● 王喜孌 馮文奎 王登明 許 勇

如何科學(xué)合理地確定并有效地控制編制總量，是各級機(jī)構(gòu)編制管理部門在工作中遇到的一個(gè)重要的理論和實(shí)踐問題。關(guān)于編制總量的研究，目前主要集中在衡量政府規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)、影響編制總量的因素分析和編制總量確定方法三個(gè)方面。聯(lián)系工作實(shí)際，我們認(rèn)為現(xiàn)有的研究，一是編制總量確定的方法還不夠完善，未能有效反映機(jī)構(gòu)編制改革和管理的發(fā)展趨勢?？偭康姆€(wěn)定性、有效性較短，不能反映較長時(shí)期編制總量以及編制改革和管理的發(fā)展趨勢。二是編制總量如何體現(xiàn)滿足基本公共服務(wù)要求和個(gè)體化差異還不夠明確。三是在社會(huì)主義初級階段、發(fā)展中國家、地區(qū)差異大等實(shí)際情況下，用簡單的數(shù)學(xué)模型測算編制總量的方法有不足之處。

本文以山西省忻州市為案例，具體分析忻州市市、縣兩級或區(qū)域的具體編制存量，從宏觀上把握編制資源的合理配置，并提出編制總量和增長比例。同時(shí)通過案例分析，進(jìn)一步探討控制編制總量的方法。

一、編制總量的確定

控制總量，首先應(yīng)有確定的編制總量。而確定的編制總量應(yīng)該是科學(xué)合理的，且能較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。目前，全國各地的編制總量并沒有一個(gè)明確的限量?，F(xiàn)階段的編制總量，只是建國以來編制數(shù)量的累積，從這個(gè)意義上講，它是一個(gè)存量的概念。

現(xiàn)有編制總量即存量，或者說積累的存量就是現(xiàn)階段的總量。但編制存量與編制總量有質(zhì)的區(qū)別。編制總量是一個(gè)宏觀概念，是在確定的行政區(qū)域內(nèi)核定的編制數(shù)量，在一定時(shí)期內(nèi)具有相對的穩(wěn)定性和約束性。要合理核定一個(gè)較符合實(shí)際的行政區(qū)域內(nèi)的編制總量，并使之實(shí)現(xiàn)有效控制不突破，必須考慮現(xiàn)有的存量。

1.忻州市基本情況。

忻州市位于山西省北中部，共轄14個(gè)縣（市區(qū)），191個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，4893個(gè)行政村。全市總?cè)丝?09.67萬人。2010年，全市GDP達(dá)435.4億元，財(cái)政收入90.2億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入1.36827萬元，農(nóng)民人均純收入3445.7元。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，忻州市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。全市GDP總量為435.4億元，只相當(dāng)于全國百強(qiáng)縣的水平，14個(gè)縣（市區(qū)）中，11個(gè)縣為國家級貧困縣，全國農(nóng)民人均純收入為5919元，全省為4736.3元，忻州市只有3445.7元，財(cái)政收入排在全省后列。

2.行政編制總量（存量）。

忻州市共轄14個(gè)縣（市區(qū)）?，F(xiàn)有行政編制存量為1.6213萬名，占總?cè)丝诘?.524%。市級行政編制占全市總?cè)丝诘?.071%，14個(gè)縣（市區(qū)）中，岢嵐縣的行政編制比例接近1%，其他縣的行政編制比例略低于或與全市整體水平相當(dāng)。結(jié)合實(shí)際工作分析，目前市、鄉(xiāng)兩級行政編制基本能夠滿足正常工作履職需要，但縣級行政編制明顯偏少，特別是人口總量較小的10個(gè)三類縣，行政編制存量平均308.2名，很難滿足基本履職所需。

表2和表3是行政編制內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布情況。

從編制數(shù)據(jù)可以看出，黨委系統(tǒng)工作部門編制占總數(shù)的35.1%，個(gè)別縣達(dá)到38%，超過山西省2001年黨政機(jī)構(gòu)改革時(shí)規(guī)定的30%。黨委系統(tǒng)工作部門平均編制9.6名，10個(gè)三類縣平均編制8.62名。如果除去各縣黨委辦公室、紀(jì)檢委兩個(gè)部門分配的行政編制（平均20名以上），則其他部門編制更少，編辦、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)均為3-5名行政編制，很難滿足基本的履職需要?？h（市區(qū)）政府部門的行政編制占總數(shù)的64.9%，政府每個(gè)部門平均編制10.9名，9個(gè)三類縣政府每個(gè)部門編制不足10名。如果再除去政府辦、財(cái)政、審計(jì)等占用編制較多的部門，大部分部門編制在5名左右。

表1 忻州市各縣（市區(qū)）2010年基本狀況統(tǒng)計(jì)表

表2 忻州市市、縣黨委系統(tǒng)行政編制（不含檢察院、法院編制）匯總表

縣級行政編制偏少的原因，我們認(rèn)為主要是由于行政編制的核定是以區(qū)域所轄人口數(shù)為主要考慮因素。忻州市轄14個(gè)縣（市區(qū)），總?cè)丝?09.67萬，平均每個(gè)縣人口約22.12萬，低于全省平均水平，更低于全國平均水平。行政區(qū)劃數(shù)量多、人口相對偏少導(dǎo)致行政編制相對偏少，無法滿足履行職責(zé)需要。機(jī)構(gòu)數(shù)額限制、人員編制偏少給基層履職帶來一系列的問題。最突出的是行政機(jī)構(gòu)限額少就由事業(yè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)相應(yīng)工作，比如機(jī)關(guān)事務(wù)管理、扶貧等機(jī)構(gòu)借用人員來協(xié)助履行職能。

表3 忻州市市、縣政府部門行政編制匯總表

3.事業(yè)編制總量（存量）。

目前，忻州市共有事業(yè)單位3492個(gè)，其中，財(cái)政撥款3102個(gè)，財(cái)政補(bǔ)助390個(gè)。事業(yè)編制8.2701萬名，其中，財(cái)政撥款7.3554萬名，財(cái)政補(bǔ)助9147名，事業(yè)單位編制占全市總?cè)丝诘?.67%（注：事業(yè)編制總量不包括自收自支的事業(yè)編制）。

從具體構(gòu)成看，中小學(xué)教職工編制3.6522萬名，占全市全額事業(yè)編制的49.66%，市、縣兩級醫(yī)院財(cái)政補(bǔ)助編制6246名，占全市財(cái)政補(bǔ)助編制的68.29%，這表明基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療事業(yè)編制占市、縣事業(yè)編制總數(shù)的一半以上。

忻州市縣級教育、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)為689個(gè)，占財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位機(jī)構(gòu)數(shù)的23.0%；編制數(shù)為4.2270萬名，占財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)編制的59.4%。除學(xué)校、醫(yī)院以外的其他事業(yè)單位機(jī)構(gòu)2313個(gè)，編制2.8899萬名，機(jī)構(gòu)數(shù)占77.0%，編制數(shù)占40.6%，具體情況見表4。

二、編制總量的目標(biāo)及相關(guān)分析

編制總量應(yīng)當(dāng)在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)具有相對的穩(wěn)定性，以適應(yīng)這一時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并為嚴(yán)格控制總量創(chuàng)造條件。要結(jié)合行政管理體制改革和分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，以轉(zhuǎn)變政府職能和完善公共服務(wù)供給體系為目標(biāo)，科學(xué)合理地確定編制總量。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，現(xiàn)階段還應(yīng)在適當(dāng)范圍內(nèi)保持一定幅度的增量存在。

1.編制總量測算應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

在測算編制總量時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮公共服務(wù)的可及性和均等性。目前，我國社會(huì)發(fā)展已步入關(guān)鍵時(shí)期，推進(jìn)公共服務(wù)均等化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。其次，要充分考慮當(dāng)前的一些行之有效的編制標(biāo)準(zhǔn)，以及省、市核定下達(dá)的專項(xiàng)編制。第三，要充分考慮地區(qū)間編制總量的綜合平衡，使不同縣之間的相同部門的編制數(shù)能夠滿足履職的基本需求，適當(dāng)考慮人口與編制相關(guān)性。第四，要充分考慮地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異化，保證特殊機(jī)構(gòu)的編制需要。

2.編制總量的核定及具體方法分析。

在測算方法上，考慮以現(xiàn)有編制存量為基礎(chǔ)，根據(jù)編制配置的適應(yīng)程度和合理性以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)近幾年來市縣事業(yè)編制平均增長量確定今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)的編制增長量，通過控制增量來控制總量。基本方法是依據(jù)現(xiàn)有編制存量，設(shè)定未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)合理的編制總量控制比例，通過合理調(diào)整編制增長量，達(dá)到控制編制總量的目標(biāo)。

2010年，忻州市全市總?cè)丝谂c財(cái)政供養(yǎng)人員編制比例為31.31：1。2004-2009年，市縣按規(guī)定審批增加編制5671名，其中市級增加522名，平均每年增加編制87名，各縣（市區(qū)）增加5149名 ，每年平均858名，14個(gè)縣平均每縣每年增加61.3名，年均增長率為0.96%。

我們認(rèn)為，可以把30：1作為忻州市總?cè)丝谂c在職財(cái)政供養(yǎng)人員編制的控制比例。目前，總?cè)丝谂c在職財(cái)政供養(yǎng)人員比例為31.31：1，但縣級行政編制偏緊，市縣兩級醫(yī)院編制缺口較大。如果10個(gè)三類縣行政編制各增加60名，行政編制比例由0.52%調(diào)整至0.54%，市縣兩級醫(yī)院按規(guī)劃床位和床位編制標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)增加事業(yè)編制3419名。全市行政、事業(yè)編制總量將為10.2933萬名，占總?cè)丝诘?.32%，人口與財(cái)政供養(yǎng)人員之比為30.08：1。需要說明的是：第一，在事業(yè)編制總量中，包含科協(xié)、文聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織使用的事業(yè)編制；第二，在編制的實(shí)際使用過程中，全市實(shí)有人數(shù)比編制總量少5.4%，主要是控編補(bǔ)員存在一個(gè)時(shí)間差；第三，按照這樣的測算，全市人口與財(cái)政供養(yǎng)人員的適時(shí)比例實(shí)際為32：1。

表4 忻州市各縣（市區(qū)）學(xué)校醫(yī)院與其他事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制對比數(shù)據(jù)

在保持30：1控制比例的前提下，考慮忻州的人口自然增長率為6‰左右，我們把編制的年均增長率設(shè)置在3‰左右，全市年均增加309名左右，市級和各縣年均增加21名左右。當(dāng)然，編制增加的數(shù)量和控制比例均為趨勢性的，可根據(jù)需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，如果人口出現(xiàn)零增長甚至負(fù)增長，編制增長應(yīng)同步調(diào)整。

3.編制總量和控制比例的設(shè)定。

編制總量包括行政編制總量和事業(yè)編制總量，控制比例包括編制占總?cè)丝诘谋壤涂側(cè)丝谂c財(cái)政供養(yǎng)人員比例。表5是測算后的總量及控制比例。

表5 測算后的忻州市編制總量及控制比例

考慮到忻州撤地設(shè)市時(shí)間不長，市縣許多涉及公共服務(wù)的基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)還不太健全，并且隨著人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)和民生保障等工作的深入必然要不斷加強(qiáng)，需要在現(xiàn)有控制總量中留有適當(dāng)?shù)挠嗟亍１?是測算后的編制年均增量。

表6 測算后的忻州市編制年均增量

三、對編制總量控制方法的探索

嚴(yán)格控制總量，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在提高各級干部對機(jī)構(gòu)編制管理認(rèn)識的基礎(chǔ)上，必須建立與之相適應(yīng)的管理體系，忻州市在控制編制總量的探索中，建立了以貫徹落實(shí)法律法規(guī)的制度體系、機(jī)構(gòu)編制管理使用的立體化調(diào)控體系和落實(shí)目標(biāo)責(zé)任的監(jiān)督考核體系，形成有效管控的良性運(yùn)行機(jī)制。

1.加大推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作制度化力度，構(gòu)建控制總量基本制度框架和封閉運(yùn)作的制度體系。忻州市從2001年機(jī)構(gòu)改革以來，根據(jù)中央、省機(jī)構(gòu)編制工作的政策、法規(guī)，并結(jié)合忻州市實(shí)際，逐步建立完善了機(jī)構(gòu)編制管理的制度體系。如《編委會(huì)議事制度》、《主任辦公會(huì)制度》、《機(jī)構(gòu)編制事宜報(bào)批制度》、《控編進(jìn)人審批制度》、《減員出編申報(bào)制度》、《領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)審批制度》、《機(jī)構(gòu)編制管理證制度》、《機(jī)構(gòu)編制與財(cái)政預(yù)算管理相互配套約束制度》、《機(jī)構(gòu)編制管理考核制度》、《機(jī)構(gòu)編制管理責(zé)任追究制度》、《編委主任機(jī)構(gòu)編制工作責(zé)任制》等，初步構(gòu)建了一個(gè)閉合的、關(guān)聯(lián)的、科學(xué)的管控體系，使編制既得到了有效的控制，又發(fā)揮了它在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的資源效益。

2.提高管控約束力度，構(gòu)建編制管理使用立體化調(diào)控體系。一是從程序上管控，實(shí)行計(jì)劃用編。在編制確定的情況下，實(shí)行計(jì)劃用編是控制編制、財(cái)政供養(yǎng)人員增長的有效途徑，從制度上更好地配置編制資源、保障重點(diǎn)的有效措施。忻州市明確了具體的工作程序：用人單位申報(bào)編制使用計(jì)劃，編制部門下達(dá)編制使用計(jì)劃，辦理控編增人手續(xù)，辦理控編補(bǔ)員手續(xù)。二是從橫向上管控，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。忻州市從2003年開始，積極協(xié)調(diào)組織、人社、財(cái)政、民政、公安等機(jī)關(guān)部門，逐步建立和完善了控編協(xié)調(diào)機(jī)制，對超編進(jìn)入的人員，組織、人社部門不辦理錄用、調(diào)任、核定工資、保險(xiǎn)等手續(xù)；財(cái)政部門不納入統(tǒng)發(fā)工資范圍，公安部門不辦理戶口遷移手續(xù)，初步形成協(xié)調(diào)配合、齊抓共管的機(jī)制。三是從方法上管控，建立監(jiān)督考核機(jī)制。首先，實(shí)行機(jī)構(gòu)編制審批執(zhí)行情況評估報(bào)告制度。機(jī)關(guān)、事業(yè)單位每年必須向機(jī)構(gòu)編制部門報(bào)告機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行和職能履行情況的評估報(bào)告，主動(dòng)接受監(jiān)督。其次，實(shí)行機(jī)構(gòu)編制考核評價(jià)制度。忻州市編委主任、市長與縣編委主任、縣長簽訂機(jī)構(gòu)編制工作責(zé)任書，并根據(jù)每年機(jī)構(gòu)編制工作的重點(diǎn)確定考核內(nèi)容，堅(jiān)持半年督查、年終考核。

通過近10年的努力，全市行政、事業(yè)單位總體不超編，平均空編5.4%，僅市直連續(xù)三年每年拿出500名空額編制公開招考機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員，干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)逐步得到改善。

四、討論與思考

一是確定一個(gè)區(qū)域的編制總量必須充分考慮編制存量的現(xiàn)實(shí)。一個(gè)確定區(qū)域的編制存量，結(jié)構(gòu)明確，來源多元，量化復(fù)雜，用途固定。結(jié)構(gòu)明確，是指編制存量由行政編制和事業(yè)編制兩大類構(gòu)成。來源多元，是指編制存量既有中央確定省下達(dá)的，也有省確定直接下達(dá)的，有省確定市下達(dá)的，有市確定直接下達(dá)的，有市確定縣下達(dá)的，呈現(xiàn)出多元特征。量化復(fù)雜，主要是指在考慮承擔(dān)職責(zé)所需最基本的編制配置的同時(shí)，需綜合考慮工作量、人口、區(qū)域面積等相關(guān)因素；在考慮基本社會(huì)管理、公共服務(wù)均等化的同時(shí)，需綜合考慮現(xiàn)實(shí)與發(fā)展之間的結(jié)合；在考慮影響編制核定眾多因素的同時(shí)，需綜合考慮公共服務(wù)、社會(huì)管理行業(yè)不同，相關(guān)因素所占份額的把握尺度。用途固定是指中央和省確定分配下達(dá)的行政編制、政法專項(xiàng)編制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，以及按標(biāo)準(zhǔn)核定的教育、衛(wèi)生系統(tǒng)等事業(yè)編制，使用范圍和數(shù)量均固定，不能隨意調(diào)整。這些特征決定了確定一個(gè)區(qū)域編制總量，并使其在一個(gè)時(shí)期內(nèi)相對穩(wěn)定，在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期是困難的，給定一個(gè)增量可以提高編制總量的穩(wěn)定性和操作性。此外，忻州只能作為相同或相近區(qū)域的代表，而不同地區(qū)的編制總量核定同樣也不能脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，行政編制的總量更應(yīng)考慮全國性政策的影響，尤其是中長期改革目標(biāo)，比如省直管縣、大部門制改革等因素。

二是通過控制增量控制編制總量。目前，無論何種方法測算的編制總量，均很難滿足編制總量在一定時(shí)期相對穩(wěn)定的要求和應(yīng)具備的基本特征。研究結(jié)合編制增量控制比例或年度增量，不僅可增強(qiáng)編制總量的穩(wěn)定性，提高控制總量的實(shí)效性，也是機(jī)構(gòu)編制宏觀管理的有效實(shí)現(xiàn)形式。在可以預(yù)見的時(shí)間內(nèi)，隨著人口增長的趨勢變化，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府規(guī)模的逐步穩(wěn)定，機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的逐步完善，人員素質(zhì)的不斷提高和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型任務(wù)的完成，這個(gè)增量可能逐年遞減并趨于零，甚至出現(xiàn)負(fù)增長。