本文仍然必須再三強(qiáng)調(diào)，公權(quán)力介入行政調(diào)解程序的程度，必須受到調(diào)解制度本質(zhì)之拘束，畢竟行政機(jī)關(guān)在程序中并非從事審判工作，否則即有侵害司法權(quán)之虞。是以可導(dǎo)出以下結(jié)論：公權(quán)力縱使允許介入調(diào)解程序，但公權(quán)力機(jī)關(guān)禁止以直接或間接方式，達(dá)到事實(shí)上操縱調(diào)解結(jié)果的程度。簡(jiǎn)言之，調(diào)解仍須以雙方當(dāng)事人之意愿為基礎(chǔ)。

注 釋?zhuān)?/p>

① 按現(xiàn)行法之規(guī)定，和解包括民法上之和解與訴訟法上之和解，其中訴訟和解系由法院依法執(zhí)行，故屬司法權(quán)，與本文所稱之行政調(diào)解又有所不同。

② 參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”（72）法律字第2740號(hào)函。

③ 參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”（91）法律字第0910036950號(hào)函。

④ 參見(jiàn)：約翰遜林，馮震宇，林明珠：認(rèn)識(shí)消費(fèi)者保護(hù)法[M]. 臺(tái)北市：行政院消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)，1995年2月：頁(yè)150。另，參閱臺(tái)灣地區(qū)“民事訴訟法”第422條規(guī)定：調(diào)解程序中，調(diào)解委員或法官所為之勸導(dǎo)及當(dāng)事人所為之陳述或讓步，于調(diào)解不成立后之本案訴訟，不得采為裁判之基礎(chǔ)。

⑤ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會(huì)從事調(diào)解之事件不限于私權(quán)糾紛，甚至包括刑事告訴乃論案件。參閱臺(tái)灣地區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例”第1條。

⑥ 參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”，行政程序法草案各方意見(jiàn)及處理情形一覽表，1994年4月，頁(yè)6以下。

⑦ 關(guān)于調(diào)解制度之法律關(guān)系向來(lái)并無(wú)定見(jiàn)，針對(duì)法院調(diào)解之法律關(guān)系，民事訴訟學(xué)者之意見(jiàn)約有以下三說(shuō)：1. 一面關(guān)系說(shuō) (私法行為說(shuō))；2. 二面關(guān)系說(shuō) (訴訟行為說(shuō))；3. 三面關(guān)系說(shuō) (特別私法說(shuō))，目前學(xué)界通說(shuō)見(jiàn)解系采三方面關(guān)系說(shuō)。參見(jiàn)，陳計(jì)男等.民事調(diào)解之效力——民訴法研究會(huì)第三十五次研討會(huì)紀(jì)錄[J]. 法學(xué)叢刊，1990年7月（139）：頁(yè)118以下。本文嘗試將以上三種說(shuō)法類(lèi)推至行政調(diào)解之法律關(guān)系，并試尋一個(gè)最為合理之解釋。

[1] 黃明陽(yáng). 我國(guó)行政機(jī)關(guān)ADR制度之理論探討——以行政調(diào)解制度為中心（上）[J]. 政大法學(xué)評(píng)論，2006 (89)：1-54.

[2] 廖義男. 行政法之基本建制[M]. 臺(tái)北: 臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)院, 2003: 73.

[3] 劉宗德. 試論日本之行政指導(dǎo)[M]. 臺(tái)北: 學(xué)林文化出版有限公司, 1998: 184.

[4] 黃明陽(yáng). 我國(guó)行政機(jī)關(guān)ADR制度之理論探討——以行政調(diào)解制度為中心(下)[J]. 政大法學(xué)評(píng)論, 2006 (90): 119-170.

[5] 林紀(jì)東. 中華民國(guó)憲法逐條釋義（一）（增修7版）[M]. 臺(tái)北: 三民書(shū)局, 1993: 262.

[6] 劉宗德. 憲法解釋與訴訟權(quán)之保障——以行政訴訟為中心[A]//司法院大法官九十三年度學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集[C]. 臺(tái)北: 司法院. 2004: 10.

[7] 翁岳生. 行政訴訟法逐條釋義[M]. 臺(tái)北: 五南圖書(shū)出版公司, 2002: 2.

[8] 吳庚. 憲法解釋與適用[M]. 臺(tái)北: 自版, 2003: 289.

[9] 陳愛(ài)娥. “有效權(quán)利保障”與“行政決定空間”對(duì)行政訴訟的影響[A]//行政訴訟論文匯編[C]. 臺(tái)北: 司法院, 1998: 57.

[10] 陳愛(ài)娥. 立法者對(duì)于訴訟制度的形成自由與訴訟權(quán)的制度保障核心[J]. 臺(tái)灣本土法學(xué)雜志, 2001(18)：147-152.

（責(zé)任編輯：林貴文）

D927.582.21

A

1674-8557（2012）04-0027-09

2012-10-09

周佳宥（1979-），男，臺(tái)灣臺(tái)北人, 德國(guó)哥廷根大學(xué)法學(xué)博士，中國(guó)文化大學(xué)法律學(xué)系暨碩士在職專(zhuān)班專(zhuān)任助理教授。