■ 楊榮珍 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)WTO研究院

美國(guó)自2006年對(duì)中國(guó)銅版紙發(fā)起第一起反補(bǔ)貼調(diào)查后，一改以往不對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”開展反補(bǔ)貼調(diào)查的慣例，開始對(duì)中國(guó)產(chǎn)品密集發(fā)起多起反補(bǔ)貼調(diào)查。截至2011年12月，美國(guó)共對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起了28起反補(bǔ)貼調(diào)查，其中，2006年1起，2007年7起，2008年 5起，2009年 10起，2010年2起，2011年3起①。本文選取2010年美國(guó)發(fā)起的鋁型材反補(bǔ)貼案為研究對(duì)象，探討美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查中的具體做法，并對(duì)其認(rèn)定補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行分析。

一、基本案情

2010年3月31日，美國(guó)鋁型材公平貿(mào)易委員會(huì)和美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)代表國(guó)內(nèi)鋁型材產(chǎn)業(yè)針對(duì)自中國(guó)進(jìn)口的鋁型材提起反補(bǔ)貼調(diào)查申請(qǐng)。2010年4月20日，美國(guó)商務(wù)部（以下簡(jiǎn)稱DOC）決定發(fā)起調(diào)查。被調(diào)查產(chǎn)品為鋁型材（Aluminum Extrusions），涉及HTS7604、7608、7610、7615、7616、8418下的部分產(chǎn)品。調(diào)查期為2009年1月1日至12月31日。2010年5月18日，在選定3家公司（遼寧忠旺鋁型材有限公司/遼寧忠旺集團(tuán)、M iland Luck Ltd.和Dragonluxe Lim ited）作為強(qiáng)制應(yīng)訴方后，向其發(fā)送了調(diào)查問(wèn)卷。但直至問(wèn)卷截止日（6月24日），3家公司均未回應(yīng)，因而被認(rèn)定為不合作當(dāng)事方。2010年5月6日，DOC收到兩公司（廣亞公司②和中亞公司③）的自愿應(yīng)訴方申請(qǐng)，后者回答了調(diào)查問(wèn)卷。

2010年6月17日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱ITC）作出初裁，認(rèn)定中國(guó)進(jìn)口的鋁型材對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)損害。2010年9月7日，DOC作出初裁，確定對(duì)各被訴公司征收臨時(shí)反補(bǔ)貼稅（具體稅率見(jiàn)下表）。2011年3月3日，舉行公開聽證會(huì)。2011年4月4日，DOC公布終裁決定，確定對(duì)各被訴公司征收最終反補(bǔ)貼稅（具體稅率見(jiàn)下表）。2011年5月13日，ITC公布終裁決定，認(rèn)定自中國(guó)進(jìn)口的鋁型材對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)質(zhì)損害。

二、DOC、ITC裁決的主要內(nèi)容

美國(guó)商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)本案分別作出了初裁和終裁④，對(duì)案件中涉及的主要爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行了裁決，主要涉及以下內(nèi)容：

（一）反補(bǔ)貼法是否適用于中國(guó)

美國(guó)商務(wù)部在2007年對(duì)中國(guó)產(chǎn)銅版紙反補(bǔ)貼調(diào)查中，第一次改變以往對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”（NME國(guó)家）不適用反補(bǔ)貼法的做法，認(rèn)定商務(wù)部有權(quán)對(duì)來(lái)自中國(guó)的產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查⑤。此后，該案成為對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法的先例，導(dǎo)致之后幾年針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的眾多反補(bǔ)貼案件的發(fā)生。本案中，商務(wù)部仍是引用該案例就此問(wèn)題做出的判斷，其解釋的理由是：1984年喬治城鋼鐵案僅確認(rèn)了DOC享有不對(duì)NME國(guó)家適用反補(bǔ)貼法的裁量權(quán)，但是并沒(méi)有禁止DOC對(duì)NME國(guó)家適用反補(bǔ)貼法。根據(jù)其判斷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)仍屬于NME國(guó)家，但是今日中國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)已和傳統(tǒng)的、蘇聯(lián)模式的經(jīng)濟(jì)體制有很大不同。此外，中國(guó)加入WTO后，作為《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》的締約方，應(yīng)受該協(xié)議約束。在確定補(bǔ)貼上，DOC認(rèn)為現(xiàn)在已有辦法確定中國(guó)政府授予一個(gè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的利益及其專向性，因此阻止對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法的障礙已經(jīng)不存在了。

美國(guó)對(duì)華鋁型材反補(bǔ)貼稅率

（二）外部基準(zhǔn)的運(yùn)用

在確定補(bǔ)貼利益時(shí)，美國(guó)的立法和實(shí)踐中均有使用外部基準(zhǔn)的規(guī)定和做法，即使用被調(diào)查國(guó)之外的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，將之與被調(diào)查產(chǎn)品實(shí)際支付的生產(chǎn)成本相比較，以獲得具體的補(bǔ)貼數(shù)額。與反傾銷調(diào)查中針對(duì)NME國(guó)家可以采用替代國(guó)數(shù)據(jù)不同，美國(guó)反補(bǔ)貼中使用外部基準(zhǔn)的做法并不僅限于NME國(guó)家，而且也適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，只要調(diào)查機(jī)構(gòu)認(rèn)定該國(guó)境內(nèi)不存在或者無(wú)法獲得可比商業(yè)貸款或市場(chǎng)決定的商品或服務(wù)的價(jià)格，典型的案例是美國(guó)對(duì)加拿大軟木所采取的反補(bǔ)貼措施⑥。而具體到中國(guó)的情況，由于《中國(guó)加入議定書》第15.b條的規(guī)定，其他WTO成員在反補(bǔ)貼調(diào)查中使用外部基準(zhǔn)更獲得了多邊規(guī)則的許可。

本案中，DOC在確定中國(guó)被調(diào)查企業(yè)獲得貸款的補(bǔ)貼利益時(shí)，使用了外部基準(zhǔn)。首先，裁決引用了銅版紙案、低克重?zé)崦艏埌傅慕K裁裁決⑦，指出由于中國(guó)政府對(duì)銀行業(yè)的廣泛干預(yù)，導(dǎo)致政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行均非依照商業(yè)化原則進(jìn)行運(yùn)作，不能反映市場(chǎng)功能，并且私人銀行、外資銀行也不例外，其提供的貸款不適合作為貸款的基準(zhǔn)利率。其次，在確定外部貸款基準(zhǔn)時(shí)，DOC根據(jù)世界銀行提供的數(shù)據(jù)，將與中國(guó)同屬于低—中收入國(guó)家的55個(gè)國(guó)家作為確定外部基準(zhǔn)的對(duì)象，在這55個(gè)國(guó)家中需要排除以下國(guó)家：在反傾銷中被認(rèn)定為NME的國(guó)家，如亞美尼亞等國(guó)；未向“國(guó)際金融統(tǒng)計(jì)”（IFS）報(bào)告貸款利率、通漲率數(shù)據(jù)的國(guó)家；利率異常或負(fù)利率的國(guó)家。最后，對(duì)符合條件的國(guó)家的貸款利率進(jìn)行加權(quán)平均，獲得貸款利率的基準(zhǔn)。

（三）“不利事實(shí)”的使用

根據(jù)美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第776（a）、（b）條的規(guī)定，如果被訴企業(yè)未按要求提供必要的信息，調(diào)查機(jī)構(gòu)可以使用“其他可獲得的事實(shí)”（facts otherw ise available）作為裁決的基礎(chǔ)；如果調(diào)查機(jī)構(gòu)認(rèn)為被訴企業(yè)不能合作，未盡最大努力滿足調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)信息的要求，則調(diào)查機(jī)構(gòu)可以在使用可獲得的事實(shí)時(shí)使用“不利推定”（adverse inference）。在決定將哪些事實(shí)用作可獲得的不利事實(shí)時(shí)，調(diào)查機(jī)構(gòu)可以依賴以下來(lái)源的信息：申訴書；調(diào)查中的最終決定；先前的任何復(fù)審或裁決；記錄中已有的任何信息。

本案中，忠旺集團(tuán)等三個(gè)強(qiáng)制應(yīng)訴方在收到調(diào)查問(wèn)卷后未給予任何答復(fù)，被調(diào)查機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“不合作企業(yè)”，因此將使用不利事實(shí)確定其補(bǔ)貼率，調(diào)查機(jī)構(gòu)決定適用本案中確定的各補(bǔ)貼項(xiàng)目的最高值或之前反補(bǔ)貼案中同項(xiàng)目確定的最高值。此外，由于中國(guó)政府在其答卷中未否定三個(gè)強(qiáng)制應(yīng)訴方屬于某個(gè)特定的地方行政區(qū)域，因此所有以往適用于地方行政區(qū)內(nèi)的補(bǔ)貼項(xiàng)目均適用于這三個(gè)強(qiáng)制應(yīng)訴方。最終調(diào)查機(jī)構(gòu)確定的補(bǔ)貼項(xiàng)目包括：（1）7個(gè)所得稅減免項(xiàng)目，由于被訴企業(yè)未提供信息，認(rèn)定其繳納所得稅為零，而根據(jù)稅法規(guī)定其應(yīng)繳納25%的所得稅，因此確定其該項(xiàng)目的補(bǔ)貼率為25%；（2）9項(xiàng)稅收優(yōu)惠措施，包括進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅、增值稅免除、外資企業(yè)購(gòu)買國(guó)產(chǎn)設(shè)備增值稅返還等，各項(xiàng)目適用之前確定的最高補(bǔ)貼率，為1.51%；（3）東北老工業(yè)基地復(fù)興計(jì)劃、鋁型材生產(chǎn)商政策性貸款計(jì)劃，適用之前確定的最高稅率10.54%；（4）8個(gè)贈(zèng)款項(xiàng)目，包括國(guó)家重大科技專項(xiàng)基金、清潔生產(chǎn)基金、東北外貿(mào)發(fā)展基金、東北技改基金、深圳貿(mào)易救濟(jì)案法律費(fèi)用獎(jiǎng)勵(lì)基金等，適用最高稅率10.54%；（5）3個(gè)低價(jià)提供原材料、土地項(xiàng)目，使用之前案例中的最高稅率2.55%；（6）政府采購(gòu)項(xiàng)目，適用最高稅率10.54%；（7）初裁后申訴方新提出的補(bǔ)貼項(xiàng)目，包括：4個(gè)地方土地使用權(quán)優(yōu)惠、電力優(yōu)惠，適用最高稅率2.55%；1個(gè)稅收返還項(xiàng)目，適用稅率1.51%；4個(gè)贈(zèng)款項(xiàng)目，適用稅率10.54%；自愿應(yīng)訴方在答卷中提供的15個(gè)項(xiàng)目，適用稅率10.54%。

此外，對(duì)于按時(shí)回答了調(diào)查問(wèn)卷的自愿應(yīng)訴方，如果在回答某一項(xiàng)問(wèn)題時(shí)，其答卷未得到調(diào)查機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，也可能導(dǎo)致使用“不利事實(shí)”。本案中，自愿應(yīng)訴方“廣亞公司”對(duì)某些項(xiàng)目（包括下述“廣東省節(jié)能技改特別基金”、“廣東省科技局產(chǎn)學(xué)研合作基金”等）由于沒(méi)有提供獲得利益的數(shù)據(jù)，因此對(duì)這些項(xiàng)目也適用了“不利事實(shí)”。

（四）調(diào)查中涉及的補(bǔ)貼項(xiàng)目

該案的兩個(gè)自愿應(yīng)訴方——“中亞公司”和“廣亞公司”，按時(shí)回答了DOC發(fā)出的調(diào)查問(wèn)卷及其補(bǔ)充問(wèn)卷，因而其提供的大部分?jǐn)?shù)據(jù)獲得了采用。根據(jù)DOC的終裁報(bào)告，本案共涉及58個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，其中21個(gè)被最終認(rèn)定授予了補(bǔ)貼利益，構(gòu)成最終確定反補(bǔ)貼稅率的基礎(chǔ)。其余37個(gè)項(xiàng)目中，1個(gè)被認(rèn)定屬于不存在的項(xiàng)目，11個(gè)被認(rèn)定為在本案調(diào)查期內(nèi)不構(gòu)成授予利益，25個(gè)項(xiàng)目屬于未對(duì)自愿應(yīng)訴方使用的項(xiàng)目，因而均未計(jì)入最終的反補(bǔ)貼稅率。

本案中，被最終認(rèn)定構(gòu)成補(bǔ)貼的21個(gè)項(xiàng)目分別是：（1）外資企業(yè)城市建設(shè)維護(hù)稅和教育稅免除（國(guó)稅發(fā)【1994】38號(hào)），“廣亞公司”從該項(xiàng)措施中獲得的補(bǔ)貼率為0.01%，“中亞公司”為 0.07%⑧。（2）中央和地方的出口品牌戰(zhàn)略，DOC認(rèn)定兩公司從地方政府獲得該項(xiàng)補(bǔ)貼，并且該補(bǔ)貼構(gòu)成WTO禁止的出口補(bǔ)貼，兩公司從該項(xiàng)措施中獲得的補(bǔ)貼率為：廣亞 0.36%，中亞 0.09%。（3）所得稅“兩免三減半”政策，中亞補(bǔ)貼率為0.53%。（4）使用進(jìn)口設(shè)備減免關(guān)稅和增值稅（國(guó)發(fā)【1997】37號(hào)），中亞0.53%，廣亞低于0.005%。（5）中小企業(yè)國(guó)際市場(chǎng)開拓基金，廣亞從該項(xiàng)目中獲得一次性出口補(bǔ)貼，補(bǔ)貼率為0.01%。（6）高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠，廣亞0.11%。（7）鋁型材產(chǎn)業(yè)政策性貸款，根據(jù)國(guó)家和地方的五年規(guī)劃，鋁型材屬于鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)政策包括“金融措施”，廣亞從中獲得補(bǔ)貼1.14%。（8）廣東省中小企業(yè)基金，1000家符合資格的中小企業(yè)參加了該項(xiàng)目，廣亞從中獲得補(bǔ)貼0.05%。（9）廣東省科技特別基金，廣亞獲得補(bǔ)貼0.12%。（10）佛山市經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和技術(shù)發(fā)展基金，廣亞獲得補(bǔ)貼0.01%。（11）廣東省財(cái)政和技術(shù)創(chuàng)新基金，廣亞獲得補(bǔ)貼0.04%。（12）廣東省中小企業(yè)貸款優(yōu)惠，廣亞獲得補(bǔ)貼0.04%。（13）機(jī)電高新技術(shù)產(chǎn)品出口退稅，廣亞獲得補(bǔ)貼0.02%。（14）廣東省節(jié)能技改特別基金，中國(guó)政府答卷中提供了獲得此項(xiàng)資助的產(chǎn)業(yè)（包括鋁型材產(chǎn)業(yè)）分布，但沒(méi)有提供更詳細(xì)的數(shù)據(jù)，DOC使用了“可獲得不利事實(shí)”確定廣亞獲得補(bǔ)貼0.06%。（15）廣東省科技局產(chǎn)學(xué)研合作基金，中國(guó)政府答卷中沒(méi)有提供獲得利益的具體數(shù)據(jù)，DOC使用“可獲得不利事實(shí)”，確定廣亞獲得補(bǔ)貼0.03%。（16）廣東省研發(fā)免稅補(bǔ)助，廣亞獲得補(bǔ)貼0.04%。（17）肇慶高新科技園區(qū)土地使用稅返還，中亞獲得補(bǔ)貼0.13%。（18）肇慶發(fā)展援助基金，中亞獲得補(bǔ)貼0.08%。（19）鋁材原材料供應(yīng)，DOC引用“輪胎案”裁決，認(rèn)定政府是主要所有者的生產(chǎn)者本身構(gòu)成“政府”，其提供的原材料構(gòu)成補(bǔ)貼。本案中，中亞公司提供了其產(chǎn)品原材料的所有供應(yīng)商，廣亞公司提供了其產(chǎn)品原材料的部分供應(yīng)商，對(duì)于未提供部分，適用“可獲得不利事實(shí)”確定。終裁確定的稅率為：中亞1.62%，廣亞6.06%。（20）肇慶土地使用優(yōu)惠和費(fèi)用減免，中亞獲得補(bǔ)貼4.97%。（21）佛山市三水高科技園區(qū)土地使用費(fèi)優(yōu)惠，廣亞獲得補(bǔ)貼1.80%。

三、案例評(píng)析

本案是美國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起的第24起反補(bǔ)貼調(diào)查案件，是近年來(lái)發(fā)生的具有典型意義的案例。該案反映了美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)的一些典型做法，通過(guò)對(duì)其具體內(nèi)容的分析，有助于國(guó)內(nèi)相關(guān)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)進(jìn)一步了解美國(guó)反補(bǔ)貼法對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的運(yùn)用。該案中值得我們關(guān)注的幾個(gè)爭(zhēng)議要點(diǎn)分述如下：

（一）美國(guó)反補(bǔ)貼法對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的適用

由于美國(guó)在對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中視中國(guó)為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，因此其反補(bǔ)貼法是否應(yīng)適用于中國(guó)一直是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。關(guān)于反補(bǔ)貼調(diào)查是否適用于所謂“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，1984年“喬治城鋼鐵案”中各方就存在巨大爭(zhēng)議，該案在經(jīng)過(guò)美國(guó)商務(wù)部初裁的肯定裁決、終裁的否定裁決、國(guó)際貿(mào)易法院的肯定裁決和聯(lián)邦上訴法院的否定裁決等曲折的過(guò)程，雖然最終確定了對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”不適用反補(bǔ)貼法的判例，但也表明各利益方在此問(wèn)題上的分歧較大。2006年美國(guó)第一次對(duì)中國(guó)產(chǎn)品（銅版紙）發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，DOC在該案裁決中通過(guò)牽強(qiáng)的解釋認(rèn)為其有權(quán)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查（詳細(xì)內(nèi)容見(jiàn)本文第二部分），形成了依據(jù)不足的現(xiàn)實(shí)做法，該案成為此后各案在此問(wèn)題上引用的先例，鋁型材案也不例外。雖然如此，這種牽強(qiáng)的解釋還是受到了質(zhì)疑。2007年美國(guó)對(duì)中國(guó)非公路用輪胎反補(bǔ)貼案在終裁后，當(dāng)事方向美國(guó)貿(mào)易法院提起了司法審查，法院經(jīng)過(guò)審理后做出了否定判決，即美國(guó)反補(bǔ)貼法不應(yīng)適用于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，該案經(jīng)過(guò)聯(lián)邦上訴法院的審理后，于2011年12月做出判決，維持了上述否定判決。經(jīng)過(guò)上述努力，美國(guó)法院再次確定了不對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”適用反補(bǔ)貼法的先例，這將基本杜絕今后美國(guó)在不承認(rèn)中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”的同時(shí)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品適用反補(bǔ)貼法。

盡管如此，筆者認(rèn)為，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品遭遇美國(guó)反補(bǔ)貼的形勢(shì)估計(jì)也不容過(guò)于樂(lè)觀。首先，美國(guó)商務(wù)部可以通過(guò)申請(qǐng)最高法院的復(fù)審修改上訴法院的判決，雖然這種重審的可能性不是很大。其次，美國(guó)可能通過(guò)修改國(guó)內(nèi)法的途徑改變上述判決結(jié)果。第三，根據(jù)《中國(guó)加入議定書》的規(guī)定，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品反傾銷中的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”做法將于2016年取消，其后對(duì)中國(guó)產(chǎn)品反補(bǔ)貼將沒(méi)有了法律障礙。美國(guó)自2006年以來(lái)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品發(fā)起的28起反補(bǔ)貼調(diào)查，其深遠(yuǎn)意義并不在于這些調(diào)查本身，而是在具體補(bǔ)貼項(xiàng)目的確認(rèn)上試探性地確定一些先例，這些做法經(jīng)過(guò)總結(jié)后將運(yùn)用于新的反補(bǔ)貼調(diào)查，為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題到期后發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查奠定基礎(chǔ)。此外，通過(guò)這些案件審理確定的中國(guó)補(bǔ)貼項(xiàng)目還有一個(gè)用途，即為美國(guó)在多邊場(chǎng)合提起相關(guān)主張?zhí)峁┝嘶A(chǔ)，包括對(duì)中國(guó)補(bǔ)貼通報(bào)不全面的指責(zé)及向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起相關(guān)案件。因此，這些成案將是美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)研究的主要對(duì)象，也應(yīng)構(gòu)成我國(guó)相關(guān)研究的主要內(nèi)容。

（二）“外部基準(zhǔn)”的使用

《中國(guó)加入議定書》第15（b）條對(duì)反補(bǔ)貼調(diào)查中使用“外部基準(zhǔn)”進(jìn)行了規(guī)定，其主要內(nèi)容是：在適用《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》相關(guān)規(guī)定存在特殊困難時(shí)，反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)可以使用中國(guó)之外的數(shù)據(jù)作為確定和衡量補(bǔ)貼利益的基準(zhǔn)。該條規(guī)定與反傾銷調(diào)查中的“替代國(guó)”做法有些類似，但又不完全相同。區(qū)別在于：反傾銷的“替代國(guó)”做法僅適用于“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國(guó)家，而根據(jù)美國(guó)反補(bǔ)貼法律及相關(guān)實(shí)踐，反補(bǔ)貼中的“外部基準(zhǔn)”做法也適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家；根據(jù)《中國(guó)加入議定書》第15條的規(guī)定，反傾銷的“替代國(guó)”做法將于中國(guó)加入后15年結(jié)束，而“外部基準(zhǔn)”的做法則沒(méi)有明確的結(jié)束期限。此外，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)就美加軟木案（DS257）所作的裁決⑨也指出，調(diào)查機(jī)構(gòu)可以使用其他國(guó)家的價(jià)格作為比較基準(zhǔn)，即承認(rèn)其有權(quán)使用“外部基準(zhǔn)”，雖然裁決同時(shí)指出對(duì)外部基準(zhǔn)的使用應(yīng)符合嚴(yán)格的條件、并在非常有限的情況下才能使用。

本案中，在確定貸款補(bǔ)貼利益問(wèn)題上，DOC引用了2006年“銅版紙案”裁決，認(rèn)定中國(guó)銀行系統(tǒng)整體受政府控制，其貸款利率不是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，決定使用“外部基準(zhǔn)”確定。在確定補(bǔ)貼具體數(shù)額時(shí)，DOC引用了世界銀行等國(guó)際組織提供的最新數(shù)據(jù)，對(duì)“銅版紙案”確定的貸款補(bǔ)貼數(shù)額進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。從美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的已有案例看，基本每個(gè)案件的裁決中都引用了“銅版紙案”的上述結(jié)論。此外，DOC還在“廚房置物架案”中確定產(chǎn)品原材料補(bǔ)貼時(shí)、在“檸檬酸案”中確定土地使用權(quán)補(bǔ)貼時(shí)均使用了“外部基準(zhǔn)”?；谏鲜龇治?，筆者認(rèn)為，對(duì)于在反補(bǔ)貼中適用“外部基準(zhǔn)”的做法，美國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)不會(huì)輕易放棄，即使在2016年停止反傾銷中的“替代國(guó)”做法后，反補(bǔ)貼中的“外部基準(zhǔn)”做法仍會(huì)長(zhǎng)期存在，并且有可能適用于更多的反補(bǔ)貼調(diào)查之中。

（三）“不利事實(shí)”的使用

WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第12.7條對(duì)使用“可獲得的事實(shí)”的規(guī)定比較籠統(tǒng)和寬松，即在利害關(guān)系方未提供必要的信息情況下，調(diào)查機(jī)構(gòu)可以在“可獲得的事實(shí)”基礎(chǔ)上做出裁決。美國(guó)《1930年關(guān)稅法》則對(duì)此做法有更詳細(xì)的規(guī)定：第776(a)條規(guī)定了可以使用“可獲得的事實(shí)”的兩種情況：必要的信息沒(méi)有被紀(jì)錄在案；利害關(guān)系方不提交信息、不按要求提交信息（包括未在規(guī)定期限內(nèi)提交或未按要求的形式和方式提交），或者提交的信息不能按規(guī)定予以證實(shí)。該法第776(b)條則進(jìn)一步發(fā)展了“可獲得的事實(shí)”做法，規(guī)定了“不利事實(shí)”和“不利推定”，即：如果調(diào)查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)利害關(guān)系方不能合作，不去盡最大能力滿足調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)信息的要求，則調(diào)查機(jī)構(gòu)可以在使用可獲得的事實(shí)時(shí)使用“不利事實(shí)”和“不利推定”，而“不利事實(shí)”的來(lái)源包括：申訴書；調(diào)查中的最終決定；先前的任何復(fù)審或裁定；記錄中已有的任何信息。筆者認(rèn)為，這里的“先前的任何復(fù)審或裁定”是最關(guān)鍵的一條，因?yàn)閾?jù)此DOC可以從先前已有的案例中找到最高的補(bǔ)貼率，而這個(gè)相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)隨著時(shí)間的推移、案件的增多不斷地得到充實(shí)，所謂“最高”變成一個(gè)動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)，不斷被更新、提高。這一條規(guī)定成為最終導(dǎo)致反補(bǔ)貼稅率越來(lái)越高的主要原因。

本案中，被調(diào)查機(jī)構(gòu)指定為強(qiáng)制應(yīng)訴方的“忠旺集團(tuán)”三公司在收到答卷后未回答任何問(wèn)題，被DOC認(rèn)定為“不合作企業(yè)”，因而在確定補(bǔ)貼數(shù)額時(shí)使用了“不利事實(shí)”和“不利推定”，如在確定稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼時(shí)由于其未提供任何數(shù)據(jù)而認(rèn)定其繳納的稅收為“零”，盡管其實(shí)際上可能已經(jīng)按稅率全額繳納了稅款；由于不能確定該企業(yè)所處地域，因而將先前案例中確定的所有地方性補(bǔ)貼項(xiàng)目均適用于該企業(yè)；在初裁后根據(jù)自愿應(yīng)訴方提供的新補(bǔ)貼項(xiàng)目也適用于強(qiáng)制應(yīng)訴方。上述做法直接導(dǎo)致本案強(qiáng)制應(yīng)訴方最終被征收374.15%的高額稅率。

（四）補(bǔ)貼項(xiàng)目分析

本案中，與調(diào)查機(jī)構(gòu)“合作”（按時(shí)、完整回答調(diào)查問(wèn)卷）的兩個(gè)自愿應(yīng)訴方獲得了較低的反補(bǔ)貼稅率，但對(duì)其確定構(gòu)成可反補(bǔ)貼的補(bǔ)貼項(xiàng)目仍值得具體分析。DOC終裁中確定的可反補(bǔ)貼的補(bǔ)貼項(xiàng)目共21個(gè)，我們不妨將其歸納為三類：一是稅收優(yōu)惠項(xiàng)目，包括國(guó)家、地方、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)等各種稅收優(yōu)惠；二是贈(zèng)款項(xiàng)目，包括科技發(fā)展基金、節(jié)能基金、中小企業(yè)基金等；三是低價(jià)提供要素項(xiàng)目，包括低價(jià)提供原材料、土地使用費(fèi)優(yōu)惠等。從DOC最終確定的各項(xiàng)目補(bǔ)貼稅率看，前兩項(xiàng)的補(bǔ)貼率均較低，一般單項(xiàng)不超過(guò)1%，而第三項(xiàng)確定的補(bǔ)貼稅率則較高，其中，中亞公司的原材料補(bǔ)貼和土地使用費(fèi)補(bǔ)貼分別達(dá)1.62%和4.97%，單項(xiàng)均超過(guò)1%，二者合計(jì)達(dá)6.59%，占終裁補(bǔ)貼稅率（8.02%）的比重約82%；廣亞公司的原材料補(bǔ)貼和土地使用費(fèi)補(bǔ)貼分別為6.06%和1.80%，二者合計(jì)達(dá)7.86%，占終裁補(bǔ)貼稅率（9.94%）的比重約79%。由此可見(jiàn)，低價(jià)提供要素項(xiàng)目是構(gòu)成最終反補(bǔ)貼稅率的最主要部分，而其中的低價(jià)提供原材料補(bǔ)貼又與DOC將“國(guó)有企業(yè)”普遍認(rèn)定為政府的擴(kuò)大解釋有關(guān)，并且本案中的廣亞公司由于未提供其產(chǎn)品原材料的全部供應(yīng)商，而被適用“不利事實(shí)與不利推定”確定了較高的補(bǔ)貼稅率。

綜合分析本案中認(rèn)定的所有補(bǔ)貼項(xiàng)目，對(duì)于其中的某些易被認(rèn)定為出口補(bǔ)貼的項(xiàng)目，如出口品牌戰(zhàn)略、國(guó)際市場(chǎng)開拓基金等，應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)政府部門的重視，在今后出臺(tái)類似鼓勵(lì)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量避免觸碰“出口補(bǔ)貼”的紅線，而采取WTO規(guī)則允許的其他補(bǔ)貼方式對(duì)產(chǎn)業(yè)予以支持。此外，既然決定積極應(yīng)訴的企業(yè)，對(duì)于調(diào)查問(wèn)卷中的所有問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)盡可能詳盡地提供相關(guān)數(shù)據(jù)，以防止出現(xiàn)某項(xiàng)數(shù)據(jù)提供不及時(shí)或不全面而被適用“不利事實(shí)與不利推定”，因?yàn)槟骋豁?xiàng)目上適用“不利事實(shí)”導(dǎo)致的高稅率可能使其他項(xiàng)目上獲得的較低稅率成果均被抵銷。第三，對(duì)于調(diào)查機(jī)構(gòu)的某些不合理、不公正做法，可以通過(guò)多邊爭(zhēng)端解決途徑提出異議，以獲得多邊規(guī)則的支持。例如，關(guān)于國(guó)有企業(yè)是否應(yīng)被視為政府的問(wèn)題，我國(guó)通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決（見(jiàn)DS379案裁決⑩），判定美國(guó)的做法與WTO規(guī)則不符，今后美國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)在此問(wèn)題上有義務(wù)與WTO規(guī)則保持一致。（本文作者系對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院研究員）▲

注釋：

①作者根據(jù)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)網(wǎng)站（www.usitc.com）公告統(tǒng)計(jì)。

②由5家關(guān)聯(lián)公司組成：廣亞鋁業(yè)、佛山廣成、廣亞鋁業(yè)（香港）、香港港亞、永濟(jì)廣海，合稱“廣亞公司”。

③由3家關(guān)聯(lián)公司組成：中亞鋁業(yè)、肇慶新中亞、Kalton，合稱“中亞公司”。

④分別見(jiàn)美國(guó)《聯(lián)邦紀(jì)事》75 FR 54302、76 FR 18521、75 FR 34482、76 FR 29007.

⑤見(jiàn)《聯(lián)邦紀(jì)事》72 FR 60639.

⑥見(jiàn)《聯(lián)邦紀(jì)事》67 FR 15545.

⑦見(jiàn)《聯(lián)邦紀(jì)事》72 FR 60645、73 FR 57323.

⑧此處為終裁確定的稅率，下同。

⑨See AB Report,US-Softwood Lumber IV,WT/DS 257/AB/R.

⑩See AB Report,US-Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China.WT/DS 379/AB/R.