□ 文/廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任 林伯強

從政府設(shè)定聯(lián)動范圍的企業(yè)自主聯(lián)動，到由電力企業(yè)根據(jù)市場供需自主調(diào)價，政府監(jiān)管價格。這基本上就是一個價格市場化過程。

中國目前能源的關(guān)鍵性矛盾是價格。價格矛盾直接影響能源供應(yīng)、社會和諧，能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以及經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性等等。筆者認為，能源價格改革的關(guān)鍵點是:透明的定價機制、透明的能源企業(yè)成本和公平有效的能源價格補貼；需要尊重定價機制，同時致力于有區(qū)別的、直接的能源補貼設(shè)計；進行有目標、有步驟、有時間表的主動漸進性改革。

需要透明的定價機制

一個透明合理的能源價格機制的關(guān)鍵點是:透明的定價機制，透明的能源企業(yè)成本和公平有效的能源價格補貼。

一個能源產(chǎn)業(yè)鏈，某個環(huán)節(jié)實行計劃價格，某個環(huán)節(jié)實行市場價格，理論上是行不通的，現(xiàn)實中不可持續(xù)。經(jīng)驗告訴我們，三個環(huán)節(jié)必須兼顧，必須有一個價格機制把產(chǎn)業(yè)鏈連起來。中國仍處于一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，能源企業(yè)基本是國企，涉及壟斷(電網(wǎng))，能源價格改革和提價，盡管有時是必需的，還可能是為了提高能源效率，為了使今后能有較低的能源價格。但是，缺乏價格機制的政府定價，對于公眾來說，是一筆糊涂賬。目前每次改革和提價都演變?yōu)楣┬璧摹安┺摹?，各方力量的對比、公眾的質(zhì)疑，社會和諧受到很大的影響。透明合理的價格機制，可以讓公眾理解合理的價格和補貼，當然，這需要相對透明的企業(yè)成本為前提。

可以鼓勵國外資本和民營資本參與能源投資。在目前國企一家獨大和價格由政府控制的情況下，投資放開還不足以吸引外資和民營進入。例如，電力發(fā)電已經(jīng)對外資和民營開放了20多年，我們沒有看見外資和民營的大量進入，看到的反而是外資變現(xiàn)退出。除了資金來源，還要提高行業(yè)效率，這就必須要有民營企業(yè)和外資的參與，他們的進入會為能源行業(yè)設(shè)定一個經(jīng)營底線和必要的財務(wù)紀律性。

可以減少能源成本。缺乏價格機制的市場扭曲將導(dǎo)致更大的浪費和成本，導(dǎo)致今后更高的能源價格。首先，近期的電荒說明，發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈的煤電矛盾會導(dǎo)致缺電。能源過剩與短缺都會給經(jīng)濟帶來損失，但是短缺的成本遠大于過剩的成本。比如說，電力短缺的限電有很大的經(jīng)濟成本，而在發(fā)電裝機不缺的情況下限電，成本更大。其次，如果發(fā)電企業(yè)走到了需要“集體突圍”尋找其他發(fā)展來盈利，那么，我們面臨的可能是今后更大的行業(yè)矛盾和成本。再者，“計劃煤”和“市場煤”的差價導(dǎo)致不穩(wěn)定的電煤契約，難以保證穩(wěn)定的供應(yīng)。中國煤炭運輸主要靠計劃安排，沒有煤炭合同，就很難安排運力。只要有差價，就一定有中介，也會產(chǎn)生相應(yīng)的交易成本。

有利于能源監(jiān)管。能源特性決定政府不會遠離能源，但是，政府應(yīng)該盡量選擇市場的辦法接近市場。價格機制可以同時設(shè)計補貼和稅收，這都是相對市場化的做法。具體地說，政府對能源價格的監(jiān)管有兩個重要方面:一是對能源企業(yè)進行嚴格的成本和價格監(jiān)管，二是如果政府認為有必要維持相對穩(wěn)定的能源水平，可以運用直接補貼，完善補貼機制的設(shè)計很重要。大多能源企業(yè)都屬國有，政府可以在相對市場化的稅和補貼上做文章。除了穩(wěn)定透明的價格機制，還可以運用補貼去補貼消費者，這在市場化的發(fā)達國家是常有的。

有利于市場化改革。如果確立某一價格機制，比如說，煤電聯(lián)動，從開始時由政府按照機制決定聯(lián)動，逐漸過渡為由電力企業(yè)自主聯(lián)動。從政府設(shè)定聯(lián)動范圍的企業(yè)自主聯(lián)動，到由電力企業(yè)根據(jù)市場供需自主調(diào)價，政府監(jiān)管價格。這基本上就是一個價格市場化過程。發(fā)達國家在能源價格調(diào)整機制的很多方面也是這么做的，如燃料調(diào)整機制。能源改革的關(guān)鍵是建立一個合理透明的定價機制。如何定價，都離不開加強能源企業(yè)的財政廉潔和能源效率。

需要主動的漸進性改革

至少從表面上看，這就是我們常說的漸進性改革，符合中國的基本改革策略。但是，漸進性改革應(yīng)該可以分成兩種:一種是主動的漸進性，一種是被動的漸進性。主動的漸進性改革應(yīng)該是有步驟、有計劃、有目標的漸進改革。主動的漸進性改革除了目標明確，還有時間要求，一旦確定改革，就堅定不移地推行。

但是，中國能源價格的改革，大多還是屬于被動的漸進性改革，因為都是出現(xiàn)問題才去改，或者矛盾積累過多，或者已經(jīng)到不改革不行了。因為每次改革，政府都必須充分考慮所有的經(jīng)濟、社會、政治風(fēng)險，才會確定改革和改革幅度。但是，被動的漸進性改革是有成本的。

首先，被動的漸進性能源價格改革的成本比較大。能源既是生產(chǎn)資料，也是生活資料，現(xiàn)代社會中，它基本上與所有的經(jīng)濟活動和居民生活直接相關(guān)，導(dǎo)致了其重要性、復(fù)雜性和敏感性，改革過程中存在和面臨的社會經(jīng)濟問題很多。

現(xiàn)實中，我們的能源價格改革常常會因為各種社會經(jīng)濟問題而淡化或擱淺。能源價格成為政府宏觀政策工具的另一個風(fēng)險，就使改革因此喪失一些重要機會。扭曲必然增加成本，主要是增加可持續(xù)發(fā)展的成本。因為，如果沒有可行的能源替代、不反映稀缺和環(huán)境成本的能源價格政策，將導(dǎo)致能源無效或低效使用，這意味著將來更高的能源價格，更多的排放，和更大的環(huán)境成本。

其次，被動的能源漸進性改革的成本還引申出代際問題。能源不可再生的稀缺性和其環(huán)境外部性決定了能源的代際問題非常值得關(guān)注和討論。由于能源的不可再生性導(dǎo)致能源成本將持續(xù)上漲，目前的低能源成本的選擇應(yīng)該是一個代際的推移。

比如說，由于能源企業(yè)基本國有，我們的確可以通過能源企業(yè)虧損來壓低能源成本，但是，國企的虧損最終需要政府(公眾)買單。也就是說，能源成本不可避免，可以選擇的是:是現(xiàn)在，還是以后買單。

在應(yīng)對環(huán)境問題上，基本上也是這個道理。因此，能源的代際問題是，下代人的幸福程度往往建立在這代人是否愿意為能源環(huán)境成本負責(zé)的基礎(chǔ)上。從經(jīng)濟學(xué)的角度，一個可能的解釋是因為能源稀缺和環(huán)境問題都具有外部性，除非政府有作為，當代人沒有主動承擔(dān)外部成本的動力。

能源價格改革與補貼

某種意義上說，中國能源改革是為了解決能源補貼問題，但是，能源價格改革和定價機制的確立并不排斥能源補貼。

發(fā)展中國家的能源補貼問題，常常是補貼過多和補貼方式不當，主要采用壓低能源價格的消費者補貼，這種補貼通常沒有特定目標群體，這種補貼降低了能源產(chǎn)品的終端價格，導(dǎo)致比沒有補貼時更多的能源消費和更大的污染排放。

發(fā)展中國家的能源補貼有其合理性，但是補貼方式需要改革。當然，改革必須考慮，取消能源補貼會對經(jīng)濟、社會和環(huán)境產(chǎn)生什么后果。特別是在發(fā)展中國家，必須考慮取消能源補貼對貧困人群的影響。

政策制定者通常認為，取消能源補貼就等同于放棄社會政策目標。其實不然，改革補貼可以通過更好的辦法實現(xiàn)某一社會政策目標，并且不會與其他社會目標沖突。也就是說，我們應(yīng)當不斷尋找更有效的方法實現(xiàn)社會目標(如對貧困人群的服務(wù))，而不是僅僅依靠能源補貼。比如社會保障系統(tǒng)，對于貧困人群來說，它比低能源價格可能更有效。

另一種方法就是利用減少或取消能源補貼而節(jié)省的資金，直接用于社會福利項目融資，包括直接增加收入、健康和教育投資等等。

能源補貼改革不是獨立的，必須將其納入一個更廣泛的經(jīng)濟和社會改革中。能源補貼改革應(yīng)該與財政改革齊頭并進，建立更完善的能源稅收制度，燃油稅改革就是一個范例。

從長期來看，競爭有助于減少能源供應(yīng)成本和價格，減少補貼還必須進行市場化改革。關(guān)鍵是，政策制定者應(yīng)該認識到，能源補貼是解決社會問題的一個方法，但不是首要方法，教育、健康和福利政策才是。此外，與收稅一樣，補貼(負稅)的關(guān)鍵是透明，不透明的補貼不僅使人曲解補貼的用意，還會使補貼流入不該受補貼的人手中。

改革能源補貼基本上是一個效率選擇問題，是在短期措施與長期戰(zhàn)略之間如何選擇的問題。我們知道能源稀缺與環(huán)境問題的嚴重性，但它們的不確定性卻往往使我們不知所措。樂觀主義常常是人們選擇短期措施的借口。問題是，這種樂觀是盲目的。