吳小海，趙滿運，屈 巖，王曉華

(1.第二炮兵工程大學 a.研究生四隊; b.902 教研室;c.研究生二隊，西安 710025;2.西安工業(yè)大學，西安 710032)

2011年3月11月，日本福島核電站1 號至4 號機組因為地震的原因相繼出現(xiàn)核泄漏，由于東電公司與日本政府的救援不力，最終引發(fā)核危機，事故等級最終調(diào)至最高等級7級，由此也引發(fā)了全球?qū)τ诤税踩拇筇接?。?gòu)建科學、全面的評估指標體系是提高核事故應急能力的基礎(chǔ)。核應急是核安全縱深防御的最后一道屏障，是一項技術(shù)性、社會性、政治性很強的社會系統(tǒng)工程，涉及社會多種力量的協(xié)調(diào)配合［1］。如何切實有效地保護公眾，保護環(huán)境，需要有一個完備的核應急體系強化核應急的管理。做好核應急的管理工作就需要對現(xiàn)有核應急能力進行評估，制定客觀、科學的評估指標，制定規(guī)范的評估體系，把涉及核應急工作的相關(guān)部門納入評估體系，定期對其進行考評，通過評估發(fā)現(xiàn)存在的不足并針對性地加強建設(shè)。核應急能力評估體系應該從系統(tǒng)的角度，通過對健全法規(guī)、完善應急機構(gòu)、構(gòu)建應急救授預案、加強應急資源、進行后果評估等的綜合分析來建立，應該能夠覆蓋處理核應急的整個過程，并能夠系統(tǒng)地反映核應急過程中存在的優(yōu)勢和不足［2］。

開展核應急能力評估主要是檢驗地方政府和相關(guān)部門的核應急準備情況，查找核應急準備工作的薄弱環(huán)節(jié)，提高核應急工作效率和應對水平，為建立健全核應急體系指明方向。制定核事故應急能力評估體系的意義還體現(xiàn)在:( 1)便于定期開展核應急能力評估，使評估工作常態(tài)化;(2)可以更好地把握核應急能力的水平，確保核應急管理工作的有效性;(3)由于環(huán)境和條件可能發(fā)生變化，進行核應急能力評估就可以使核應急工作適應這些變化;(4)通過核應急能力評估，可以幫助提高相應的核應急救援組織的專業(yè)化水平;(5)通過評估，可以為政府部門安排資金投入提供依據(jù)(6)通過核應急能力評估，可以更好地貫徹落實“預有準備，預防為主”的思想，使各應急組織消除麻痹，始終繃緊應對核事故的安全弦。

1 核應急能力評估指標體系

核應急能力評估體系是以核應急管理為基礎(chǔ)、以地方政府為主的社會系統(tǒng)，以核應急能力為對象，建立科學的評估指標體系。其目的是不斷完善和提高核應急能力，更好地應對突發(fā)的核事故。應急管理要求我們在災害發(fā)生前分析各類災害發(fā)生的概率、形成條件、成災機制和演變機理，做好災害的風險評估和動態(tài)監(jiān)測，編制科學的應急預案，并對應急預案進行演練［3］，核應急管理亦是如此。我們必須在風險評估和預案的基礎(chǔ)上，做好人員、物資、裝備的準備工作，在核事故應對過程中做好監(jiān)測、預警工作，做好核事故后果評估工作，做好災民的應急疏散或撤離工作，針對突發(fā)情況做好應急處置。核應急能力評估就是要針對核應急工作的各個階段，區(qū)別影響核應急能力的各個因素，按照標準，逐一評估。

按照核事故的特點，我們可以將核應急分為事前準備、事中應對、事后善后處置三個階段。其中事前準備階段有應急組織機構(gòu)、法規(guī)建設(shè)、預案編制、應急人力資源、應急物資準備、應急演習、宣傳教育等七個要素;事中應對有預報預警能力、后果評估能力、政府反應能力、民眾反應能力、應急救援能力、媒體宣傳能力、通信與信息保障、應急指揮能力等八個要素;事后善后處置有社會保障能力、事后恢復能力、社會心理恢復、環(huán)境監(jiān)測等四個要素。核事故應急能力評估體系構(gòu)成如圖1 所示。

圖1 核應急能力評估指標體系

1.1 事前應急準備

1.1.1 應急組織機構(gòu)

應急組織機構(gòu)是核應急工作中的權(quán)利機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，既可能是專設(shè)機構(gòu)，也可能是兼職機構(gòu)。主要涉及應急指揮、應急管理、應急處置等。這里面還包括機構(gòu)職能、相互關(guān)系、運行模式、協(xié)同方法等方面軟件內(nèi)容。

1.1.2 法規(guī)建設(shè)

法規(guī)建設(shè)是保障核應急能力建設(shè)的法治基礎(chǔ)，它確定了各應急部門和機構(gòu)的法理權(quán)威，并且規(guī)定了主要領(lǐng)導和應急人員的權(quán)利、權(quán)限、責任。主要內(nèi)容有:各應急部門對相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行情況;地方法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)核應急管理的規(guī)定;地方法規(guī)、規(guī)章及文件中有關(guān)政府核應急管理工作延續(xù)性的規(guī)定。

1.1.3 預案編制

應急預案是核應急工作的行動方針，它規(guī)定了政府和各應急部門事前、事中及事后的工作內(nèi)容，使各項工作規(guī)范化、科學化、制度化，對應預案的評估應該包括應急預案的科學性、針對性、完整性、權(quán)威性、可操作性。應急預案的基本要求如下:①科學性，通過實踐分析和論證，制定出嚴密的應急預案，使預案真正具有科學性; ②針對性，針對不同核事故種類、事故地點、影響范圍等因素，有針對性地制定應急預案;③完整性，為確保事故發(fā)生后應急工作快速、協(xié)調(diào)、有序地進行，必須有一套完整的應急體系，應明確核應急工作的管理體系和應急組織機構(gòu)及其職責，周全地考慮各方面的因素;④權(quán)威性，應急預案還應經(jīng)國家核應急委員會的批準后才能實施，保證預案具有一定的權(quán)威性。⑤可操作性，應急預案是一旦有事就要拿來執(zhí)行的，所以其必須具備較高的可操作性，確保執(zhí)行過程中的執(zhí)行效果。

1.1.4 應急人力資源

應急人力資源是應急救援時的主要力量，是減少事故造成的損失、控制核危機蔓延、維護人們利益的核心力量。應急人力資源的水平一定程度上決定核應急工作的成敗。對應急人力資源的評價內(nèi)容包括救援力量的數(shù)量、專業(yè)化水平、技術(shù)支援能力、自愿者隊伍、應急人力資源結(jié)構(gòu)的合理性、保障應急實施的相關(guān)因素等。

1.1.5 應急物資準備

應急物資是應急過程的核心內(nèi)容，是保證物資應急的基礎(chǔ)，它包括的內(nèi)容有應急救援保障設(shè)備、應急防護設(shè)備、應急藥品、快速救助，保障災民轉(zhuǎn)移、災民安置、災民生活的物資等內(nèi)容，此外還包括應急的專項資金。

1.1.6 應急演習

應急演習是本著從實戰(zhàn)出發(fā)，鍛煉應急隊伍、強化應急意識、檢驗應急預案的目的，按照設(shè)想的災情，依著預案展開的演練，對應急演習的評估應該包括應急演習的頻度、演習的效果、演習深入的程度和涉及的廣度。

1.1.7 宣傳教育

宣傳教育在政府應急管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。宣傳教育的作用在于媒體按照新聞的規(guī)律對政府在核事故應急管理過程中進行監(jiān)督和影響，促使信息的及時公開，是政府消弭流言的重要手段。同時，它促使危機向好的方向轉(zhuǎn)化。媒體介于政府和公眾之間，形成了一種三角互動關(guān)系，它既受政府制約，又在一定程度上影響政府;既引導公眾，又需要滿足公眾需求。一方面，媒體代表公眾時刻關(guān)注、監(jiān)視應急處理的進展，另一方面，作為黨和政府的喉舌，傳達其聲音，樹立其形象。因此，宣傳教育的作用體現(xiàn)在三方面:在激發(fā)公眾情緒中實現(xiàn)信息傳播的基調(diào)統(tǒng)一;在設(shè)置輿論焦點中塑造政府應急管理的良好形象;在滿足公眾信息需求中保持社會的正常運轉(zhuǎn)［4］。公眾教育的基本內(nèi)容包括:核應急的基本常識、核事故的性質(zhì)與特點，警報與通知的規(guī)定、基本防護知識、撤離的組織、方法和程序;在污染區(qū)行動時必須遵守的規(guī)則;自救與互救的基本常識; 簡易消毒方法等。對宣傳教育進行評估的內(nèi)容主要包括公眾教育、國際溝通與協(xié)作、新聞報道、社會動員、群眾安全防護措施的宣傳和教育。

1.2 事中應對能力

1.2.1 預報預警能力

預報預警就是及時發(fā)現(xiàn)核事故的癥候，準確做出預判，并迅速上報決策機構(gòu)和通報相關(guān)部門。可靠的核事故預報和預警，有利于掌握其發(fā)展情況以及做好應對前期的準備，是開展核應急的前提條件。對其評估的內(nèi)容包括預報預警人員、裝備的建設(shè)情況，履職盡責情況，專業(yè)識別和判斷能力，預警信息報知和傳輸能力等內(nèi)容。

1.2.2 后果評估能力

核電廠或有核設(shè)施發(fā)生重大放射性泄漏事故時，需要采取一定的應急防護措施，以減少損失，降低人群可能受到的放射性照射。核事故后果評價可以為政府主管部門在發(fā)生核事故的情況下提供科學的決策依據(jù)，是決定應急等級、采取應急行動的前提。近年來，為了有效地保護公眾，保護環(huán)境，最大限度地減少損失，許多國家都在開展事故應急技術(shù)及應急體系研究，以及與之相關(guān)的核事故后果評價系統(tǒng)研究［5-6］。核事故后果評價包括事故的環(huán)境監(jiān)測能力，事故后果的模擬計算( 即后果預測)能力，以及對監(jiān)測結(jié)果、計算結(jié)果進行分析和評價( 如與干預水平或操作干預水平相比較)能力。由于核事故后果發(fā)展極其復雜，給后果評估帶來極大困難，這也是后果評估是核應急重點和難點的主要原因。日本福島核事故處理過程中，決策中出現(xiàn)的反反復復，一個主要原因就是對事故后果缺乏準確評估。

1.2.3 政府反應能力

核應急救援的一個重要特征就是“時效性”。政府作為核應急工作中的關(guān)鍵角色，其反應能力、臨機處斷能力決定著應急的有效性和時效性。政府應急反應能力包括核事故的警報和警示，應急預案的響應，應急指揮部成立的速度，應急救援分隊的組織和調(diào)動速度，應急決策的科學性。

1.2.4 民眾反應能力

核事故面前，民眾的反應能力直接關(guān)乎損失的程度問題，對民眾的反應能力進行評估的內(nèi)容有民眾對核應急知識的掌握，民眾自我保護的情況，民眾熟悉應急疏散的情況。

1.2.5 應急救援能力

應急救援在核事故初期發(fā)揮著重要作用。應急救援包括場內(nèi)救援和場外救援。場內(nèi)救援主要依靠核電廠( 或放射性或其他因素潛在危險較大的某些核設(shè)施)的應急救援人員對災情的控制，場外主要力量是各應急部門、專業(yè)力量、保障力量、社會支援力量等等。應急救援能力評估的主要內(nèi)容是應急部門的處置水平、專業(yè)力量的數(shù)量和質(zhì)量、保障和支援能力等。

1.2.6 媒體宣傳能力

由于核事故的特殊性，政府必須十分重視媒體的宣傳工作，將權(quán)威的消息通過媒體傳達給民眾，以安撫民眾恐慌、消弭流言的危害。媒體宣傳能力的評估內(nèi)容包括與媒體的溝通、宣傳的時效性和有效性、宣傳力度和廣度、對不實有害信息的控制和特殊情況的處理等。

1.2.7 應急指揮能力

應急指揮能力是應對核事故的重要因素。評估的內(nèi)容包括應急指揮系統(tǒng)、應急中心設(shè)施、備用應急中心、指揮員的素質(zhì)等。指揮員的素質(zhì)是包括決策能力、專業(yè)素養(yǎng)、心理素質(zhì)、協(xié)調(diào)控制能力等多個方面。

1.2.8 通信與信息保障

通信與信息保障對于應急過程中信息交換、命令的上傳下達的迅速有效起著關(guān)鍵作用。主要的內(nèi)容有通信保障的方案、設(shè)備的完好、信息保障方案、應急聯(lián)動系統(tǒng)、警報系統(tǒng)。

1.3 事后善后處置

1.3.1 社會保障能力

社會保障包括資金保障、物資保障、人才智力保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、能源電力保障、交通運輸保障。

1.3.2 事后恢復能力

核事故后社會秩序陷入混亂，災情解除后政府的恢復能力包括社會秩序、生產(chǎn)生活、核電廠( 或放射性或其他因素潛在危險較大的某些核設(shè)施)的恢復等。影響恢復能力的主要因素包括災后資金保障、技術(shù)、保險、區(qū)域人口構(gòu)成、災前的經(jīng)濟水平、災后資源的有效性、社會組織及區(qū)域政策、救濟與支援等。

1.3.3 社會心理恢復能力

由于核事故會給社會造成心理壓力甚至心理疾病，社會心理恢復就成為政府事后的一項重要工作。社會心理恢復能力包括醫(yī)療救助、心理疏導。影響社會心理恢復能力的因素包括政府的資金投入、社會恢復的能力和速度、醫(yī)療保障隊伍的數(shù)量、心理醫(yī)生的專業(yè)素質(zhì)、區(qū)域災前的民眾心理素質(zhì)。

1.3.4 環(huán)境監(jiān)測

核事故發(fā)生后，必須保持一個長期的環(huán)境監(jiān)測，這是環(huán)境評估的重要手段，也是政府決策的重要依據(jù)，其內(nèi)容包括任務的分配、資料的收集、處理的數(shù)據(jù)和提出的建議。

2 結(jié)束語

目前我國對突發(fā)事件應急能力評價方面的研究總體上滯后于西方發(fā)達國家，核應急能力評估研究還比較薄弱，開展相關(guān)研究很有必要。本文以核應急管理為基礎(chǔ)，從核應急管理的三個階段即事前準備、事中應對、事后善后處置分別建立評估指標，從而構(gòu)建評估指標體系。該體系全面考慮了影響核事故應急的各個主要因素，且指標之間重復交叉小，便于操作和實施，會對核應急能力建設(shè)起到積極的促進作用。

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［3］張永領(lǐng).基于應急管理階段的應急能力評價指標體系研究［J］.工業(yè)安全與環(huán)保，2010，36(9):33 -34.

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